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论完善我国行政区划法的基本原则和基本对策
发布时间:2003/1/10 9:33:00 作者:马纳新 点击率[2963] 评论[0]

    【出处】

    【中文摘要】本文分四部分:行政区划法概述、我国行政区划存在的主要问题、完善行政区划法的必要性与可行性、行政区划法的基本原则和基本对策。提出应大力完善行政区划法;行政区划法应确立独立、稳定、标准三大原则;基本对策是制定《行政区划法》,并在适当时机修改《宪法》和相关法律。在分析现状与原因基础上,对行政区划层次与幅度、设市设区设镇、行政区划名称、飞地、政府寄驻区外等问题从法学角度提出了新的观点。

    【中文关键字】行政区划;行政区划法;基本原则;基本对策

    【学科类别】中国宪法

    【写作时间】2000年


    近二十年来,我国行政区划格局有了重大变化,如市、市辖区、镇大量增加,地区、县不断减少,市管县全面推行,地级市越来越多、越来越小;行政区划大量更名;区划隶属关系不断调整。它的理论基础是城市化是社会发展必然趋势,应以城市为中心建立经济发展区,带动乡村经济发展。
      但是,这种理论只是对改市改镇等政策现状的解释说明,没有论证城市化、城市中心作用与行政区划调整之间的必然联系,忽视了从法学角度研究行政区划,直接导致了目前许多行政区划不合法的现象。这也是目前行政区划工作存在的两大缺陷:理论性不强,法制化水平不高。因此,探讨行政区划的法律理论具有重要的理论和实践意义。
      第一节行政区划法概述
      
      本节通过探讨行政区划的涵义、我国历代行政区划沿革、行政区划法概念和立法现状,来初步说明完善行政区划法的意义。
      一、行政区划的涵义
       行政区划是行政区域划分的简称,指国家为了行政管理和政治的需要,将其领土按一定标准依法划分为一定层次、幅度、大小的区域,并设置相应的地方政权机关进行管理的活动。
      这个概念应从五方面理解:⒈行政区划的行为主体是国家。只有国家作出的区域划分才是行政区划;最高权力机关、最高行政机关、地方权力机关、地方行政机关都可代表国家依法进行行政区划,而不是有人认为的仅限于最高权力机关*1。
      ⒉行政区划的行为客体是国家领土。
      ⒊行政区划的主观目的是加强行政管理和政治统治。任何其他经济的、技术的区域划分都不是行政区划,如经济特区、经济技术开发区、农场。
      ⒋行政区划客观表现为划分为一定层次、幅度、大小的区域,并设立相应地方政权机关。政权机关主要指行政机关(政府),也包括行政机关的派出机构,还包括立法机关和司法机关。因此,地区是一级行政区划,而不是有人说的准行政区划*2。
      ⒌行政区划必须依法进行。任何违反宪法及法律的行政区划行为都是非法的,这种行政区划也是没有法律效力的,如有的地方政府将开发区作为一级行政区,赋予其各项政府职能。
      有人认为,行政区划定义应明确行政区划的依据是“政治、经济、民族状况及地理历史条件的不同”*3,或“充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素”*4。我认为,这些只是行政区划的外在表现,不是行政区划的必然要求。
      行政区划的具体内容应包括:行政区划层次、幅度、大小划分;行政区划的设立与变更;行政区划名称管理;行政区政府驻地设置与变更;行政区划边界管理等。
      行政区划是国家政权建设的前提条件和国家政治体制的重要组成,国家行政、立法、司法等机关都以它作为基本设立依据。它又为社会提供基础信息,是国家和社会的基本信息载体,具有极其重要的作用和地位。
      二、我国历代行政区划沿革
      我国很早就产生了行政区划。《左传》记载,“茫茫禹迹,画为九州”,就含有行政区划的思想。周朝时天子分封诸侯国,诸侯再以邑分封大夫,形成了事实上的国、邑两级行政区划。天子的直属领地称京畿,城区和近郊及农村地区分别分为六等。
      秦统一六国后,为加强中央集权,在全国实行郡县制,标志着我国行政区划的正式形成。全国划为36郡,郡下设县。秦的县制被历代沿用,成为我国历史上最稳定的行政区划单位和名称,至今仍有强大的生命力。
      汉朝时,由于削藩的政治需要,大量划小郡的范围、增加郡的数量,至汉武帝时全国共有103个郡(国),中央无法有效管理众多的郡,于是在郡上设州,全国划分为14州,每州辖4至10郡,每郡辖10县左右,确立了州郡县三级行政区划体系。三国两晋南北朝时,各王朝为割据需要,滥设州郡以分封亲信。至唐初,全国共有三百多个州,中央又无法有效管理众多的州,于是在州上置道,并逐渐将其由中央派出机关演变为一级地方行政区,后又废郡,形成了道州县三级行政区划体系,确立了州作为二级行政区划的地位。唐代州分七级、县分十级,各实行不同的官员待遇。
      北宋时改道为路。元朝时,为统辖广大地域,开始在路上设行省,形成省路府(州)县四级行政区划体系。省制的出现,满足了管理广阔领土的需要,因此被大一统的历朝沿用,成为秦县制以来又一重大变革。至清末,全国共有23省4地区(将军辖区),基本形成了我国现代行政区划格局。
      民国时期,华北、东北、西北等地省级行政区因政治需要而变更频繁,但社会认可度很低,最后又不得不恢复了清末时省级格局。民国初年以道代府(州),后又废道,实行省县两级制行政区,但不久就不得不设立专员公署作为省政府派出机构管辖县,形成了事实上的三级行政区划。这时期又创立了市制,开始了城乡分治。
      中华人民共和国成立后,为了巩固政权的需要,在省级行政区之上设立了东北等六大行政区,同时划小省份、增加省级行政区数量。但几年后就发现大区不利于中央直接管理地方,降低了效率,于是撤消了大区,将省撤并为32个,恢复了清末省级行政区格局和省的一级区划地位。同时乡成为一级政权,形成了省、专区、县、乡四级行政区划。
      纵观几千年中国行政区划史,可以看出:
      ⒈行政区划的建立有其自身独特规律,人为赋予其过多职能,只能破坏其稳定;这种不稳定的行政区划是得不到社会认可的,迟早要被纠正过来。
      ⒉行政区划的层次和幅度是有客观规律的,不因社会发展状况不同而不同。历史上的两级制和四级制都不稳定、存在时间不长,惟有三级制具有具有强大的生命力和稳定性。凡是社会政局较稳定的朝代,其行政区划也相对稳定,一般其一级行政区数量为14至30个、几何平均幅度为10至15个;而过多过少一级政区数量和几何平均幅度的朝代,都导致了社会动荡或重新调整行政区划格局,通过合并、增设更高一级行政区或分拆过大行政区等方式使其数量回复到正常范围。
      三、行政区划法概念与立法现状
      行政区划法是调整国家行政区划活动的法律规范的总称.它所规范的主体是依法享有行政区划权利和义务的国家机关、组织和个人。它的主要内容涉及国家机关依法进行行政区划的权利和义务,组织和个人遵守行政区划法律的义务和依法参与行政区划活动的权利.
      从性质上说,行政区划法是一种政治色彩较浓的法律,与组织法、选举法同属于宪法、行政法范畴,并互有交叉。它既有实体法的内容,又有程序法的内容。
      行政区划法的渊源包括宪法、法律、行政法规、地方法规和规章。目前我国尚未制订行政区划的基本法和单项法律。我国行政区划权高度集中使行政区划地方法规和地方规章很少。
       宪法第30、31条规定我国了行政区划的体系结构是“全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市”,“国家在必要时设立特别行政区”。第62条第12、13项,第89条第15项,第107条第3款规定了行政区划的设置权限,即全国人大批准或决定设置省、自治区、直辖市、特别行政区;国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、市的建置和区域划分;省、自治区、直辖市决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。
      除宪法外,我国现行有效行政区划法规规章主要有:1985年《国务院关于行政区划管理的规定》,1986年《地名管理条例》,1989年《行政区域边界争议处理条例》,1996年《地名管理条例实施细则》,1994年民政部《关于行政区划调整的有关规定》。
      此外,《行政区划管理条例》正在起草中,主要是进一步明确行政区划变更报批的程序、权限、操作规则*5。
      
