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类型化视野下环境公益诉讼案件范围之纵深拓展
发布时间:2020/11/5 8:43:09 作者:秦天宝 点击率[389] 评论[0]

    【出处】《中国应用法学》2020年第4期

    【中文摘要】“拓展公益诉讼案件范围”是党的十九届四中全会提出的一项重要工作。当前主要的思路和实践多是通过“跑马圈地”的方式,比如将公益诉讼的范围扩大到公共安全、互联网、个人信息、妇女儿童权益保护、公共卫生、文化遗产和国家尊严保护等领域。这种扩大方式固然需要探索,但在既有的领域内“深耕细作”同样需要认真对待。不论是在诉前程序还是诉讼程序,环境公益诉讼在公益诉讼案件中都占有相当高的比重。本文尝试从“环境公益”这一概念出发,对“环境公益”进行类型化处理,将环境公益诉讼案件分为环境类公益诉讼案件、资源类公益诉讼案件和生态类公益诉讼案件,从而实现环境公益诉讼案件范围的纵深拓展。

    【中文关键字】环境公益诉讼;案件范围;类型化;纵深拓展

    【学科类别】环境法学

    【写作时间】2020年


      党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化重大问题的决定》高度重视公益诉讼工作,强调要“拓展公益诉讼案件范围”。对公益诉讼案件的拓展,当前主要的思路集中于在“等”字上面做文章,主张对公益诉讼受案范围作“等”外解释,一些省市也将公益诉讼的范围扩大到公共安全、互联网、个人信息、妇女儿童权益保护、公共卫生、文化遗产和国家尊严保护等领域。通过“跑马圈地”的方式扩大公益诉讼领域固然需要探索,但在既有的领域内“深耕细作”同样需要认真对待。不论是在诉前程序还是诉讼程序,环境公益诉讼在公益诉讼案件中都占有相当高的比重。鉴于环境公益这一概念本身具有高度的模糊性,本文尝试通过对“环境公益”进行类型化,并以此为环境公益诉讼案件范围提供参考。
     
      一、拓展环境公益诉讼案件范围的必要性
     
      目前司法实践中法院究竟受理了哪些类型的环境公益诉讼案件,现行的案件范围在实践运行中遇到的问题,是我们探讨如何实现环境公益诉讼纵深拓展时需要了解的。
     
      (一)环境公益诉讼案件范围的现状考察
     
      1.从案由的角度观察
     
      案由是诉讼案件的名称,反映案件所涉及的法律关系的性质,是人民法院将诉讼争议所包含的法律关系进行的概括,因此可以认为案由就是案件类型的一个抽象化表达。实践中,一般将环境公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼,其中刑事附带民事公益诉讼是民事公益诉讼的特殊样态。
     
      (1)环境民事公益诉讼
     
      2011年修订的《民事案件案由规定》在侵权责任纠纷下设置了环境污染责任纠纷作为三级案由,并在此之下设置了大气污染责任纠纷、水污染责任纠纷、噪声污染责任纠纷等作为四级案由。
     
      《民事案件案由规定》修订时公益诉讼制度尚未建立,因此对公益诉讼案件目前并没有专门的案由进行规范。2016年《人民法院民事裁判文书制作规范》要求在案件来由部分写明案由。但以裁判文书网发布的环境民事公益诉讼判决书为统计对象,案件类别上选择民事案件,同时以“公益诉讼”和“环境”作为关键词,就可以发现这一要求在实践中并未得到很好的执行。例如:有的案件部分称“侵权责任纠纷”;[1]有的案件称“恢复原状纠纷”;[2]有的案件称“环境污染责任纠纷”;[3]有的案件则区分详细的环境要素,称之为“水污染责任纠纷”“大气污染责任纠纷”;[4]有的径直使用“环境民事公益诉讼纠纷”的表述。[5]
     
      《侵权责任法》第66条规定:“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”但此处的“污染环境”是否包括“破坏生态行为”,存在困惑与纷争。学界一般认为《侵权责任法》前述规定并未能涵盖因破坏生态而造成损害的情形。[6]不久前引起广泛关注的保护云南“绿孔雀”一案,就不属于环境污染责任纠纷。该案中,被告并没有排放污染物,而是修建水电站施工将造成绿孔雀栖息地严重破坏,同时危及红河流域的干热河谷季雨林生态系统。
     
      今年4月最高人民法院发布《公益诉讼文书样式(试行)》,在案件名称上要求规范表述为“原告×××与被告×××……民事公益诉讼(写明案由)一案”,其中“……”需要根据环境污染、生态破坏的行为性质以及具体环境要素不同,可写明大气(水、土壤)污染民事公益诉讼、生态破坏民事公益诉讼等。
     
      (2)环境行政公益诉讼
     
      根据行政案件案由的相关规定,行政案件分为作为类案件、不作为类案件、行政赔偿类案件。但该行政案件案由的规定并未像《民事案件案由规定》那样得到严格的执行,大量行政案件的案由被标注为“其他”,导致检索结果失真。
     
      以中国裁判文书网作为数据库,在2017—2019年一审行政案件中先后以“公益诉讼人”作为关键词进行检索,[7]在此基础上以被诉行政机关作为关键词进行二次检索,检索结果显示三年内审理的各类行政公益诉讼案件1090件,其中林业类349件,环保类298件,土地类250件,其他领域193件。考虑到2018年3月后人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼,因此以“公益诉讼起诉人”作为关键词进行检索,检索结果为三年内法院审理各类行政公益诉讼593件,其中林业类167件,环保类166件,土地类37件,其他类223件。
     
