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访美杂记(一):西弗吉尼亚矿难的感想
发布时间:2006/3/27 17:06:00 作者:刘凯湘 点击率[6328] 评论[0]

    【中文摘要】编者注:本文是刘凯湘老师应北大法律信息网的邀请专门撰写的一篇随笔,主要记载了刘老师在美国访问期间的所见以及由此引发的思考,我们期望通过这样的文章能够为读者打开一扇了解国外社会与制度的窗口,同时也希望大家能够通过阅读本文有所收获!

    【学科类别】法理学

    【写作时间】2006年


    地处阿巴拉契亚山脉中部的西弗吉尼亚州有“煤炭摇篮”之称。西弗吉尼亚州在美国属于经济相对落后的州,煤矿业是其经济的支柱性产业之一。今年1月2日发生的萨戈矿难(Sago Disaster)使该州一时成为了媒体的焦点。我国国内媒体对此也有较多的报道。
      萨戈矿难导致12人遇难,在美国可是个了不得的事情。不少大媒体如CNN等是24小时现场报道,随时让人们了解救援工作的进展情况以及与矿难相关的所有消息,抢险现场的新闻发布会每隔几个小时就举行一次,西弗吉尼亚州州长Joe Manchin和煤矿负责人一直在现场协调救援工作并同时回答媒体的提问,所有矿工的家属被安排到现场附近的教堂休息和等待,官员们不时地对他们进行安抚慰藉。那两天我也是把电视频道锁定的CNN的现场报道上。担忧生死未卜的矿工的性命尽管也是目的之一,但毕竟隔了一层太远的关系,更主要的目的是想看看美国人是如何面对和处理这样的矿难事故的,包括技术层面的,更包括非技术层面的。事故结束后,的确有很多感慨,产生这些感慨的直接原因很简单,因为我们国家的矿难事故太多了,几乎每个星期都有矿工遇难,而对矿难频率、矿难发生原因、对矿难事故的处理、对遇难矿工家属的抚恤和赔偿等问题,我不能不进行比较,比较的结果总是使人唏嘘和慨叹不已。
      先说矿难频率。萨戈矿难为什么会引起美国人如此的关注?因为这样的事故太稀罕了。就全美国而言,死亡10人以上的矿难已连续4年多没有发生过,而自2002年以来,美国每年矿难死亡总人数不超过30人,去年为22人,是历史最低记录。须知,美国可是个煤炭开采大国,年产煤近10亿吨,与我国相差无几,而我国的矿难发生率不知比美国高出多少倍。国际上以每产一百万吨煤死亡的矿工数量作为矿难事故死亡率,我上网查询相关资料,据我国国家安全生产监督管理总局的统计,去年全国煤矿百万吨死亡率为4.17,即每开采一百万吨煤,有4.17名矿工死亡,以每年15亿吨产量计算,意味着每年有6000多矿工死于矿难事故!而美国仅为0.03左右,中国是美国的一百多倍。跟美国不好比,那就跟我们经济发展水平差不多的印度比吧,可我们比印度也高出10倍多。据报导说,今年头九个月就已经有4100多人死于煤矿事故,由此看来死亡率还在上升。这真是“带血的GDP”啊!