      第二节我国行政区划存在的主要问题
      
      本节介绍我国行政区划存在的九个问题,以说明完善行政区划法的现实必要性,引出行政区划法的基本原则和基本对策。
      一、行政区划法制不健全
      首先,现有行政区划法律体系不完备。缺少行政区划基本法律以规范行政区划基本原则、基本制度、基本程序;现有法规规章过少、过简并且过时。《宪法》有关条款过于简单且与实际不符;《国务院关于行政区划管理的规定》层次低、内容少;《行政区域边界争议处理条例》等几个行政法规适用范围过于狭小,不调整行政区划主要问题;1955年《国务院关于城乡划分标准的规定》已不适应当前形势,急需重新制定;民政部《关于行政区划调整的有关规定》层次低、部门揽权色彩明显,不符合立法原则。
      其次,现有行政区划法规内容不完备。《国务院关于行政区划管理的规定》只有权限划分的规定,没有实质条件和程序的规定;笼统的原则多,可操作性不强,如第2条的“必须变更时”,第4条的“重大变更”、“特殊情况地区”,第5条“部分行政区域的变更”等均没有具体标准;内容上有漏洞,如未规定省级政府、市辖区政府驻地变更的权限和程序。
      最后,现有行政区划法规执行不好。直辖市下设市和开发区、开发区下设县、市辖民族区、州辖矿区、州辖地区等现象(参见本节第三部分),都与《宪法》第30条不符;有的市州不经国务院批准就调整县级行政区管理范围,有的县不经国务院批准就擅自搬迁县城 *6;对越权调整区划的行为未追究法律或行政责任。
      行政区划法制不健全的原因主要有:一是认为行政区划是单纯的政治工作,要与政策同步变动,立法会束缚行政机关手脚,没有认识到行政区划作为社会基础工作的重要地位,导致行政区划立法严重滞后;二是行政区划理论研究不够,只是对政策现状的被动承认与解释,缺乏系统科学的理论指导,导致行政区划没有明确的战略目标;三是立法中只注重权限划分,不注重实质条件和程序的明确;四是缺少监督制约措施,违法不究。
      二、行政区划独立性和稳定性差
      一是与资源挂钩过紧。建国后切块设置的大批工矿资源型城市,如马鞍山、鸡西、克拉玛依等,几十年来不仅没有日益繁荣,反而早生华发、前路迷茫 *7。其衰退除经济原因外,与行政区划不合理密切相关。它们因一两个企业而设立,城市依附于企业,没有独立地位和发展腹地,要么城市插手企业事务,要么企业办城市。一旦企业衰退,城市也相应衰退。有的城市为了控制更多资源,不断蚕食周边区域,如哈尔滨因哈依煤气工程而将依兰等3县划入其管辖。
      二是与民族区域自治政策挂钩,损害了民族自治权的稳定。我国宪法没有自治市、自治镇建制,民族自治地方要取得市、镇地位,只能取消自治县、民族乡。辽宁北镇等4自治县就先后改为了市;海南苗族黎族自治州撤消后设立的三亚等市尽管保留了民族自治地方的待遇,但宪法第113、114条赋予的权利取消了,其他自治权利也不断削弱。多民族共同自治的县州,不仅区划名称过长,而且民族人口变化还会影响自治权的稳定。广西龙胜、隆林2个各族自治县,自治权更是无法具体体现。
      三是与政府机构编制、官员待遇和权力大小挂钩。在地位、权力、编制上,计划单列市比地级市高、地级市比地区高,县级市比县高,形成了县要改市、市要升地级市、地级市要成大城市、大城市要计划单列、单列市要直辖的风潮。这也是官员们要求改市改区改镇的真正动力。
      四是过于考虑政治因素。中山、韶山、广安三市的设立,主要考虑了领袖的政治影响力,从行政管理角度看,都不应设为地级市或县级市。重庆直辖市建立前一年,四川部分地州就“委托”给重庆市代管,产生了无法律依据的委托管理模式。地州盟所在的县,不论经济实力如何,都在本区其他县之前改为市。
      五是与经济发展状况、财税政策不恰当地挂钩。现行设市政策下,只要达到经济指标,县就改市,而不论行政管理上有无必要。(参本节第五部分)
      六是过于迁就地方局部利益。北海、钦州、防城都沿海,原均属钦州地区,各有城市、港口、铁路优势,如果能联合起来、优势互补,其发展前景将十分广阔。但三地各打小算盘,都要升为地级市、都要修路筑港,也都达到了目的,但谁也没发展起来,反而造成大量重复建设。其主要原因就是当初没有从全局利益出发,将三地合为一市,否决各方升格要求。此类情况还有汕头、潮州、揭阳三市;安阳、鹤壁二市。
      行政区划一方面与不应挂钩的挂了钩,另一方面却与应挂钩的没挂钩。首先是没有与管理幅度挂钩。有的地级市辖20多个县市区,有的则只辖1区1县(参本节第六部分);有的县辖50多个乡镇,有的则只辖五六个 *8。管辖多的对下级管不过来,只得放松管理,助长下级地方主义;管辖少的对下级鸡毛蒜皮的事都要干预,影响下级积极性。
      其次是没有与政区间经济文化联系挂钩。政府对经济活动的深度介入,使得各级行政区利益分割严重,行政区划如果与政区间经济文化联系不一致,就会对区域经济产生严重阻滞效应。如河南郏县是烟叶产地,长期归属许昌管辖,形成了特定的经济联系,后被划入平顶山市,平顶山无烟厂却凭借权力禁止烟叶流入许昌,使著名许烟陷入绝境。
      行政区划独立性差直接导致了行政区划不稳定。大量的改市改区改镇、区划更名、区划间隶属关系调整导致了社会的混乱。
      三、行政区划层次混乱
      一是改变了宪法规定的三级为主四级为辅的区划体系。地改市的推行使省市县乡四级制更加合法化、主流化,省县乡三级制越来越少。新疆伊犁州辖地区、地区又辖县市,形成了五级区划。