      (3)破坏环境保护罪中刑事附带民事公益诉讼
     
      以2017—2019年的案件为样本,选择中国裁判文书网以“附带公益民事诉讼”为关键词对一审破坏环境资源保护罪的文书进行检索,共有文书2797份。从罪名分布看,污染环境罪413件,非法捕捞水产品罪538件,非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪118件,非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物,珍贵、濒危野生动物制品罪48件,非法狩猎罪233件,非法占用农用地罪491件,非法采矿罪241件,非法采伐毁坏国家重点保护植物罪70件,盗伐林木罪200件,滥伐林木罪438件,非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪7件。
     
      2.从指导性案例和典型案例的角度考察
     
      近年来,为发挥案例的指引和示范功能,最高人民法院大力推进案例指导工作。各级人民法院在审理类似案件时应当参照指导性案例。但是,指导性案例选编标准非常严格,有非常严苛的形式要件、内容要件和实质要件。[8]截至目前,环境公益诉讼指导性案例仅6件,远远不能满足实践需要。在指导性案例之外,最高人民法院还发布大量典型案例。典型案例介于指导性案例与一般性案例之间,它具备典型意义,因此与一般性案例有所不同,同时又尚未正式上升到指导性案例的高度而暂居中间位置。[9]为使典型案例的案例指导功能得到充分发挥,最高人民法院会点明案例的典型意义。但不论是指导性案例还是典型案例,大多着眼于从宏观上确立环境公益诉讼特殊的裁判规则,并未实现类型化与精细化。
     
      表1 环境公益诉讼指导性案例


      从法律适用的角度,只有对法律关系实现类型化,才能实现法律关系具体化,才能确保适用法律的精准化,才能实现权益救济的实效化。当前虽然在私益诉讼中,环境污染责任纠纷已经实现类型化,但在公益诉讼领域,由于环境公益诉讼案由的缺失,加之指导案例和典型案例大多着眼于建立区别于私益诉讼的裁判规则,其司法保护还有较大的发展空间。
     
      (二)环境公益诉讼案件类型化缺失产生的困境
     
      环境公益诉讼案件类型化缺失为当事人提起诉讼、法院审理案件以及被损害的环境公益修复都带来一系列难题。
     
      1.当事人的难题
     
      对环境公益诉讼案件类型缺乏详细的类型化界分,给当事人至少带来了起诉难和诉讼难两个方面的难题。起诉难集中表现在立案受理难;诉讼难主要体现为难以提出准确、全面的诉讼请求。
     
      (1)起诉难
     
      尽管最高人民法院要求不得以当事人的诉请没有相应案由可以适用为由,裁定不予受理或者驳回起诉。但现实中一直存在把案由当作受案范围的现象,部分法院在受理新类型的环境公益诉讼中仍然设置各种门槛将可能“判不出去”的案件拒之门外。
     
      环境公益诉讼的案件范围尚未出台,就新类型案件是否属于环境民事公益诉讼案件发生争议在所难免。例如,行政机关在环境污染发生后委托第三方进行修复,就行政机关已经垫付的修复费用,社会组织或者检察机关要求责任人承担是否作为公益诉讼案件处理,争议颇多。
     
      (2)诉讼难
     
      环境民事公益诉讼中,一个较为突出的问题是,部分原告将公益与私益混淆。例如,在一起案件中原告请求“对受其采矿影响的居民实施搬迁进行异地安置,以消除对当地居民和可能居住其中其他人的生命财产安全威胁”,[10]这一诉讼请求由受到实际影响的居民提起私益诉讼比没有利害关系的社会组织提起公益诉讼更为合适。
     
      在检察公益诉讼中,还时常出现诉讼请求不全面的情况。例如在安徽的一起案件中,行为人非法占用林地,造成林地的原有植被严重毁坏、生态功能退化,但检察机关并未就森林修复期间的生态服务功能损失主张权利,诉讼请求不足以保护社会公共利益。[11]
     
      在行政公益诉讼的诉前程序中,有的检察机关提出的检察建议内容比较空洞、针对性不强,被告时常抗辩检察建议难以执行。类似的问题还会延伸到诉讼过程中,有的行政机关抗辩称检察机关提出的诉讼请求不具体、不明确。[12]
     
      2.法院的难题:影响司法的公正与效率
     
      在公益诉讼案件中,一方面要注意将私益剔除,避免公益与私益的交织造成审判效率的降低;另一方面要注意不同类型公益的区别。
     
      就公益与私益的区分,最高人民法院认为,公益诉讼与私益诉讼互不影响,同时,鉴于合并审理不仅不能提高诉讼效率,还会使诉讼过分拖延,故环境民事公益诉讼和私益诉讼不能合并审理。[13]但在实务中,有的法院将公益诉讼与私益诉讼合并审理,造成事实认定和案件处理的难题。例如,某法院认为在公益诉讼和私益诉讼交叉的情况下可以以公益诉讼的方式一并处理私益的保护,结果被上级法院发回重审。[14]
     
      最高人民法院发布的指导案例和典型案例中还未就不同类型的公益诉讼案件所体现出来的不同裁判规则予以重点强调:哪些规则是所有类型的公益诉讼案件都应当遵循的,哪些裁判规则只适用于某一类型的案件。在裁判要旨的提炼上,如果没有注意该裁判要旨的适用范围,如何判断正在审理的案件在基本案情和法律适用方面与指导性案例相类似,在环境公益诉讼领域将成为一道难题。
     
