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全面推进法制改革,加快法治中国建设(下)
发布时间:2014/3/27 8:54:01 作者:张文显 点击率[907] 评论[0]

    【出处】《法制与社会发展》2014年第1期

    【中文摘要】有关法制改革和法治中国建设的思想和部署,是十八届三中全会的精华之一。从法学角度解读可以发现,十八届三中全会对我国法制改革和法治建设作出了全面的战略部署,包括:在全面深化改革中提升法治话语和法治理念,在全面深化改革中同步实施法制改革,在全面深化改革中加快推进法治中国建设。

    【中文关键字】法制改革;全面深化改革;法治中国建设

    【学科类别】理论法学

    【写作时间】2014年


        “四化”,一是推进司法公开化,二是推进人权司法保障法治化,三是推进司法职权配置科学化,四是推进司法职业化。

        一是推进司法公开化。司法公开是人民对国家权力运行的知情权、监督权、参与权的内在要求,是司法民主的必然要求,也是提升司法公信力的必要条件。对此,《决定》出台了多项保证司法公开的措施,其中包括:“推进审判公开、检务公开,录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性,推动公开法院生效裁判文书。严格规范减刑、假释、保外就医程序,强化监督制度。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道。”{1}第33条

        二是推进司法人权保障法治化。从国家尊重和保障人权的宪法原则和法治理念出发,《决定》把“完善人权司法保障制度”作为重大的司法改革任务,这是我国司法改革史上前所未有的。在司法领域,严重侵犯人权的现象集中表现在对公民人身权利和自由的侵害,以及对公民财产权利的侵害两个方面。《决定》十分明确地宣告“严禁刑讯逼供、体罚虐待”。{1}第34条一般而言,刑讯逼供和体罚虐待是为了获得犯罪嫌疑人的口供。针对这种情况,《决定》强调“健全错案防止、纠正、责任追究机制,……严格实行非法证据排除规则。”{1}第34条在一些案件当中,随意违法违规处置犯罪嫌疑人的财产、赃款赃物不随案移送,因此当刑事被告人被宣告无罪时,被查封、扣押的财产却往往渺无踪影。在一些民事案件中,超标的查封和扣押当事人的财产,严重影响当事人的正常经营和生活的情况也大量存在。对此,《决定》要求“进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。”{1}第34条为了在司法领域为保障人权提供法律援助,《决定》提出要“完善法律援助制度”,“发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。”{1}第34条

        值得注意的是,《决定》提出“逐步减少适用死刑罪名”,{1}第34条并把它作为完善人权司法保障制度的重点问题之一提出来。把死刑问题与人权保障联结起来,这在党的文件当中可能是首次。还有,《决定》把“废止劳动教养制度”也作为完善司法人权保障制度的一项内容,使这项改革的意义显得更加重要。2013年12月28日,全国人大常委会决定废止执行了56年的劳动教养制度,可谓中国人权保障的又一亮点。

        《决定》把司法机关和社会呼吁多年的“健全国家司法救助制度,完善法律援助制度”作为司法改革的项目,回应了社会的期待,也破解了司法实践制约“案结事了”的一个瓶颈问题。