      二是出现了与宪法不符的特殊区划体系。青海海西州西北部被划为州直辖的矿区,不归属任何县市。重庆市以开发区取代地区和地级市,出现了区辖县模式。郑州、洛阳、开封、呼和浩特、齐齐哈尔出现了“回族区”、“达斡尔族区”的民族市辖区。辽宁兴城、河南沈丘等地的满族镇、回族镇。贵州万山、六枝、盘县特区,湖北神农架林区,内蒙古的盟、旗、自治旗、苏木等特殊区划未能理顺。农场作为一级区划还普遍存在,如石河子市辖18农牧团场和工矿区。经济开发区越来越向一级区划演化,如上海浦东新区、菏泽市经济技术开发区。县地改市的推行,产生了市管市的体制,苏南、胶东、珠江三角洲的县全部改为了市,实行普遍的市管市。
      三是存在大量高半级区划。深圳等计划单列市被赋予副省级权力,成为实质上的直辖市;省会城市和国务院批准的较大的市比计划单列市低但比一般地级市高;湖北、安徽、新疆、河南的省直辖县级市和新疆伊犁州州辖市奎屯比一般县、县级市高;县市所在的镇比一般镇高。
      四是存在缺少中间级别的区划。东莞、中山、三亚、嘉峪关四地级市直接辖乡镇,没有中间级别的区、县。湖州也是地级市,既辖县又直辖原县级湖州市各乡镇,缺少市辖区,混乱了市的辖域范围。
      行政区划层次混乱的原因是多种多样的,主要是行政区划法制不健全,行政区划独立性太弱,以及未理清行政区划与经济改革试验区域之间的关系。
      四、行政区划幅度混乱
      行政区划幅度即某一行政区直接管辖的下级行政区的数量多少,以及管辖面积和人口的多少。它主要由政府职能繁简、交通通讯条件、人口数量、地理状况等决定。从管理的效率效能出发,行政区划幅度不能过大过多或过小过少。计划经济下,政府包揽社会和企业事务,使得行政区划幅度偏小。改革20年来,这种趋向不仅没有得以纠正,反而进一步恶化。
      1998年底,地级政区中管辖幅度6以下的有102个,有的仅辖2个县区,如珠海、新余、金川、莱芜;7至14的有210个;15至19的有16个;20个以上的有3个,如石家庄、保定、哈尔滨;全国平均幅度为8.6。管辖偏多的主要是地市合并时未及时撤并小县,如河北省各地级市;也有的是片面扩大中心城市规模、不愿资源流入它处所至,如哈尔滨、成都;管辖偏少主要是新设的地级市。
      从省级来看,广东、四川均辖21个地市州,远高于全国平均的12个;河南、山东、安徽、云南、新疆管辖幅度也较大,这主要是滥设地级市造成。如广东省一方面地级市太多,给省里管辖带来极大不便,另一方面地级市规模和管理幅度极小,把许多属于县、区的事务揽到市里,削弱了县区积极性和应有职能。
      在管辖面积和人口方面也是大小悬殊。同是内蒙古县级市,二连浩特仅450平方公里,人口1万;牙克石则面积27590平方公里,人口42万。再如湖北随州市面积6989平方公里,人口137万;而邻近的老河口市仅1043平方公里,人口44万。全国面积不足500平方公里的县级市就有18个。县的面积大小也差别很大,河北、山西、云南的县较小,而东北地区县普遍较大。
      行政区划幅度混乱,大大降低了行政效能效率,带来了机构的不断膨胀和财政负担不断加大。湖北通山县是42万人的贫困县,原设有26个乡镇,吃皇粮的达1.1万人,财政不堪重负,后被迫撤并为13个乡镇,才减轻了财政负担 *9。
      五、盲目的改市改镇
      改革开放以来,县改市、乡改镇、地改市、市管县迅速热遍全国,1978至1994年,全国切块设市或整县改市435个,县并入市70个,占全部县的四分之一;新增地级市94个 *10。1979年底市、镇数量分别是216、2361个,而1998年底分别是668、16702个。其理论基础是:城市化是社会发展必然趋势,应以城市为中心建立经济发展区,带动乡村经济发展,解决城乡分割、条块分割问题。
      但是,这种理论只是对改市改镇等政策现状的解释说明,它把城市化与设市设镇混为一谈,夸大了城市与乡村管理模式的差别,没有理解西方市制的实质,过高估计了行政区划调整对经济的促进作用,没有论证城市中心作用与行政区划调整之间的必然联系,忽视了计划经济体制是城乡分割、条块分割的根源,因而是不科学的、盲目的。实践也证明这种做法根本没有达到预期目的,反而造成了许多问题:
      一是起不到带动经济的作用。许多地、县经济和市政基础落后,改市后经济上不去的还是上不去,市政落后的还是没钱建,外商不来的照样不来,根本没发挥城市中心作用。县地改市后管理依然是乡村模式,实际是更高层次的城乡不分。市管县下,市比县有更多特权,使资源和工业进一步流向城市,加剧了市县间经济发展不平衡,县更加失去活力。落后地区城市少、实力小、辖县多;发达地区城市多、实力强,反而辖县少,导致小马拉大车,大马拉小车。
      二是不符合市制实质要求。西方市制的实质是高度的市民自治,设市目的是取得城市的自我管理权。我国设市目的是为取得更大行政权,是纯粹的官治而非自治。这样做根本不利于促进城乡自治,不利于简政放权。县是面的区域,而市是点的区域,以市代县混淆了点面之别。
      三是设市设镇数量和速度超出了我国目前城市化实际水平。大量设市设镇与我国初级阶段国情不符,造成了假性城市化和城乡标准混乱,使统计数据失真。小城镇总体规模偏小,地区分布不均衡。
      四是给社会带来极大副作用。新设市镇往往大兴土木、乱铺摊子、损毁耕地,城市建设贪大求洋,造成重复建设和严重浪费。改市改镇过程耗费了地方极大财力,引发浮夸和腐败之风。
      总之,县改市、地改市、乡改镇以及市管县体制是我国行政区划改革的一次极大失误,必须立即废止并彻底清理。
      六、市辖区设置不规范
      市辖区成为一级行政区始于建国初对苏联模式的采用。我国宪法规定直辖市和较大的市分为区、县,然而法律并未规定较大的市的标准和划分区县的标准,造成市辖区设置不规范:
      一是设区过多过小。1998年底,市辖区平均面积不足100平方公里的地级市有46个,占全部的21%;市辖区平均人口50万以下的有210个城市,占全部的95%;设区4个以上的城市有93个,占全部的40%。伊春市人口仅86万,却设有15个区,每区人口平均不足6万,而且大部分是林业职工。七台河市面积不足34平方公里,人口不足21万,却按煤矿设立三个区。上海市中心城区仅249平方公里,却设立了11个区。