      在行政公益诉讼中,判决行政机关履行环境监督职责是一种比较普遍的判决结果。法院判决被告“继续依法履行监督管理职责”“采取补救措施”的情况比比皆是。[15]尽管这样的做法体现了司法权对行政权的尊重和自身的谦抑性,但人民法院在判决中没有针对性地规定履行职责的具体内容,该判决将如何履行,人民法院又将如何监督判决的履行,值得关注。
     
      3.社会的难题:被损害的环境公益修复难
     
      由于环境公益的整体性和公共性,传统的损害赔偿机制在面对被损害的环境公益特别是生态服务功能的减损时显得捉襟见肘,对此,应该针对环境公益的特点采取全新的措施对受到损害的生态系统功能和结构进行修复。[16]
     
      在当前的司法实践中,为更好地实现环境公益的维护,以下问题亟待解决:
     
      第一,针对不同类型的损害,应“对症下药”采取不同措施以修复被损害的环境公益。在有的案件中,已经委托相关机构制订了修复的方案,大多数时候人民法院将其作为确定行为人需要承担赔偿责任的依据,但判决生效以后是否按照该方案进行修复不得而知。另一方面,有的案件在诉讼过程中没有制订具体的修复方案,法院在判决主文仅笼统地判决侵权人赔偿一定的费用用于修复生态环境。对生态环境的修复如果没有具体细化,最终可能赔钱了事,如果被损害的环境公益仍然没有得到修复,公益诉讼的价值就会大打折扣。
     
      第二,目前仅有司法解释规定,无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式,但对替代修复的具体适用条件尚未提炼出适当的裁判规则。早些年一起污染环境案件中,原被告达成协议,由被告购买鱼苗增殖放流,用以修复生态环境。[17]值得追问的是,在环境受到污染的情况下,能否以“山水林田湖草”是生命共同体为由,通过补种复绿、增殖放流等恢复自然资源的方式开展替代修复?
     
      第三,由于对污染环境和破坏生态没有划定明确的界限,在何种情况下仅需要修复环境,在何种情况下还需要恢复生态服务功能,尚缺乏明确的标准。在一些已经造成生态服务功能严重损害的案件中,没有从系统论、整体论的角度考虑生态系统服务功能的修复,仅对某一环境要素进行修复。
     
      二、环境公益诉讼案件范围拓展的学理基础:环境公益的类型化
     
      环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼,都是针对损害环境公共利益的行为而提起,因此通过对生态环境和资源保护领域的损害社会公共利益的行为类型化的方式,就可以实现环境公益诉讼案件的范围的类型化。
     
      (一)环境公益的界定
     
      环境公益诉讼案件类型纵深拓展的前提是在环境公益范围内拓展,而不能超出公益的范围,将本未损害环境公益的案件纳入公益诉讼。因此,环境公益的识别就显得尤为重要。
     
      1.“环境”的界定
     
      从实在法的角度,对“环境”可以从两个方面理解:第一,社会组织对污染环境导致社会公共利益受到损害的行为,可以向人民法院提起诉讼;在生态环境和资源保护领域,为了保护国家利益和社会公共利益,检察机关也可以提起公益诉讼。可以看出,环境公益诉讼中的“环境”并不是一个狭义的概念,至少包括了“生态环境”和“资源”两个方面。
     
      第二,根据《环境保护法》的定义,“环境”包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。大气、水、海洋等是重要的环境介质,土地、矿藏、草原、野生生物等是重要的自然资源,而湿地、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区承载着重要的生态功能。
     
      2.公共利益的界定
     
      公共利益是一定区域范围内不特定多数人所享有的利益,具有相对普遍性和不可分割的特性。公共利益的主体,不能是单一的主体,而是不特定多数人,具有整体性特征。由于环境的不可分性和非排他性,某一主体在利用环境要素时,并不排斥其他主体对这些环境要素的利用,但不能由此认为环境公共利益是单一主体所享有的环境利益的集合。环境公共利益体现的是公众对环境的共同需求,涉及环境安全、生存与发展等最基本的利益。
     
      3.环境问题与环境公共利益
     
      问题是实践的起点。所有的“环境问题”都是原有自然状态的偏离,当这种偏离发展到一定程度,危及一定区域的生存和发展,就有了保护“环境公共利益”的必要。[18]当前生态环境恶化的趋势尚未得到根本扭转,建立环境公益诉讼制度就是要运用法制化的方式扭转这一趋势,解决突出环境问题,保护相关群体的生存和发展利益。
     