        上述改革虽然不是司法人权保障的全部,却是司法领域人权保障面对的突出问题。所以,《决定》关于完善司法人权保障的改革举措有的放矢、深得人心。

        三是推进司法职权配置科学化。自党的十七大提出优化司法职权配置的任务以来,有关司法改革的方案都涉及到优化司法职权配置这个问题。十八届三中全会《决定》从“健全司法权力运行机制”的新角度再次关注司法职权优化问题。《决定》指出:“优化司法职权配置,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制,加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。”{1}第33条优化司法职权配置,形成在党的领导下,在宪法法律的制度框架内,司法机关(含具有部分司法职能的机关,如公安机关、司法行政机关)之间既互相制约监督又有效协同配合的法治局面。优化司法职权当以首先保证人民法院依法独立公正行使审判权为要义。在全部司法案件中,人民法院直接受理的民行诉讼案件约占90%;在刑事诉讼案件中,人民法院担负着最终定罪量刑、惩恶扬善的职责。所以,从司法权运行规律出发,必须确立以审判权为中心的科学理念,必须树立审判权应有的权威。司法改革不能以牺牲或弱化审判权为代价。然而,最近20多年,我们看到的却是审判权持续弱化,审判权运行空间被不适当地压缩,人民法院缺乏应有的尊严,司法公正得不到应有的认可和维护:行政诉讼案件立案难、审理难、执行难;法院的民事判决经常得不到当事人自觉履行和有效执行;大量涉府执行案件执行不能、执行不力;针对法院的涉诉信访居高不下,法院疲于应对缠访、闹访、反复访、群体访;法院难以依法理直气壮地排除非法证据等。新一轮司法体制改革强调“健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制”,{1}第33条强调“严格实行非法证据排除规则”,{1}第34条强调“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度。”{1}第49条

        优化司法职权配置尚有很大的制度空间。例如,看守所可否由公安机关移交给司法行政机关管理,以更好地避免刑讯逼供、体罚虐待;检察机关自侦案件的批捕权可否移交给法院,以加强人权保障和制约监督;法院的民事执行权可否由法院移交给司法行政机关,由司法行政机关统一执行审判机关的刑事裁判和民事裁判,以使人民法院集中精力做好审判工作。

        四是推进司法职业化。司法职业的特点非常明显。然而,由于历史与现实的多种原因,我国司法职业化程度低于世界平均水平,这表现在:第一,一些没有受过法律职业教育、没有法律工作经历的领导干部,因为提拔晋级的通盘考虑而被安排到法院院长、检察院检察长的岗位上。第二,对法官、检察官与对党政机关的公务员无区别地管理,选任法官、检察官除了通过司法考试之外,还要参加公务员考试。第三,违背司法职业特点实施司法干部人事管理。很多地方把法官、检察官当作普通“干警”,“一刀切”地按照公安警察的管理方式来管理法官、检察官。第四,司法职业共同体没有形成,法官、检察官、律师互相交流渠道不畅。第五,法官、检察官的职业保障制度存在缺陷,时常发生坚持法律底线、抵制非法干预的法官、检察官被打击报复,被随意调离司法工作岗位的情况。为了提高司法职业化水平,加强司法职业保障,《决定》要求:“建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制,完善司法人员分类管理制度,健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”{1}第32条同时,“完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度,加强职业道德建设”。{1}第34条

        三、在全面深化改革中加快推进法治中国建设

        中共十八大在十五大、十六大、十七大提出依法治国基本方略的基础上,做出了全面推进依法治国的战略部署,开创了中国法治建设的新局面。十八大以来,习近平总书记就法治建设发表了一系列重要讲话,提出了许多新的科学观点、命题和论断,特别是十分明确地提出了建设“法治中国”。十八届三中全会《决定》进一步把“法治中国”作为法治建设的目标。“法治中国”这一概念的提出,是习近平同志在地方工作期间提出的“法治浙江”命题的合乎逻辑的延伸与发展。法治中国与富强中国、民主中国、公正中国、文明中国、和谐中国、美丽中国、平安中国等要素相辅相成,共同编织出“中国梦”。中国梦是雄壮而和谐的交响乐,在中国梦中加入法治中国篇,是极其必要和完美的。