      二是盲目撤县改区。近年来北京、上海等大城市纷纷将所属县改为区。一些中等城市也纷纷仿效,成为县、地改市以来又一热潮。武汉某县在改区后竟宣称“光荣地结束了1420年的设县史” *11。荆州与沙市地市合并时,将江陵县改为区,然而不足两年又因各种矛盾恢复县制,证明县改区并非良策。
      市辖区的设置不规范,增加了政府机构数量,助长了官僚主义,浪费了大量财政资金,使政府办事效率低下、人浮于事,阻碍了社会发展。
      七、行政区划名称不规范
      ⒈区划名称简单化,缺少地方和文化特色。许多市辖区简单以“城、郊、东、西、南、北、中”等方位命名,如西宁的城东、城西、城北、城中四区。部分区划未采用更有地方和文化特色的名称,如长安远比西安名气大,南昌有西湖、东湖、郊区等重名市辖区,却无八一、滕王阁、洪城等极具地方和历史特色的区名。一些市辖区名带有浓厚文革色彩,如佳木斯市前进、永红、向阳、东风四区,平顶山市卫东区等。部分区划名称东拼西凑,不伦不类,如荆州地区与沙市市合并后称荆沙市,赣州市市区称章贡区。这是区划命名走上层路线的结果。
      ⒉县级以上行政区大量重名。1998年底,市辖区及同驻一地的县市地州重名达360多个,占全部县级以上行政区的10%多。全国竟有79个市辖区称郊区、城区、市中区,还有50多个称矿区、东区、西区、新华区等。省州、省县、市区等重名也较多,如海南省与青海海南州、河南省与青海河南县等。重名的主要原因,一是切块设市形成大量县市、地市同名,二是行政区命名简单化。重名的存在给行政管理和社会生活带来了极大不便。近年国家采取了一些措施消除重名,如部分城市郊区的更名,县地市合并等;但也新增了一些不应有的重名,如将鄂西自治州改为恩施自治州,通县改为通州区。
      ⒊县改市时滥用州名。许多县历史上并未称“×州”,县改市时却不顾历史改称“×州市”,如南通县改为通州市,河北晋县改为晋州市。1998年底称“×州市”城市达71个。割裂历史和文化的滥用州名,既是浮夸虚荣心作怪,也是地方官员追求表面政绩、忽视社会发展的表现。
      ⒋区划名用字生僻,名称过长。如山西隰县、安徽黟县、河北藁城市;吉林前郭尔罗斯蒙古族自治县,云南双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县,甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县。
      ⒌以企业命名行政区。河南舞钢市原为舞阳县一部分,因境内舞阳钢铁公司而改为平顶山市舞钢区,后又改为舞钢市。类似还有山东莱芜市莱钢区(现改为钢城区)。这种现象既不严肃又不科学,一旦企业消失,势必引起行政区名称的变化。
      八、政府寄驻区外现象严重
      政府寄驻区外即某些行政区的政府(含行政公署)不驻在本辖区内,而是寄驻在邻近的城市市区。1998年底共有邯郸、丹徒等23个县驻在同名或不同名地级市市区,泰安市郊区、郑州市邙山区等8个区驻在同城其他区,和田等2个县驻在县级市市区,南宁等2地区驻在同名地级市市区,黑龙江大兴安岭地区驻内蒙古鄂伦春旗加格达奇。
      政府寄驻区外是计划经济下城乡分割、切块设市的结果,它导致了许多问题:
      第一,不符合选举制度的基本原则。现代选举制度要求按选民居住状况划分选区,选举人和被选举人只能来自本选区居民。这是政权与治权相统一的要求。尽管我国选举法规定可以工作单位划分选区,从而使“流亡政府”工作人员及其家属在其服务的行政区内享有选举权和被选举权。但这些人长期生活在驻地城市,与服务的行政区无密切关系,也缺乏应有的积极性和责任感。这样,有政权的人民无法真正依据自己意愿选出代表其利益的政府,有治权的政府却对选举它的行政区和选民并不负责。
      第二,增加了行政管理成本和困难。由于县、郊区驻在市区,人为地增加了两个同级政府及上下级政府在交通、治安、户籍、城市建设等方面矛盾,牵扯了各方大量精力。政府不驻在其辖区内,产生了“有县无城”现象,使县、郊区的城市规划、市政建设无从谈起,对发展本区域经济也缺少积极性,一味依赖中心城市。县、郊区政府驻市区,加大了办公、交通、住房等费用,增加了国家财政负担。
      第三,不符合社会主义市场经济要求。对城市来说,县、郊区政府无偿驻在市区,无异于抢走了城市宝贵资源;县及郊区政府机关不能给城市带来税收利益,反而增加了城市交通、就业、教育、人口等压力,不符合市场经济下价值规律和公平原则。
      九、飞地问题突出
      飞地指属于某行政区但又与该行政区主体不相毗连的区域。我国各级行政区都存在飞地现象,全国较大的飞地就有50多处。它的广泛存在给国家行政管理和人民生活带来了极大不便。飞地的交通建设、治安、城市规划、市政设施等难以配套落实,既得不到所属行政区的重视,也得不到所跨行政区的有力支持,普遍比较薄弱。飞地增加了两个同级行政区的矛盾,加大了管理成本。飞地给当地居民的就业、就学、交通、选举权行使等造成了困难。
      除了历史原因外,绝大部分城市飞地的形成都是计划经济下国家片面强调城市化及城市经济核心作用,将城市周围属县的重要工矿区、交通输纽、风景名胜区等划入中心城市,以增强城市实力。如重庆市双桥区及南桐矿区是重要工矿基地,芜湖市裕溪口镇是重要交通枢纽,衡阳市南岳区是风景名胜衡山所在地,原湘潭市韶山区是毛主席故乡。这些飞地本是县的一部分,一旦成为经济资源集中地,就被城市以加强管理为借口无偿划走,形成城市飞地。它以掠夺县的经济资源、牺牲县的发展前景为代价,去促进所谓的城市化。这种劫贫济富的行为严重削弱了县的经济实力和发展积极性。
      