      次说矿难原因。我国矿难频发、死亡率高有其客观原因,这不容否认,如煤矿机械化开采程度低、瓦斯爆炸的预测技术差、矿工的遇险急救设备落后等。但是,何以与我国煤炭开采技术和条件相近的印度其死亡率却远远低于我国?设备、技术的落后绝对不是主要原因!事实上,从媒体上不断地、大量地揭露出来的矿难事故的真相已经清楚地告诉我们:制度缺失、官吏腐败是导致矿难事故的罪魁祸首。制度缺失表现在有关矿山安全与卫生的立法不健全,对矿难事故责任者的追究与惩处不严格,对矿难危险事故与矿工自救、急救等知识的培训不落实,等等。官吏腐败当然是整个官场腐败的缩影,但矿业领域的官工勾结、官商勾结可谓变本加厉,典型的如地方官员参股甚至控股煤矿。去年3月19日,在山西朔州瓦斯爆炸事故后,山西省委书记对国家安全生产监察管理总局局长李毅中说:“事故背后可能存在腐败,有官商勾结等各种原因。”一查,果不其然。据说自此在煤炭行业掀起了一场轰轰烈烈的“清理官煤勾结”的安监风暴,但收效甚微。去年12月唐山刘官屯煤矿矿难事故导致100多人死亡,后来发现存在以下严重问题:(一)非法生产。该矿未取得煤炭生产许可证、安全生产许可证和工商营业执照。2005年7月18日,河北省安监、煤监部门根据《安全生产许可证条例》和相关规定,向该矿下达了停止生产的通知,但该矿仍然能够非法开采,从当年3月至事故发生时累计销售煤炭4.1万吨,销售收入948万元,地面尚有存煤约1.5万吨。显然,如果矿主没有当地官员的庇护,是不可能如此猖獗和胆大妄为的。(二)违反《煤矿安全规程》,未经审批擅自修改施工设计,造成了重大的事故隐患。(三)管理混乱,矿主极不负责任,不顾矿工生命安全,赶进度、抢产量,酿成事故。(四)劳动组织管理十分混乱,职工培训严重缺失,有1名矿工12月7日入矿,当天就下井作业。事故后伤员反映,他们没有接受安全培训,不会使用自救器。我想,这些问题肯定是非常普遍地存在于大大小小的大多数煤矿的。
      治吏是一个浩大而漫长的工程,但有关矿山和矿业的制度建设方面,我们还是可以从美国等西方发达国家学习到不少有益的东西的。
      美国联邦政府于1968年制定了《矿业安全和卫生法》(Mine Safety and Health Act),后又于1977年修订,该法的一个值得借鉴的制度是确立了非常严格的矿山安全检查制度,联邦政府劳工部专门设立了独立的矿业安全监察部门——矿山安全和卫生署,该署下设70多个地方办公室,这些监管机构不仅与矿主没有任何利益关系,而且与各州、县政府没有任何从属关系,各地监察人员每两年轮换对调;对于任何煤矿发生3人以上死亡事故的,当地监察人员不得参与事故的调查与处理,而由总署从其他地方安排人员进行调查,例如这次萨戈矿难调查组成员就都是从西弗吉尼亚州以外调来的。这一制度能够充分保证矿山和矿业监察机构的独立性与公正性,防止监察人员、事故调查与处理人员与矿主、地方政府形成利益同盟,沆瀣一气,欺上瞒下。
      对矿工的安全培训非常重要,尤其是面临具体事故时有可能为抢救矿工宝贵的生命赢得时间,增加矿工的生存机会。萨戈矿难后来的调查结果显示,此次被困井下的13名矿工都带有安全装备如头盔、矿灯和防护眼镜,还背有可使用7小时的防毒呼吸系统和布帘等自救设备。矿工们在发生爆炸后并没有惊慌失措,而是主动远离毒气含量较高的爆炸现场,并拉起携带的布帘阻挡一氧化碳气体。如果后续抢救能够有效跟上的话,这一措施是至为重要的,事实上后来获救的唯一一名矿工是得益于此一自救措施的。平时,矿山安全和卫生署下设矿山安全和卫生学院,专门对监察人员、矿工和矿主进行安全知识培训,并在各州举办巡回讲座,矿工可以免费参加学习,所有经费从劳工部的培训费中支出。