        关于法制(法治)建设目标,上世纪五十年代,董必武同志曾提出“有法可依、有法必依”。改革开放之后,邓小平同志在此基础上加了两句话“执法必严、违法必究”,于是有了法制建设的“十六字方针”。党的十一届三中全会强调社会主义民主的法律化、制度化,法制民主化、民主法制化。之后,关于法制建设的表述几乎没有大的变化,直到1996年2月,江泽民同志提出“依法治国,建设社会主义法制国家”。同年3月,八届全国人大四次会议把“依法治国,建设社会主义法制国家”写入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。1997年,党的十五大进一步明确提出“依法治国,建立社会主义法治国家”,用“法治国家”取代了此前提出的“法制国家”。至此,我国法治建设有了纲领性目标。1999年3月,九届全国人大第一次会议对1982年《宪法》进行了第四次修改,明确规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”党所提出的依法治国、建设社会主义法治国家的纲领进一步上升为国家的宪法原则和全国人民的奋斗目标。十五大以来,围绕依法治国、建设社会主义法治国家,党中央阐述了一系列重要、重大理论观点,使法治建设的指导思想不断丰富和发展。诸如,党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一;以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导为主要内容的社会主义法治理念;依法执政,党既严格守法又领导立法、保证执法和司法的有机统一,支持权力机关、行政机关、司法机关依法独立行使职权;作为政治文明的依法治国与作为精神文明的以德治国有机结合,现代法治与新型德治相辅相成;科学立法、民主立法,建立中国特色社会主义法律体系;以人为本、立法为民、执法为民、司法为民;人民依法规范与监督政府权力,政府依法行政,执法为民,建设法治政府;全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家;权利公平、机会公平、规则公平、司法公正;法治是治国理政的基本方式,运用法治思维和法治方式治国理政;等等。十八届三中全会《决定》在党和国家重要文献中首次正式使用“法治中国”概念,提出“建设法治中国”。“法治中国”概念的正式使用和推进以“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”作为主要内容的法治中国建设的战略部署,指明了社会主义法治建设的方向和道路,顺应了人民群众对法治建设的关切和期待,必将呈现中国法治建设的“升级版”。

        在新的历史起点上,法治中国建设的着力点在于:

        (一)法治建设要进一步加快和提速

        进一步增强建设法治中国的紧迫感和使命感,确立“加快思维”。党的十七大首次提出要“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”。十八大再次提出要“加快建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明”,“全面推进依法治国”,“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,实现国家各项工作法治化。”《决定》同样以时不待我的紧迫感对待法治中国建设,提出“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,建设社会主义法治国家”;{1}第2条“推进法治中国建设”;{2}38“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”;{2}38-39“推进国家治理体系和治理能力现代化”;“推进社会领域制度创新”;{1}第2条“推动人民代表大会制度与时俱进”,“推进人民代表大会制度理论和实践创新”;{1}第27条“推进协商民主广泛多层制度化发展”,“推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”;{1}第28条“推进基层协商制度化”;{1}第29条“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”;{1}第32条“推进审判公开、检务公开”,“推动公开法院生效裁判文书”;{1}第33条“全面推进平安中国建设,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序”;{2}60“推动国有企业完善现代企业制度”;{1}第7条“推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”;{1}第21条等等。之所以要“加快”、“全面推进”、“推动”,乃是因为我国的法治建设还不够快,需要进一步提速;还存在许多缺陷,需要进一步全面推动。

        (二)要紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化,推进法治现代化

        十八届三中全会《公报》把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。习近平总书记指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”“推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要主动适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家,把各方面制度优势转化为管理国家的效能,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”{5}这些论述深刻地解释了推进国家治理体系和治理能力现代化与法治的关系。国家治理体系和治理能力的现代化最后必然要表现为法治现代化,表现为法治作为治国理政的基本方式,体现在运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定上。既然推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标,那么,推进法治中国建设,就要把法治作为治理体系和治理能力的核心来抓。

        国家治理体系包括政治治理、经济治理、社会治理、文化治理、生态治理等。治理能力包括执政党科学执政、民主执政、依法执政的能力,政府科学理政(行政)、民主理政(行政)、依法理政(行政)的能力,社会组织参与公共治理和依法自治的能力,党和国家领导人以及各级领导干部深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。所有这些治理领域和治理能力,都离不开法治,离不开法治思维和法治方法。围绕国家治理体系和治理能力现代化推进法治现代化,法治现代化就不再是抽象之物,而变得更加具体,更有抓手。

        (三)法治中国建设要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设

        十八届三中全会《决定》关于推进“法治中国”建设的方针比我们党此前提出的建设“法治国家”的方针内涵更加丰富、思想更加深刻、形式更加生动。法治国家主要是国家层面的法治,而法治中国则不仅包括国家层面的法治,而且包括政府层面、社会层面的法治,是全方位、立体化的法治概念。建设法治中国,除了建设法治国家之外,还要建设法治政府、法治社会。关于依法治国、建设法治国家,依法行政、建设法治政府,学术界已经研究得相当深入。本文着重就依法治理社会和社会依法自治、建设法治社会的问题,略作论述。