      第三节完善行政区划法的必要性和可行性
      
      从以上问题不难看出:完善行政区划法,特别是制定行政区划基本法——《行政区划法》,是解决这些问题的必由之道。其必要性是:
      第一、它是依法治国、依法行政的需要。十五大提出,“一切政府机关都必须依法行政”。依法行政要求行政机关行使权力时必须基于法律的授权并依据法律的具体规定,做到职权法定。与公民权利“法无明文禁止即自由”的原则不同,行政机关非经法律授权则不能拥有某项职权。行政区划是否依法进行关系到地方行政区法律地位的合法性,关系到行政区划的稳定。五十年代随意设市,六十年代县先撤后复,八十年代区公所先设后撤等深刻教训,都是缺乏相关法律、全凭政策操作的结果。目前这种状况并未得到根本好转。
      第二、它是政府机构改革、转变职能的需要。计划经济下,政府对经济和社会事务管得过宽过死,体现在行政区划上如计划单列市、飞地的产生和滥设市辖区。我国历次机构改革都陷于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈,主要在于没有转变政府职能,同时也与只裁不合理机构不裁不合理区划有很大关系。市场经济要求“小政府、大社会”,政府职能应转向为社会提供高效廉洁、成本低廉的公共管理和服务。改革最大阻力来自政府官员抵触,行政区划只有凭法律才能巩固改革成果、顺利转变职能。
      第三、它是防治腐败和不正之风的需要。清除腐败“关键是收缩政府权力,把政府权力限制在最小的必要范围内” *12,没有约束的自由裁量权就意味着腐败。行政区划法律的不完善给政府官员提供了腐败机会。完善行政区划法就是要切断政府官员追求行政区划变更的利益驱动力,防止暗箱操作和权钱交易,打击浮夸风和形式主义。
      第四、它是降低行政成本和改革成本的需要。行政区划频繁变动浪费了国家大量财力,损害了纳税人利益。二十年来,相对容易的改革已经完成,下一步急需寻找成本小、收效大的改革突破口。改革行政区划体系、依法建立稳定精简的区划就是降低行政成本和改革成本的有效途径。
       完善行政区划法又有很强的可行性:
      首先,行政区划法能顺利实现目标。我国许多行政立法实施效果不理想,主要原因一是行政立法只有笼统的原则规定,可操作性不强;二是只靠行政机关自身执法,没有调动群众和新闻媒介积极性;三是缺少有效的监督制约措施和法律责任,违法者得不到有力惩罚,守法护法者权利得不到保障;四是配套法规跟不上。行政区划法只要注意克服以上不足,把法律交给人民,就会取得良好效果。
      其次,行政区划立法与行政机关自由裁量权并不矛盾。自由裁量权必须限制在法律授权范围内,否则就是越权;离开授权的法律基础,就没有了权力界限,自由裁量权就成了专权。行政区划本质上是关于国家机构的事项,必须制定法律,不能仅依据行政法规进行。行政机关在行政区划方面的自由裁量权必须建立在行政区划立法基础上,以更好地执行该法,而不是取代该法。
      再次,行政区划立法不排斥有争议问题的进一步探讨。只要行政区划的基本原则和基本制度得以确立,就可以先行立法。尽管理论界对行政区划的一些观点未统一认识,如“缩省论”、“兴省论”、“虚省论”之争,但行政区划的独立性原则、稳定性原则、标准化原则及省制、市制、县制是深入人心的,完全可以据此先行立法。对争议问题可先搁置,需要时可制定行政法规或规章试行,待条件成熟再补充到法律中去。
      最后,国外有类似的立法活动,效果良好。如1980年圣多美和普林西比民主共和国《政治行政区划法》详细规定了国家行政区划的划分原则,1987年斯里兰卡宪法第13修正案,明确规定了省、区两级地方政府体制和划分办法。许多国家在宪法或特别法中规定了行政区划的固定数量和名称,从根本上杜绝了乱改行政区划的法律基础。
      