      (二)环境公益的类型化
     
      对因不同类型的侵害行为而提起的环境公益诉讼内部所存在的差别还未引起足够重视,仅有少数学者谈及对环境公益类型化的问题,尚未形成广泛共识。
     
      正是由于现代环境问题的产生,环境公益才作为一种社会“要求、愿望或期待”成为现实、客观的存在。因此,环境公益的类型化,也应当与环境问题的类型化联系起来。
     
      党的十八大报告将环境问题归结于“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”三个方面,环境问题的类型并没有实质性的变化。不论是2015年《关于加快推进生态文明建设的意见》还是2018年《关于全面加强生态环境保护,坚决打好污染防治攻坚战的意见》,都强调坚持保护优先的原则,落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束。环境问题的表现基本上都最终落脚到环境、资源和生态三个方面。“环境”“资源”和“生态”是一组存在密切联系但又有重大差异的概念:“环境”是指以人类为中心,影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。“资源”,亦称“自然资源”,是指在一定的技术经济条件下,自然界中对人类有用的一切物质和能量。[19]而“生态”或者“生态系统”是生态学中的用语,是指“生物群落之间、生物与环境之间,在一定的时间、空间范围内通过不断的物质循环、能量流动与信息传递所形成的相互联系的统一整体”。[20] “环境”“资源”和“生态”三者各有侧重:“环境”侧重说明围绕人类的外部空间、条件或状况,主要表现为静态的环境要素;“资源”侧重说明人类生存、生产所利用的物质要素,表现为各种相互独立的静态物质和能量;而“生态”侧重说明生物与环境之间的相互联系与作用,主要表现为生物群落及其生存环境之间物质循环、能量流动与信息传递这一动态平衡。就环境、资源和生态三者之间关系而言,环境是以自然资源为载体,但环境质量并不依附于自然资源载体;自然资源是构成环境和生态系统的要素,自然资源具有重要的经济价值,但同时也具有重要的生态价值;生态系统是自然资源与外在环境不断地进行物质循环、能量流动与信息传递的统一体。[21]从自然要素所承载的功能看,大致体现为环境支持、资源供给和生态服务三大功能。正是在这个意义上,有学者认为自然与环境、资源、生态的关系是“一体三用”的关系。[22]
     
      基于此,我们建议将环境公益分为环境类公共利益、资源类公共利益、生态类公共利益。
     
      1.环境类公共利益
     
      环境类公共利益,体现为符合环境质量标准的环境要素对人类生存和发展所提供的环境支持功能,主要体现为环境容量支持。环境的纳污能力有一个限度,这个限度又称环境容量。超出这个容量,就会导致环境的不利改变,产生环境污染。对环境容量的利用可分为生存性利用和发展性利用。生存性利用,一般不会超出环境容量,因此长久以来没有发生现代环境问题。工业时代以后,随着排放的污染物越来越多,对环境容量的利用强度越来越大,环境的纳污能力越来越接近甚至超出极限,导致环境质量下降,造成环境类公共利益遭受损害。
     
      2.资源类公共利益
     
      资源是人类生存与发展的重要物质基础,在经济社会发展中起着不可或缺的作用。自然资源具有社会性特征。所谓社会性,是指自然资源为全社会共同所有,并通过对资源的利用使社会整体福利增加。从全局和长远观点看,自然资源整体上仍然是全体社会成员共同所有;从开发利用自然资源的目的看,应当服从于增加社会整体福利的目的;从权利义务的关系看,社会成员只有合理利用、节约、保护自然资源的义务,而没有浪费自然资源的权利。[23]
     
      资源类公共利益,就是要确保大自然能持续不断地提供人类生存发展所需的水资源、土地资源、生物资源、矿产资源等物质基础,实现资源永续。资源类公共利益的主体不是特定的个人,而是不特定多数人。资源类公共利益所强调的并不是如何去消费、利用自然资源以实现利益的最大化,而是如何发现新的可替代的自然资源、保护现有的自然资源,以确保资源安全。
     
      3.生态类公共利益
     
      生态类公共利益,或者简称生态利益,是指生态系统所具备的生态服务功能对一定区域内不特定多数人所提供的非物质性利益。只有在生态服务功能对主体需求的满足出现稀缺时才形成生态利益。同人与环境、资源是直接的关系不同,生态系统主要是通过对环境和资源等其他自然要素发生作用而对人类间接发挥作用的,而且体现为非物质性形式。从功能属性上看,生态系统具有典型的间接性、整体性、根本性、长远性等特性。人与生态系统之间通常是一种间接和长远的利益链条关系。[24]
     
      三、环境公益诉讼案件范围纵深拓展的思路
     
      基于环境公益的不同类型,可以将环境公益诉讼案件划分为环境类公益诉讼案件、资源类公益诉讼案件和生态类公共利益案件。对于这三大类型的公益诉讼案件,以实在法为基础,可以进一步细分。对此,需要作以下几点说明:
     
      第一,对环境公益诉讼案件细分为三大类型,只是提供一种思考的路径和方法,并非对案件范围完全的、穷尽的列举。随着社会的进一步发展以及立法的完善,现实中完全可能会出现一些本文没有列举的案件子类型。
     
      第二,尽管对环境公益可以进行类型化的理论界分,但相关主体在提起环境公益诉讼时应当有现行法依据作为请求权基础,人民法院在裁判案件时亦应以现行法为裁判依据。虽然现行的环境立法尚存在各种不足,尚须完善,但对环境公益诉讼案件范围的拓展在现阶段仍然应当主要以实在法为基础进行展开。
     
      第三,将环境公益进行类型化的理论界分,与最高人民法院最近发布的环境资源审判白皮书所体现的理念本质上思路一致。最高人民法院将环境资源案件划分为环境污染防治案件、生态保护案件、资源开发利用案件、气候变化应对案件和生态环境治理与服务案件五大类型。最高人民法院之所以如此分类,主要的考虑是依据现有环境资源实体法和诉讼法规定,遵循“与环境资源保护有着密切关联”的原则,体现环境资源审判统筹运用刑事、民事、行政三种责任方式的司法理念,契合目前正在推进的环境资源“二合一”或“三合一”归口审理机制改革,同时满足环境资源审判实践发展和国际交流需要。[25]而从学理的角度,气候变化应对本身与环境、资源、生态有着密切的联系,但气候变化应对针对的是原因行为,而环境、资源、生态属于原因行为作用的对象,二者并不在同一层面,因此按照本文的理论界分,气候变化应对案件仍然可以根据应对的具体措施归属于环境、资源和生态等领域。但这种理论归属,并不影响基于环境资源审判实践、国际交流等特殊考量,而将气候变化应对案件在三分法的基本分类基础上再单列统计。而生态环境治理与服务案件,与气候变化案件类似,学理上仍可以归属于环境、资源和生态领域,也可以基于相同的原理单列统计。
     