        法治社会是与法治国家互为依存、相辅相成的。我们既需要建设一个法治的国家,也需要建设一个法治的社会。如果说法治国家表征“公域”之治,那么,法治社会则表征“私域”之治。在法治国家范畴内,法治意味着民主的法律化、制度化,意味着将公共权力纳入到法治的轨道,实现共产党作为执政党依法执政,各民主党派作为参政党依法参政;人民代表大会依宪立法、民主立法、科学立法,依法决定国家大事,依法实施对行政权、司法权和其他国家权力运行的监督,保障宪法和法律实施;各级人民政府切实尊重和保障人权,切实合法有效地行使公共管理权力,做到依法行政;司法机关为民司法、公正司法、高效司法、廉洁司法、和谐司法,维护社会公平正义、促进社会和谐稳定,保障经济社会科学发展。

        在法治社会的范畴内,法治首先意味着法治精神、法律规则和法治方式融入社会生活领域,无论是公民,还是法人,都必须尊重法律,维护法律的尊严和权威。其次意味着全体公民和法人学法懂法尊法用法守法护法,树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义、诚实守信等理念。再次意味着广泛的社会自治。社会自治为社会主体通过自我协商、平等对话解决社会自身的问题留有广阔空间。社会自治的内容十分丰富、形式无限多样。诸如,工会、共青团、妇联、法学会等人民团体依照法律和各自章程独立自主地开展工作,各种各样的非政府组织诸如城市的居民委员会、农村的村民委员会、受国家机关委托代行某种社会公共管理职能的中介组织(如消费者协会、律师协会、会计师协会等)日益扮演着公共治理的角色,各种各样的“民间法”、“软法”、社团规范、乡规民约、道德习俗、纪律政策等发挥着法律无法替代的作用。根据社会自治理论和社会治理创新的客观规律,凡是法律规定属于社会自治的事务、领域和地方,政府尽可能不去介入;已经介入的要尽可能及早退出来。《决定》在多处强调了社会自治以及作为社会自治的基层民主。“发展基层民主。畅通民主渠道,健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商,推进基层协商制度化,建立健全居民、村民监督机制,促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度,加强社会组织民主机制建设,保障职工参与管理和监督的民主权利。”{1}第29条“改进社会治理方式。坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理,强化道德约束,规范社会行为,调节利益关系,协调社会关系,解决社会问题。坚持源头治理,标本兼治、重在治本,以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台,及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”{1}第47条“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”。{1}第48条

        法治国家与法治社会的关系可以表述为:法治国家引领法治社会,法治社会为依法治国构筑坚实的社会法治基础。一个以民主和法治为基础的平等、自由和协商的社会领域的存在,始终是法治国家的根基所在,因为法治秩序在结构上是社会同国家协调的产物——社会赢得的是自主的空间,得以自由地缔约和结社建构自身;国家和政府则作为社会公共领域在制度上的一种延伸,成为维护法律秩序的手段,本身不得任意侵入、压制或并吞社会的制度空间,否则,法治也就蜕变成赤裸裸的专制。

        建设法治国家和法治社会,政府依法行政、建设法治政府是关键,党依法执政是根本。1999年,国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》,正式导入“依法行政原理”。2004年,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,正式确立了“法治政府原理”,并提出2010年基本建成法治政府。《纲要》将法治政府之下的依法行政内涵凝练为六项要求:合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一。建成法治政府的纲要与目标在于:转变政府职能,深化行政管理体制改革;建立健全科学民主决策机制;提高制度建设质量;理顺行政执法体制,加快行政程序建设,规范行政执法行为;积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制;完善行政监督制度和机制,强化对行政行为的监督;不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力;提高认识,明确责任,切实加强对推进依法行政工作的领导。党的十八大报告提出了“法治政府时间表”——到2020年“法治政府基本建成”。《决定》在多处重申依法行政、建设法治政府,并把这一目标与加快转变政府职能、简政放权、严格执法等紧密相连。这意味着法治政府建设目标更为切实。