      第四节行政区划法基本原则和基本对策
      
      行政区划法基本原则指行政区划法确立的行政区划工作的基本要求和指导思想,它是行政区划法的精髓所在。行政区划法的基本原则应当是独立性原则、标准化原则、稳定性原则。
      行政区划法基本对策指为贯彻基本原则而确定的行政区划基本制度、方法。
      一、行政区划法的独立性原则
      独立性原则指行政区划只应根据其本质的、必然的内在要求进行,不受其他外在因素影响。具体来说,行政区划只应当考虑行政管理的效率需要,主要依据政府职能繁简、人口多少、面积大小、交通通讯状况、经济文化联系等因素确定行政区划的设立和调整,而不应当以经济发展状况、民族自治政策、编制及官员待遇、财税政策、政治因素为依据。离开了前者,行政区划就失去了意义和作用;离开了后者,行政区划的作用不受影响。因而前者具有独立性,后者不具有独立性。
      行政区划的独立性原则是行政区划的地位和职能所决定的。行政区划具有为政治和公共行政管理服务、为社会服务的双重职能。现代经济的发展和社会联系的密切,需要行政区划为社会提供独立、稳定的基础信息;政府职能也从传统的以政治为核心转向以公共管理和服务为核心,“小政府、大社会”的思想日益深入人心,使得行政区划的政治职能不断下降、公共管理和服务的职能不断加强。这就要求建立相对独立的行政区划体系。
      在公共管理和服务的职能不断加强下,效率、稳定、自治、参与就成了行政区划的主要目标。效率指行政区划的设置应当尽可能提高行政效率,减少财政支出,为社会提供更便捷服务,这就要求行政区划的层次与幅度必须科学合理,不能层次过多过少。稳定指行政区划无特殊原因不应变动,以免造成负作用。自治指地方从中央或上一级政府中获得更多的权力,这主要是市、乡等基层政权获得较大的市政事务、公共服务、地方发展权,这就要求行政区划主要考虑行政管理和公共服务需要,而不是政治需要。参与指鼓励市民积极参与市政服务与决策,这就要求行政区划工作增强群众性,行政区更名、合并、分设、调整归属等与群众密切相关事项,应当主要由当地居民投票决定,而不是由上层决定。
      行政区划立法应当明确行政区划的独立性原则,明确行政区划应依据人口、面积、交通通讯条件、经济文化联系进行,不得以经济发展、资源开发、管理权限、机构编制、财税政策、官员待遇、政治需要为由调整行政区划。要及时修改《民族区域自治法》和相关组织法、选举法,将行政区划与民族自治区别开来。
      二、行政区划法的标准化原则
      标准化原则指行政区划的设置、调整有公开、具体、规范、一致的法规标准和技术标准,不因领导人意志变化和行政机关自由裁量权而改变标准。
      标准化原则要求有体系完备、内容详实、操作性强的行政区划法规标准。宪法、基本法律和单项法律、行政法规、规章共同构成行政区划法整体,缺一不可,并在效力上、数量上呈金字塔形排列。这就要制定行政区划的基本法律,制定大量的行政区划法规规章。
      标准化原则要求有相对稳定、客观、一致的行政区划技术标准。如要有行政区划名称标准。农场、开发区、矿区、林区、新区等名称都不能作为区划名称;市辖区命名要避免简单化;行政区名称也不能过长。行政区划编码应标准化并成为社会唯一的地名标准编码。要有设县的面积与人口标准,政府驻地的确定办法,省管辖下级区划的数量标准,行政区过小过大的调整标准等。
      标准化原则要求有科学规范、操作透明、便于监督的行政区划程序标准。行政机关不能以自由裁量权为借口,以“酌情处理”、“情节严重”、“确有必要”等模糊语言代替法规的具体规定,不能自由改变工作程序和时限,不能只限制下级而自己不承担责任。行政机关不仅是行政区划行为的管理者,也是行政区划行为的参与者,要受法律约束和监督。
      标准化原则不排斥行政区域人口、交通、面积等差异。以设县为例,东北、西北等边远省区人口密度小,设县人口标准就可适当降低,管辖的面积可适当增加。标准化原则也不排斥标准应根据情况的变化而修改。
      标准化原则是依法行政的需要,是科学管理的需要,贯穿于行政区划各方面。它的可行性是我国单一政体和和大部分地区的文化、经济联系相似性决定的。
      三、行政区划法的稳定性原则
      行政区划的稳定性原则指行政区划非因必须改变的原因,不得变更。行政区划应当稳定,不能经常变动,更不能随意变动;只有必须改变的条件产生时才能变更,可变可不变的坚决不变。
      稳定性原则首先是行政区划变动的极大破坏力决定的。行政区划调整增加了国家财政支出,助长了官僚主义和腐败,加剧了被调整各方政府的矛盾,加重了企业负担,给社会带来了不便。有的县改市后,元气大伤,好几年甚至十几年都不能把精力放在社会经济发展上;有的县被划入新的地级市后,与地级市磨合多年都消除不了隔阂,群众没有新地级市的归属感;有的县改为市辖区后,发现没有达到改区的目的,就又申请恢复县制。
      稳定性原则其次是由行政区划的历史继承性、地域性决定的。我国人民素有安土重迁的传统,各地历史文化和经济联系相对稳定,行政区划名称有很强的继承性,加之几千年来县制的相对稳定,使人民有了强烈的地域归属感,这种感情是简单调整行政区划所无法改变的。行政区划必须适应这种归属感,否则就不被社会接受。
      行政区划的稳定性并不排斥必要的变动。如湖南酃县改名为炎陵县,既消除了原县名的生僻字,又保留了原县名的音,同时也纪念了中华民族祖先炎帝,与陕西黄陵县南北相应。
      那么何时行政区划必须变更呢?我认为主要有:⒈行政区内人口大量、永久性减少,如西北干旱地区的战略移民、;⒉行政区土地灭失或失去生存条件,如土地荒漠化、水库工程淹没土地、退耕还林;⒊交通和通讯条件重大改变,如京九线贯通后江西峡江县将县城迁至新的交通中心水边镇;⒋原有行政区过大或过小,不便于管理,如云南畹町市并入瑞丽市、湖南怀化市分设中方县;⒌区划名称用字生僻,名称过长。
      行政区划法的独立性、标准化、稳定性三大原则是密切联系、相辅相成的。独立性原则是行政区划稳定的保障,是行政区划标准化的前提条件;标准化原则是对独立性原则的具体落实,是保持行政区划稳定的基本手段;行政区划稳定性原则是行政区划法的主要目标,它直接为行政区划发挥职能服务,反过来又有利于独立性原则、标准化原则的实现。
      四、完善行政区划法的基本对策
      ㈠制定《中华人民共和国行政区划法》
      《行政区划法》是与组织法、选举法同等重要的基本法律,它应由全国人民代表大会立法,而不应由全国人大常委会立法。该法的起草应由全国人大内务司法委员会牵头,而不宜交给民政部进行,以免掺杂部门揽权色彩;起草中应广泛征求社会意见。必要时将草案向全国公布,让人民参与讨论。
      行政区划法内容可包括:⒈总则,即行政区划法的基本原则和基本制度;⒉行政区划体系,即行政区划的层次、幅度和大小;⒊行政区划的设立与变更,包括新设或撤并行政区划、调整行政区域隶属关系的实质性条件与权限、程序性规定;⒋行政区政府驻地管理,包括政府驻地的定义、设置与变更;⒌行政区划名称管理;⒍行政区划辖域调整及边界管理;⒎行政区划标准化;⒏法律的实施与监督。
      《行政区划法》是基本法,它不可能也不需要详细规定行政区划的全部事项,只能是规定主要制度和程序。具体实施办法可由实施条例或单项法规来规范。
      ㈡适时修改《宪法》和《民族区域自治法》等相关法律