      第四,有些案件可能同时横跨环境与生态两个领域或者资源与生态两个领域,则优先划分为生态领域,不再单独作为环境类或者资源类公益诉讼案件。例如,严重污染环境或者超采地下水造成生态系统破坏的案件,优先作为生态类公益诉讼案件对待;只有污染环境的行为或者超采地下水的行为没有造成生态系统的破坏时,才作为环境类公益诉讼案件或者资源类公益诉讼案件对待。
     
      (一)环境类公益诉讼案件
     
      对于环境污染类型而言,依据不同标准会有不同的划分。本文倾向于根据污染因子的性质不同而进行划分,即将污染分类为物理性污染、化学性污染和生物性污染。物理性污染主要包括声、光、热、臭等污染类型,化学性污染是排放化学物质等造成的污染,生物性污染则是病原体和变应原等污染物导致的污染。[26]从污染的产生以及作用路径来看,化学性污染和生物性污染的致害过程是污染—环境要素—人体或财产,通过排放污染物质,污染源进入水体、土壤或大气等环境介质中,产生化学变化或本质突变,然后再作用于个体,引起人身或财产的损害。而对于物理性污染而言,它不需要经过环境媒介,可以直接对人体健康和财产安全造成影响,其致害过程是污染——人体或财产的直接侵害。[27]基于此,本文将环境类公益诉讼案件分为由化学性污染和生物性污染最终导致环境介质污染案件以及由物理性污染导致的其他案件两类。
     
      1.环境介质污染公益诉讼案件
     
      目前常见的可以提起环境公益诉讼的污染环境行为主要可以分为水污染、大气污染、土壤污染和海洋污染。这些污染都属于环境介质的污染,其行为的具体表现在《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》《海洋环境保护法》《放射性污染防治法》等单行法中已有明确规定。
     
      2.其他环境污染公益诉讼案件
     
      对于声、光、热、臭、辐射以及振动污染等物理性污染,这些污染行为很难造成环境介质本身的污染,但是如果已经造成或者可能造成不特定多数人的健康损害,对其也可以提起环境公益诉讼。对这些污染行为的具体情形,在相关的单行法或者行政法规、地方法规中有相应的规定。但从国家的立法情况看,目前对此类污染的规定相对粗疏,还亟待完善。
     
      值得注意的是,可以对其提起环境公益诉讼的行为应当局限于已经造成或者可能造成环境污染、对不特定多数人的身体健康构成威胁的情形,对于一些违反环境保护行政管理规定的行为,如果本身并不会对生态环境造成损害也不会对人体健康构成威胁,则不应提起环境公益诉讼。
     
      对于环境类公共利益的修复,主要是通过修复被污染的环境的方式来实现的。由于环境具有自净能力,污染因子进入环境,并不必然造成环境污染。只有当污染因子的载荷量超过环境容量时才会出现污染。环境中存在各种各样的净化机制,如稀释、扩散、沉降、挥发等物理机制,氧化还原、中和、分解、化合、吸附解析、离子交换等化学(含物理化学)机制,有机生命体新陈代谢等生物机制。这些机制共同作用于环境,致使污染物的数量和质量朝着环境安全的方向发生改变。[28]在出现超出环境自净能力的情况下,为了将环境污染导致的人体健康风险或生态风险降至可接受风险水平,需要实施环境修复,即有意识地对污染物质、能量予以清除。对于已经污染的环境,所采取的环境修复手段主要是物理、化学及生物学技术措施,使存在于环境中的各类污染物浓度减小或毒性降低或达到无害化,使得环境能够部分或全部恢复到污染发生前的初始状态。[29]
     
      (二)资源类公益诉讼案件
     
      资源类公共利益的损害,是指因不合理地开发利用自然资源而导致公众的自然资源权益受到的不利益影响。对资源类公共利益损害基本内涵的理解和把握,应立足于以下几个方面:第一,资源类公共利益受损的主体是社会公众,或者称之为不特定多数人。在现行法律框架内,我国绝大多数自然资源属于国家所有,但不论是抽象的国家还是全民,都不是民事法律关系的主体。当全民所有的自然资源遭受损害时,只能由国家通过法律规定的方式赋予特定的主体例如社会组织或者检察机关相应的诉权来主张权利。第二,自然资源损害的本质在于对自然资源相关合法权益的侵害,而非资源本身。核心问题在于哪些自然资源权益受到了侵害,受到了何种程度的侵害。[30]第三,自然资源损害不利影响表现为因对自然资源不合理的开发利用造成自然资源形态改变、质量降低、数量减少进而导致的对社会公众生存和发展的不利影响,对社会公众的资源安全产生危险。如果仅仅是造成自然资源形态改变、质量降低或者数量减少,本身并没有对社会公众的生存和发展产生不利影响,对资源安全不产生危险,就不属于资源类公共利益的损害。
     
      在以往的研究中,资源类公共利益未能得到应有的重视,没有将资源损害与环境损害、生态损害进行严格的区分。虽然自然资源本身具有环境支持和生态服务的功能,但自然资源的损害不应完全等同于环境损害或者生态损害。以水资源为例,我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的28%,正常年份全国缺水量达500多亿立方米,近2/3城市不同程度缺水。[31]对水资源的损害,主要体现为对水资源的浪费或者违规取水。这些损害水资源的行为,很可能并没有导致水环境质量的降低或者水生态服务功能的退化。同样,对土地资源的损害通常也表现为非法占用农用地、改变农用地的用途等,往往与土壤污染并无直接关联。
     