        中国共产党既是执政党,又是领导党。建设法治中国,实现法治中国梦,关键在党,在于党科学而又有效地依法执政,不断提高依法执政的能力和水平,通过依法执政实践,把党建设成为依法执政、善于运用法治思维和法治方式处理改革发展稳定以及国际关系等执政事务的政党,带头守法、在宪法法律范围内活动的政党,坚守宪法至上、维护法律尊严和权威的政党,坚守人权神圣、尊重和保障人权、促进社会公平的政党,支持和监督国家机关依法行使国家各项权力的政党,实现党的领导工作和执政活动的法治化。

        (四)法治中国建设要着力依法管权、强化权力运行制约和监督体系

        在任何国家,法治的重心都是制约和控制权力,防止其滥用和异化。当下,我国权力运行中的突出问题包括:一是权力授予和运行缺乏公开、透明、规范的程序。一些国家权力(公共权力),包括常规权力和非常规权力的授予和运行缺乏法律程序。例如,一些地方存在大量在宪法和法律上根本找不到依据的“临时机构”、“协调机构”,它们或者是完全独立的,或者是相对独立的,实际权力都很大,实际掌握着各种资源的配置、各种项目的审批、各种计划的决策,但是在宪法和法律上却没有任何明确的法定授权,更谈不上权力运行的程序性规定,无法保证权力运行的公开性、透明性、规范性等基本要求,也就无法接受国家权力和公众的监督,很容易导致权力滥用。二是权力边界不清。许多国家机构和公共机构,它们到底有什么权力,哪些事情该管、那些事情不该管,并不甚清晰,权力之间存在过多交叉,导致有利的事情各个机关一哄而上,乱作为;不利的事情各个机构事不关己,都不作为,由此导致多头执法、重复执法、执法扰民、执法坑民。权力边界不清还表现在,一些地方政府自恃掌握着编制、人事、财政大权,往往把司法机关当作自己的下属部门,行政权力堂而皇之地介入和插手司法权力的运行,导致严重的司法地方保护主义和部门保护主义,损害司法公正和司法权威。三是权力没有边界。比权力边界不清更危险的,是权力根本没有边界,或者说事实上没有边界。这突出表现在,一些地方党政不分,在“一元化领导”惯性思维下,某些地方、某些单位的党委书记大权独揽,权力过分集中,插手项目审批、资源配置、人事安排、土地出让、工程指挥,看起来和做起来都很“合法”。许多成为腐败分子的领导干部,问题就出现在这里。由于“一把手”监督制度的缺失,在一些地方实际上形成了以“一把手”为主导的“管理层内部控制”问题,逐渐实现了对区域内从经济资源、文化资源、社会资源到政治资源的全面垄断和控制,“一把手”成为腐败的高发岗位。四是权力自由裁量权过大,特别是行政执法自由裁量权过大。自由裁量权过大,时常导致权力被滥用。人们常说,恣意的权力与绝对的权力一样导致腐败。当前腐败现象得不到有效遏制,在很大程度上与行政自由裁量权幅度过宽、过大直接关联。一些政府机关及其工作人员,利用自由裁量权空间,在行政审批、资源配置等方面以权谋私、徇私枉法,进行权钱交易、权色交易等;一些行政机关及其工作人员,在行政处罚中显失公平,畸轻畸重,为所欲为,引发社会矛盾;一些行政机关及其工作人员在行政征收中乱摊派、乱收费;一些国有企业的负责人甚至动用数十亿、数百亿资金为腐败分子的政绩涂金。五是对权力的制约弱化、监督不力、追责不严,一些制约监督机制形同虚设,尤其是对一把手的监督和制约往往是形同虚设、软弱无力、无能为力。

        针对这种情况,我国法治建设的着力点之一就是依法管权,建立并不断完善依法管权的法律制度。依法管权包括依法授权、依法限权、依法治权等。《决定》提议设立权力清单制度,就是依法管权的创新举措。《决定》强调“规范各级党政主要领导干部职责权限,科学配置党政部门及内设机构权力和职能,明确职责定位和工作任务”,“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。”{1}第35条建立权力清单制度,完善依法授权,明确哪些是党政机关依法可以做、能够做的,在权力清单之外行使权力就是越权,就是滥用职权,就是违法行为。由此,把权力关进了制度的笼子里。