      宪法的最高法律地位决定了它的修改是十分慎重和复杂的,只有非修改不可的才予以修改,修改也主要采用宪法修正案形式。宪法关于行政区划的先天不足决定了它必须修改,但由于宪法涉及行政区划的规定有10多条,如果采用修正案修改,不仅条文多、内容雷同,而且有损宪法威严。比较稳妥可行的方式是:在制定《行政区划法》作为行政区划基本法律的同时,由全国人大通过《关于调整行政区划体系的决定》,明确新增加的区划体系与现有行政区划间的关系,以解决《行政区划法》与《宪法》及其他法律间的矛盾;待将来全面修宪时再系统规范有关内容。这样既解决了宪法与《行政区划法》间可能存在的矛盾,又维护了宪法的稳定与尊严。事实上,这种做法是有例可循的。如1984年全国人大通过的《关于海南行政区建置的决定》,规定在广东省下设副省级海南行政区,就是对宪法规定的行政区划体系的突破,但它是由最高权力机关决定的,因而又是合法的。
      在颁布《行政区划法》后,还需要相应修改《民族区域自治法》,以解决行政区划与民族区域自治制度脱钩后,怎样保障民族区域自治权利不受影响问题。可以在新《民族区域自治法》中规定:全省范围的民族区域自治,由全国人大决定并以法律形式公布;州、市、县、区范围的民族区域自治,由国务院决定并以行政法规形式公布;省级人民政府决定在少数民族集居乡、镇范围内采用民族特点的制度并以地方规章形式公布。这样做,既保证了行政区划的独立性、稳定性,又保证了民族区域自治制度的延续性,同时弥补了原有民族区域自治制度缺少自治市、自治镇的不足。
      在颁布《行政区划法》后,还应及时修改各项组织法、选举法,主要是补充有关州级人大、政府、司法机关的组织、选举制度,同时统一其中各级行政区称谓。在这些法律修改完成前,可以直接引用全国人大《关于调整行政区划体系的决定》作为法律适用的根据。
      ㈢确立双层四级行政区划体系
      双层四级行政区划体系指区域性的省、州、县、乡和城镇性的直辖市、省辖市、州辖市、县辖市(即镇)并存的行政区划体系。此外,在直辖市和较大的省辖市可以设置市辖区。这种体系的特点是:
      ⒈区分区域性和城镇性区划,清理市制,实行不同的管理模式。省州县乡管辖一定区域,面积相对较大,城镇市区只占其面积小部分,管理职能多样;直辖市、省辖市、州辖市、县辖市(即镇)以管辖特定城市为主,面积相对较小,管理职能主要为城市服务。区域性区划和城镇性区划可以交叉,如县可辖镇,市也可辖乡。不符合省辖市标准的地级市改为州或州辖市,不符合州辖市标准的县级市改为县,不符合镇标准的改为乡。省直辖县级市改为州辖市或县。停止县改区,部分市辖区应改为县或市。要把市的职责限制在治安、市政等公共事务上。
      ⒉实行普遍的四级区划。除直辖市及小省外,全国绝大部分地区实行四级区划。取消所有超半级区划,缺区地级市改为州辖市;将伊犁州分设为几州。从历史看,省州县三级制是我国几千年来稳定有效的区划体系,是适合我国国情的区划体系,也被亚洲许多国家所借鉴沿用。省县制不适应我国地域广阔、人口众多特点,不便于管理;它也从未在全国真正、全面实行。三级制的存在有其客观必然性和合理性,不能借口机构精简而取消州这个中间层次。否则不仅达不到提高效率目的,反而会影响行政效能。考虑到现实条件,乡镇作为一级行政区还应保留,但应当适当撤并。事实上我国目前就是普遍的四级制,随着地改市的加速,这种四级制越来越合法化了。实行普遍的四级区划还有利于消除同一行政区内多级区划并存现象。
      ⒊以州取代地区和大部分地级市。州在与省县划分事权财权基础上设立一级政府,主要行使监督、协调职能。将农业人口和第一产业为主的地级市分别改为州、州辖市、县,只保留少数符合条件的地级市。其好处是:克服地区作为派出机构的管理不便,消除地级市层次多、管辖幅度小、效率低的弊端,防止地级市包揽县的事务,调动县的积极性,解决中西部地区达不到地改市标准的矛盾。同时,州作为行政区划名称,有较高的知名度,极易被社会接受。
      ⒋民族区域自治与行政区划脱钩。在保持民族区域自治制度实质不变前提下,将自治区、自治州、自治县、自治旗改为省、州、县,民族市辖区、民族镇、民族乡改为区、镇、乡。
      双层四级区划体系既继承了省州县制管辖区域广、独立性和稳定性强的优点,又保留了市制的优点,同时又克服了两者的缺陷;既吸收了城乡分治和城乡合治的可取之处,又不与民族区域自治制度矛盾,适合我国不同地区的特点,是我国行政区划改革的出路所在。
      ㈣规范行政区划幅度和大小
      行政区划法应规定各级行政区的幅度和大小,对过大过小行政区适当分设或合并,以消除管辖过大过小现象。例如可规定省一般辖9至15州市,州一般辖6至12县市,县市一般辖10至20乡镇。东部每县管30至50万人,西部每县管20至40万人,人口稀薄地区可适当放宽,但最低不少于2万人。
      要规范市辖区设置,中等城市不设区,大城市要少设区。
      ㈤实行区划分等制度
      区划分等即将同级区划区分为不同等级,各实行不同的机构编制、官员待遇。不同等级区划可按经济发展状况等标准升降级,以激励地方官员发展当地经济,同时保证行政区划的稳定。乙等县发展了,可升为甲等县;甲等县发展了,可以提高官员待遇,而不是改为市,等等。中国很早就有州县分等制度。在目前,实行区划分等是可行的,也是大有益处的。它可根本消除改市改区改镇的利益驱动和攀比现象。
      ㈥规范行政区政府驻地
      行政区划法应规定行政区政府一般应在本行政区地理或交通中心,不一定要在本行政区最大城市。政府应驻在本辖区内。对现有政府寄驻区外现象应逐步清理。
      ㈦规范行政区划名称
      特区、林区、旗要改为县,林区的自然保护职能移交上级林业主管部门或专门机构;取消办事处、区公所,其职能并入乡镇;开发区、农场不得作为一级行政区或设立政府,其行政职能交还其上级政府,只保留其经济职能.新设县以上行政区不得重名,对现有重名要有计划地逐步调整;对缺乏地方和文化特色的名称要重新命名;允许居民自愿选择名称;对生僻、过长名称要及时修改。如:西安市改为长安市;南昌市东湖区改为八一区,吉林市郊区改为丰满区;贵阳市白云区不如广州市白云区名气大,可改为黔灵区;舞钢市应重新命名。
      ㈧规范行政区边界管理,消除飞地
      行政区划法应规定各级行政区边界划分应遵守整体统一原则,不得将同一行政区分为互不相连、支离破碎的几块;对现有飞地要逐步消除。具体措施是:小块飞地就近并入相毗连的行政区;大块飞地且双方行政区相连的,可以土地互换;大块飞地且双方不相连的,单独设县。如重庆双桥区可就近并入大足县,六盘水市水城县大湾镇可与威宁县树舍镇互换,广西苍梧县北部地区可另设梨埠县。飞地调整要先易后难。为保障飞地划出方利益,减少改革阻力,可以在行政区划法中规定给予划出方以合理的经济补偿或政策优惠,政府保障飞地居民在区划调整后生活工作不受影响并保持原有合理经济联系。
      ㈨规范行政区划程序和法律监督
      行政区划法要明确规定行政区划的权限划分、设置和变更基本程序等。即使是允许自由裁量的事项,也要规定裁量的原则和依据。
      行政区划法要达到预期目的,就要强化法律监督。可设立全国人大宪法委员会,对包括行政区划在内的行为行使违宪审查权;同时可赋予人大及人大代表以质询权,对政府及有关部门违反行政区划法的行为予以监督。
      