      根据自然资源的种类,资源类公益诉讼案件主要可以分为以下几种类型:土地资源、水资源、森林资源、草原资源、渔业资源、矿产资源和其他自然资源公益诉讼。野生动物和野生植物本属于生物资源的范畴,但纳入野生动物保护法和野生植物保护条例等法律法规保护范围的野生动物和野生植物是重点保护的珍贵、濒危、稀有物种,更多地体现出生态价值,因此本文将损害重点保护野生动植物的行为作为损害生态类公共利益的行为对待。森林资源,有狭义和广义之分,狭义的森林资源主要指的是树木资源,尤其是乔木资源,此处采狭义的概念。
     
      常见的损害土地资源、水资源、森林资源、草原资源、渔业资源、矿产资源类公共利益的行为,在《土地管理法》《水土保持法》《水法》《森林法》《草原法》《渔业法》《矿产资源法》等法律法规中有较详细的规定。
     
      在实践中,还有其他类型的损害自然资源造成公共利益受损的行为,例如石油销售企业不按照规定将符合国家标准的生物液体燃料纳入其燃料销售体系,电网企业拒绝收购可再生能源电量这些行为就属于危害能源安全的行为,亦属于损害资源类公共利益的行为。在实践中也已经出现对弃风弃光行为、拒不接受生物燃料行为提起公益诉讼的案例。[32]
     
      对于受到损害的资源类公共利益,需要针对资源的类型分别采取不同的救济措施。对于不可再生资源,例如矿产资源,在相当长时间内是难以再生的,只能采取赔偿损失的方式予以救济,但这种救济事实上很可能于事无补,例如地下水枯竭以后任何经济赔偿都难以挽回,因此更为重要的是要采取事先预防的措施避免出现难以挽回的局面。而对于可再生资源,例如土地资源、森林资源和渔业资源,则可以采取土地复垦、补种复绿、增殖放流等方式实现某种程度的恢复。
     
      (三)生态类公益诉讼案件
     
      原环境保护部环境规划院《环境损害鉴定评估推荐方法(第 II 版)》明确,生态损害的确认应满足下列任一条件:环境介质中污染物浓度超过基线水平或国家及地方环境质量标准,且造成的影响在一年内难以恢复;关键物种死亡率增加、种群数量的减少,动植物物种组成、生物多样性发生变化,生物体身体变形。[33]不难发现,生态损害与环境污染、资源损害之间的差异:环境介质(地表水、地下水、空气、土壤等)中污染物浓度超过基线水平或国家及地方环境质量标准,如果造成的影响在一年内可以恢复,则属于环境污染,尚未达到生态损害的程度;如果一年内难以恢复,则造成生态损害。因此,在《生态环境损害赔偿制度改革方案》中明确需要追究生态环境损害赔偿责任只限于发生较大及以上突发环境事件,在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件以及发生其他严重影响生态环境后果三种情形。并非出现环境污染或者自然资源损害就一定会出现生态功能的损害或者丧失。对于严重的污染环境和破坏自然资源造成生态服务功能退化的案件,由于其同时横跨环境与生态两个领域或者资源与生态两个领域,优先划分为生态领域,不再单独作为环境类或者资源类公益诉讼案件。
     
      除了严重的污染环境和破坏自然资源所引起的生态类公共利益受到损害这两种类型的生态类公益诉讼案件外,其他生态类公益诉讼案件主要包括破坏遗传多样性、破坏物种多样性、破坏生态系统多样性以及破坏景观多样性四种类型。
     
      1.破坏遗传多样性案件
     
      保障人类遗传资源和生物资源安全是维护国家生物安全的重要内容。生物遗传资源是具有实用价值的含有遗传功能的材料,包括植物、动物、微生物的 DNA、基因、细胞、组织、器官及相关信息。这些遗传资源可用于改良生物的性状与品质,能在解决粮食、健康和环境等一系列重大问题方面发挥重要作用。生物遗传资源是国家战略资源,是经济社会可持续发展的基础,也是国家生物安全和生态文明建设的重要物质保障。
     
      对于遗传资源多样性的保护,在《畜牧法》《种子法》《农业转基因生物安全管理条例》等法律法规中均有规定。目前正在制定的《生物安全法》对人类遗传资源和生物资源保护亦有系统性规定。
     
      2.破坏物种多样性案件
     
      物种多样性是生物多样性的核心。物种多样性是指地球上动物、植物、微生物等生物种类的丰富程度。区域物种多样性是衡量生物多样性丰富程度的重要指标,而物种总数、物种密度和特有种比例又是衡量区域物种多样性的重要指标。[34]
     
      破坏物种多样性的行为主要体现为危害野生动植物及其栖息地、外来物种入侵等方面。对于物种多样性保护,在《野生动物保护法》《野生植物保护条例》《自然保护区条例》等法律和法规中均有规定。
     
      3.破坏生态系统多样性案件
     
      生态系统是各种生物与其周围环境所构成的自然综合体。所有的物种都是生态系统的组成部分。在生态系统中,不仅各个物种之间相互依赖、彼此制约,而且生物与其周围的各种环境因子也是相互作用的。生态系统的多样性主要是指地球上生态系统组成的多样性、功能的多样性以及生态过程的多样性。
     
      海洋、森林、湿地并称为地球三大生态系统。海洋生态系统是海洋中由生物群落及其与环境相互作用所构成的自然系统。森林生态系统是由森林中生物群落及其与环境相互作用所构成的自然系统。森林生态系统是陆地上生物总量最高的生态系统,对陆地生态环境有决定性的影响。湿地是位于陆生生态系统和水生生态系统之间的过渡性地带,湿地拥有众多野生动植物资源,有强大的生态净化作用,又有“地球之肾”之称。除了三大生态系统以外,还存在诸如草原草甸、荒漠等生态系统。
     