        要完善和强化对权力的监督制约。国家权力,尤其是政府权力运行的效应是双重的,它既会对社会带来利益,也可能对社会造成危害;它既可能维护和保障人民的权利和自由,也可能侵犯人民的权利和自由以致制造奴役和恐怖。就一般情况来说,没有界限和不受制约的权力对社会造成危害的可能性极大。“权力在社会关系中代表着能动而易变的原则。在权力未受到控制时,可以将它比作自由流动、高涨的能量,而其结果往往具有破坏性。权力的行使,常常以无情的和不可忍受的压制为标志;在权力统治不受制约的地方,它极易造成紧张、摩擦和突变。再者,在权力可以通行无阻的社会制度中,发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥削弱者。”{6}360出于对权力本性的这种深刻的历史考察和理性分析,近代以来的思想家始终不渝地告诫人们要对权力保持着高度的戒备心理,牢固树立防范意识,采取坚强有效的制约措施。对权力的制约机制是各种各样的。比较流行的做法有:法律上规定权力的界限,把权力的行使控制在安全范围内;实行权力之间的制约——立法权、行政权、司法权、监督权等各种权力之间的制约,中央与地方逐级分权,防止权力过分集中和垄断;以舆论为主导的社会监督,把权力置于阳光之下。除了上述这些机制外,还应当重视用权利制约和监督权力。权力与权利的关系是:权力来源于权利,权力服务于权利,权力应以权利为界限,权力必须由权利制约。用权利制约权力的具体方法可包括:把权力分散或分解为权利,使尽可能多的权力权利化。把权力权利化,是制约和监督权力的有效方法,也是民主政治的优越所在。

        制约和监督权力,必然要求权力运行须公开透明。对此,《决定》做出了一系列规定。“完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”{1}第35条“优化政府机构设置、职能配置、工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”{1}第16条“加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督”。{1}第33条“探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。”{1}第7条“构建公开透明的国家科研资源管理和项目评价机制”。{1}第13条“实施全面规范、公开透明的预算制度。”{1}第17条“推进审判公开、检务公开”。{1}第33条“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。{1}第36条“政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,提高透明度,接受社会监督。”{1}第10条

        要大力推进反腐败斗争法治化。在世界范围内,腐败主要指权力腐败。腐败首先是利用公共权力谋取私利,其次是侵害公共利益和群众利益。当下中国,腐败已成为侵犯人权、损害公共利益和人民群众利益、危害国家安全、社会和谐的首位政治祸害,是人民群众深恶痛绝并强烈要求从严治理的突出问题。权力腐败集中表现为权钱交易、权色交易、权权交易、权力寻租、权力暴征。当下中国,权力腐败呈现出明显的体系性和一定的普遍性,而不是单一的权力腐败,其中包括行政权力的腐败、司法权力的腐败、立法权力的腐败、决策权力的腐败、执行权力的腐败、人事权力的腐败等等。权力腐败源于权力滥用,而权力滥用则源于制度缺陷,缺乏权力不易腐败、不能滥用、不敢滥用的监督制约制度和预防惩治机制。要从法律上完善权力不能腐败、不易腐败的制度,从源头上管控权力滥用;要强化监督,形成授权者、掌权者、行权者不愿、不敢、不能滥用职权的环境,预防和减少权力滥用。还有,要把权力关进笼子里。对于如何把权力这只“老虎”关进笼子里,使其不能被滥用、不能腐败,《决定》指出:“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,健全惩治和预防腐败体系,建设廉洁政治,努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”{2}43

        通过强化权力运行制约监督,防范权力异化,使权力真正为人民服务,以此提升党的公信力、政府公信力、司法公信力。

        (五)加强宪法法律实施

        由于历史与现实的多重原因,在我国,有法不依的现象普遍存在,这导致我国法制缺乏应有的尊严,并缺乏必要的权威性和实效性。无论在直观上,还是在统计数据上,我国法律被遵守的情况低于世界的平均水平。不把宪法和法律当回事、不给宪法和法律留面子的实例比比皆是。巨大的反差使我们不得不把维护法律体系的尊严和权威,确保宪法法律有效实施作为当前和今后相当长时期法治中国建设的重中之重。