      小 结
      
      综上所述,本人认为:1、完善我国行政区划法律体系具有重要的理论和实践意义,具有很强的必要性和可行性;2、完善行政区划法的基本对策是制定《行政区划法》,并适时修改宪法和相关法律;3、行政区划法应确立行政区划的独立性、稳定性、标准化三大原则;4、要确立双层四级行政区划体系,规范行政区划的层次、幅度和大小;5、实行区划分等,反对盲目的设市设区设镇;6、要规范行政区划名称;7、要规范行政区划边界管理,消除飞地和政府寄驻区外现象。
      

    【参考文献】
    ⒈魏定仁(主编):《宪法学》(全国高教自考教材法律专业).北京.北京大学出版社.1989 ⒉彭和平(编著):《公共行政管理》.北京.中国人民大学出版社.1995 ⒊浦善新(等著):《中国行政区划概论》.北京.知识出版社.1985 ⒋罗豪才(主编):《行政法学》(全国高教自考教材法律专业).北京.北京大学出版社.1998 ⒌中华人民共和国民政部:《中华人民共和国行政区划简册》.北京.中国地图出版社.1999 ⒍中国城市地图集编辑部:《中国城市地图集》.北京.中国地图出版社.1994 ⒎周定国、纪京慧(主编):《世界行政区划图册》.北京.地图出版社.1999 ⒏[美]理查德.D.宾厄姆(等著):《美国地方政府的管理:实践中的公共行政》.九洲译. 北京.北京大学出版社.1999 ⒐戴均良:《行政区划50年回顾与总结》.载《中国方域──行政区划与地名》1999.5 ⒑刘君德:《论行政区划改革与区域可持续发展》.载《中国方域──行政区划与地名》1999.1 ⒒徐春秀:《关于中国都会地区行政区划与管理体制改革的思考》.载《中国方域──行政区划与地名》1999.5 ⒓孙关龙:《21世纪中国不能没有县》.载《广西民族学院学报》1998.2


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