      为保护有代表性的自然生态系统,国家依法划出一定面积的区域予以特殊保护和管理。当前,正在加快以国家公园为主体的自然保护地体系建设。
     
      对生态系统多样性的破坏,主要体现为对海洋、森林、湿地等有代表性的生态系统以及自然保护地的破坏。对生态系统多样性的保护,在《海洋环境保护法》《森林法》《湿地保护管理规定》《自然保护区条例》等法律法规中均有较为详细的规定。
     
      4.破坏景观多样性案件
     
      景观多样性,是指一定时空范围内景观类型和景物品类数量的丰富性和美观度。破坏景观多样性的行为主要表现为破坏自然遗迹、人文遗迹以及其他景观多样性的行为。
     
      《环境保护法》将自然遗迹、人文遗迹作为“环境”要素进行了列举,并将“自然遗迹”进行了解释,但未对“人文遗迹”的外延进行列举。当前我国尚未针对自然遗迹与人文遗迹出台专门性的法律,相关保护理念散见于《环境保护法》《文物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法律法规中。
     
      国家对具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹设立自然保护区予以保护。人文遗迹一般是以固定形态存在的遗址、代表性建筑等。根据文物保护法的规定,具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画属于国家保护的文物。风景名胜区则将自然遗迹和人文遗迹都囊括在内。
     
      对景观多样性的保护主要散见于《文物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法律法规中。
     
      可以看出,不论是破坏遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性案件还是景观多样性,生态损害绝不仅限于某一环境要素的损害,而是由于某一环境要素被污染或自然资源被破坏而随之带来的整体性不利改变及其提供生态系统服务功能的丧失或退化。因此,对生态类公共利益的修复就不能仅针对某一环境要素,而应针对一个由多种环境要素协调运行而组成的动态系统。这种修复既要对单个环境要素的物理、化学、生物特性的不利改变作出应对,更要注重对被破坏的整个生态系统稳定、平衡状态的恢复。[35]这也是生态类公共利益救济与环境类公共利益和资源类公共利益救济的区别所在。
     
      结语
     
      环境公共利益体现的是公众对环境的共同需求,涉及环境安全、生存与发展等最根本的利益。对环境公共利益进行类型化有助于实现环境公益诉讼案件的类型化,并在实在法的基础上进一步细分,可以实现环境公益诉讼案件范围的拓展。但案件范围的拓展并非终点,在此基础上梳理各类损害环境公益行为在损害结果认定、归责原则确定、责任承担方式等方面的诸多区别,有针对性地为审理环境公益诉讼案件提供全方位精细化的指引,还任重而道远。
     
      编者按
     
      近年来,互联网社交平台正在持久与深刻地改变传统意义上的市场竞争态势,某些企业借由网络效应、规模效应、用户黏合效应、数据汇集效应不断固化与强化在互联网相关市场的主导地位,并通过技术封禁、合同封禁、数据资源封禁等反竞争手段限缩与压制竞争对手的生存空间。“封禁”或“封杀”并不是专门的法律术语,《反不正当竞争法》对平台“封禁”链接行为的正当性尚无明确规定,相关理论与司法实践也存在一定空白。有鉴于此,本期开设“网络社交平台不正当竞争法律问题研究”专题,从民事责任、行政责任等多个视角对网络社交平台不正当竞争法律问题进行探讨,依法规制网络社交平台滥用市场支配地位等违法行为,保障相关平台经济主体公平参与竞争,维护公平竞争的市场秩序。
     
      南开大学陈兵教授、赵青博士撰写的《〈反不正当竞争法〉下互联网平台“封禁”行为考辨》,提出当“封禁”行为可能扰乱市场竞争秩序时应当受到《反不正当竞争法》的规制。《反不正当竞争法》虽然将消费者和其他经营者的合法权益都纳入了保护范围,却没有赋予消费者诉权。对“封禁”行为违法性的审查应将重心放在行为人是否出于“恶意”以及争议行为所产生的市场效果的正当性。对“恶意”的认定需要回到维护市场竞争秩序的层面,对行为效果适当性的判断应综合考量“封禁”行为实施者、其他经营者以及消费者的合法权益。西南政法大学叶明教授、张洁博士撰写的《反不正当竞争法视角下互联网平台屏蔽行为的违法性认定研究》,认为互联网平台屏蔽行为不在互联网专条的涵摄范围之内,对互联网平台屏蔽行为进行违法性分析,需要依据《反不正当竞争法》一般条款确立的市场竞争效果标准,采用动态竞争观下的比例原则认定方法对行为目的、行为手段、行为后果等逐步进行适当性、必要性、均衡性分析,在充分衡量、比较公共利益、经营者利益、消费者利益得失的基础上得出结论。湖北经济学院段宏磊副教授、中南财经政法大学沈斌博士撰写的《互联网经济领域反垄断中的“必要设施理论”研究》,指出当前我国互联网平台企业经营正面临垄断性质疑,与平台的社会开放性使用需求存在着张力。必要设施理论在我国互联网领域的适用可能性决定了引进该理论将有助于互联网反垄断规制的突围,但在互联网环境中的应用应当有所改造和调适。在认定必要设施的基础标准方面应当由有效竞争标准向数据基数标准转换,在判断设施开放的必要性方面则应该引入消费者利益保护的标准,同时还应当将正当商业理由作为必要设施理论适用的阻却标准。衷心希望以上专家学者的研究成果能够为促进网络社交平台不正当竞争法律问题的解决、推动我国网络社交平台的良性发展提供有益的参考与借鉴。