        宪法和法律时常丢面子。我国宪法和立法法都明确规定,涉及个人财产之征收,只能通过制定法律或全国人大常委会授权国务院制定行政法规来实施,但是一些省市2009年以后纷纷出台房产税法。对这种显然违宪和违法的行为,却没有机构来审查和制止。直到全国政协委员和全国人大代表大声疾呼“给宪法留点面子”,房产税热才降下来。《决定》明确强调“落实税收法定原则”,{1}第27条挽回了宪法的“面子”,维护了社会主义法制的尊严。

        违法强拆、暴力强迁事件持续不断发生,《物权法》形同虚设。新闻报道中常有这样的镜头:政府官员手持《城市房屋拆迁管理条例》作为强拆依据,被拆迁人则拿着《物权法》据理力争。然而,《物权法》并非可以当然担负起拆迁纠纷终结者的角色,因为早在《物权法》之前,《宪法》就已经确认了国家保护公民合法私有财产的责任,既然《宪法》的尊严已经扫地,《物权法》又能有什么面子呢?执法部门违法是家常便饭。重庆市民顾建清在九龙坡区劳动和社会保障局当门卫11年,单位一直没有给他买社会保险。他每月工资仅有350元,远远低于法定最低工资标准。而且自2001年以来,单位再没跟他签订劳动合同。{7}如此违反《劳动法》和《劳动合同法》的事情,居然发生在主管这一业务的执法部门,可谓法律莫大的尴尬与悲哀。

        严格执法成为例外,成为美谈。山西省浑源县交警毛丽因拒绝为“特权车”开“绿灯”被称为“恒山脚下最美女交警”。{8}本是正常的执法行为为何能得到人们的盛赞?因为不对领导开罚单似乎成为交警的潜规则,人们见惯了权大于法,见惯了有法不依、执法不严、违法不究,严格执法便显得难能可贵。

        针对这种情况,在继续完善和发展中国特色社会主义法律体系的同时,要更加重视宪法法律的实施,保证有法必依、执法必严、违法必究,加快形成不敢违法、不能违法、不愿违法的良好法治文化环境。为此,《决定》强调“维护宪法法律权威。……要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等,任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”{1}第30条

    【注释】
    *基金项目:国家社会科学基金重大委托项目“中国特色社会主义司法理论体系研究”(12@zh017);“2011计划”•司法文明协同创新中心研究成果。
    在《决定》当中,除了作为一般概念的权利和权力之外,还包括大量×权、××权、×××权等概念和术语。这些概念和术语分别表意权利或权力,本文对它们逐一进行了分析和归类,将人权、产权、股权、私有权、版权、经营权、担保权、继承权、用益物权、合法权益、生产要素权益、权益保障、自主权、碳排放权、排污权、水权(交易制度)、林权、确权、律师执业权等归入“权利”范围,而将政权、立法权、执法权、审判权、检察权、执行权、(国家)监督权、管理权、执法自由裁量权、公共权力、(中央、地方)事权、职权、权责一致、权责交叉、放权、授权、权限等归入“权力”范围。
    是“互相制约”而不是“单向制约”。
    这等于给了法院一把“尚方宝剑”。
    这是给法院“松绑”、“减压”。

    【参考文献】
    {1}中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].
    {2}中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].北京:人民出版社,2013.
    {3}中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[Z].
    {4}习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[R].北京:2013.
    {5}习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[EB/OL].(2013-12-31)[2013-12-31].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm.
    {6}[美]博登海默.法理学:法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京:中国政法大学出版社,1999.
    {7}重庆一男子在社保局当门卫11年无社保[EB/OL].(2011-04-06)[2013-12-11]. http://news.163.com/11/0406/02/70U1L79H00014AED.html.
    {8}“恒山脚下最美女交警”半年给领导公车开出138张罚单[N].重庆晚报,2011-04-19(022).


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