    【作者简介】秦天宝,武汉大学环境法研究所教授、所长;黄成,武汉大学环境法研究所研究员。

    【注释】

    基金项目:本文是国家社科基金重大项目“整体系统观下生物多样性保护的法律规制研究”(19ZDA162)的阶段性成果。
    [1]例如贵州省清镇市人民法院[2016]黔0181民初138号民事判决书、福建省南平市中级人民法院[2019]闽07民初197号民事判决书。
    [2]河北省石家庄市中级人民法院[2019]冀01民初947号民事判决书。
    [3]广东省清远市中级人民法院[2019]粤18民初2号。
    [4]如广东省广州市中级人民法院[2016]粤01民初107号民事判决书、河北省邢台市中级人民法院[2016]冀05民初8号民事判决书。
    [5]江苏省镇江市中级人民法院[2019]苏11民终2045号、江苏省南京市中级人民法院[2016]苏01民初2048号民事判决书。
    [6]竺效:《论环境侵权原因行为的立法拓展》,载《中国法学》2015年第2期。
    [7]2015年最高人民检察院发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定人民检察院以公益诉讼人的身份提公益诉讼。由于此前在裁判文书中从无“公益诉讼人”的术语,因此凡是文书中出现这一术语,必然是公益诉讼案件。
    [8]石磊:《指导性案例的选编标准与裁判要点类型分析》,载《法律适用》2019年第18期。
    [9]张忠民:《典型环境案例的案例指导功能之辨——以最高人民法院公布的23个典型环境案例为样本》,载《法学》2015年第10期。
    [10]贵州省清镇市人民法院[2016]黔0181民初138号民事判决书。
    [11]安徽省池州市中级人民法院[2018]皖17刑终71号刑事附带民事判决书。
    [12]例如[2017]甘0921行初3号玉门市人民检察院诉玉门市林业局行政公益诉讼一案中,行政机关抗辩认为检察机关的诉讼请求既没有明确表示未履行哪些行政监管职责,也没有表明还应当履行哪些法定职责,从诉讼理由上看,似是而非,抽象笼统,不符合行政诉讼的基本要求。
    [13]最高人民法院环境资源审判庭:《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》,人民法院出版社2015年版,第400页。
    [14]贵州省贵阳市中级人民法院[2018]黔01民终868号民事裁定书。
    [15]例如吉林省白山市江源区人民法院[2019]吉0605行初47号行政判决书、山东省东营市东营区人民法院[2018]鲁0502行初71号行政判决书。
    [16]李挚萍:《环境修复法律制度探析》,载《法学评论》2013年第2期。
    [17]林丽君等:《治污换减刑,福建龙海法院创新生态环境司法保护》,载马新岚主编《福建生态环境司法》,法律出版社2015年版,第373页。
    [18]徐祥民、朱雯:《环境利益的本质特征》,载《法学论坛》2014年第6期。
    [19]《中国自然保护纲要》编写委员会编:《中国自然保护纲要》,中国环境科学出版社1987年版,第9页。
    [20]刘天齐:《环境保护通论》,中国环境科学出版社1997年版,第24页。
    [21]刘倩:《环境法中的生态损害:识别、本质及其特性》,载《环境与可持续发展》2017年第4期。
    [22]杨朝霞:《生态文明建设观的框架和要点——兼谈环境、资源与生态的法学辨析》,载《环境保护》2018年第13期。
    [23]黄锡生、峥嵘:《论资源的社会性理念及其立法实现》,载《法学评论》2011年第3期。
    [24]前引[22],杨朝霞文。
    [25]最高人民法院副院长陶凯元于2020年5月8日在《中国环境资源审判(2019)》暨年度典型案例、《中国环境司法发展报告(2019)》新闻发布会上的发言,中国法院网,https://www.chinacourt.org/article/subjectdetail/id/MzAwNMgpMYABAA.shtml,2020年5月10日访问。
    [26]陈杰瑢:《物理性污染控制》,高等教育出版社2007年版,第5页。
    [27]张金星:《环境污染侵权一元归责之审视与修正》,载《法律适用》2019年第1期。
    [28]赵景联:《环境修复原理与技术》,化学工业出版社2006年版,第8页。
    [29]2014年环境保护部环境规划院发布的《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》对“环境修复”的定义并未要求恢复至污染发生前的初始状态,而是将环境污染导致的人体健康风险或生态风险降至可接受风险水平。
    [30]张璐:《自然资源损害的法学内涵解读》,载《华东理工大学学报(社会科学版)》2012年第4期。
    [31]陈雷:《新时期治水兴水的科学指南》,载《求是》2014年第15期。
    [32]比如自然之友因“弃风弃光”在甘肃、宁夏提起的环境民事公益诉讼。
    [33]中共中央办公厅、国务院办公厅2015年12月印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以及2017年12月印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》、2014年环境保护部环境规划院发布的《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》(环办[2014]90号)采用“生态环境损害”的表述,笔者称之为“生态损害”。《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》认为“生态环境损害”的原因行为有两种:一是环境污染,二是生态破坏。笔者认为,对于后果不严重、未造成生态环境损害的“生态破坏”行为是否还属于生态破坏行为,值得斟酌。
    [34]周红章:《物种与物种多样性》,载《生物多样性》2000年第2期。
    [35]吕忠梅:《修复生态环境责任的实证解析》,载《法学研究》2017年第3期。

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