      再说对矿难事故的现场处理。对这次矿难事故,联邦政府和州政府都可谓“兴师动众”。美国总统布什在五角大楼专此发表讲话,对遇难者表示哀悼。州长Manchin当时在佐治亚州,得到消息后立即赶赴矿难现场,而当时尚未发生矿工死亡的事实。媒体更不用说,几乎都在得到消息后的第一时间聚集到现场,对整个过程进行全方位的报道。州长几乎是一刻不离待在现场,煤矿负责人也一直在回答记者和家属的提问。事故发生后,美国对此次事故的调查处理非常重视和严肃,联邦政府和州政府对此次事故分别成立了调查委员会。联邦政府成立了劳工部政府调查小组,由8名独立成员组成,负责调查事故爆炸原因,检查事故现场,会见有关人员,调取相关记录,勘验一切与此次事故有关的设备。8名成员分别是:Richard A. Gates, 调查小组组长,劳工部矿山安全与卫生署伯明翰地区负责人,来自亚拉巴马州的矿业工程师和矿井通风问题专家; John Urosek and Richard Stoltz, 来自宾夕法尼亚州的矿井通风问题专家;Dennis Swentosky, 来自宾夕法尼亚州的矿井通风监督员; Robert Bates,来自肯塔基州的电气专家;Joseph O'Donnell,来自阿拉巴马州的矿山办公督导员;Clete Stephan,来自宾夕法尼亚州的工程师;Gary Harris, 来自肯塔基州的特别调查员。西弗吉尼亚州政府也于2月5日即成立了调查委员会,州长Manchin 任命克林顿政府时期的矿山安全与卫生官员、美国最著名的矿山安全问题专家之一DavittMcAtteer担任调查委员会负责人,他领导一个由6名州议员组成的“萨戈矿难调查委员会”,这6位议员分别是Mike Caputo, Eustace Frederick, Bill Hamilton, Jeff Kessler, Shirley Love,和Don Caruth。其中,Caputo自1996年起即担任矿工联合会的国际代表;Hamilton 作为萨戈地区的代表,他有一位至友在此次事故中罹难;Caruth 本人拥有一家处理包括矿难事故法律问题的律师事务所。可以看出,联邦政府的调查委员会侧重于对事故原因的调查与处理,州政府的调查委员会侧重于对遇难矿工家属权益处理与保护。
       反观我们对矿难事故的现场处理,不能不令人感到反差的强烈。人们会清楚地记得2001年7月广西南丹煤矿矿难的情形,这场导致80多名矿工死亡的巨大矿难竟然是在被隐瞒了整整10天后才被揭露出来的!而且是记者冒着生命危险才把事实的真相公布于众的!紧接着,2002年,山西富源煤矿发生事故后封锁消息的做法与广西南丹如出一辙,官员把记者隔离在警戒线以外,躲开记者的询问,如果意外碰上记者,也是一问三不知。其实,这样的事情在全国各地都有发生,一点也不奇怪。地方官员有其切身利益,与矿难事故脱不了干系,所以不让报道,有时即使是官方允许报道的矿难,也是只有几家官方媒体可以采访,其他媒体一律只能采用新华社的通稿。这大约与新闻主管部门也有一定的关系。还有更多具有讽刺意味但却让人无法笑出来声的荒唐故事,例如,2005年辽宁省凤城市煤炭局获得国家级煤矿生产许可依法监管先进集体“光荣称号”,因为该局上报的当年煤矿安全事故仅两起,但后来根据举报和记者调查证实:2005年该市至少发生了二十余起煤矿安全事故,有可能被瞒报的遇难矿工竟然高达33人,而且究竟有多少矿难被瞒报直到现在还是一个未知数。这样的“故事”听起来的确是匪夷所思的,但在制度建设严重缺失、体制性腐败的大环境下,其实是一点也不奇怪的。
      对矿难事故的处理还涉及到一个问题:现在的做法是让地方政府主管部门的领导层层签订责任状,一直到矿主,出了责任事故,在责任状上签字的人谁也跑不了,主管的副县长、副市长以至副省长都跟着“倒霉”,很有一点“诛连九族”的味道。我当然不是反对对矿难事故采取严格的责任追究制度,但责任制度除了需要严厉,也需要科学和合理,真正起到惩罚与遏制功能的结合,像现在这样不问有没有直接责任,一撸到底,直接的负面效应之一便是使得所有的地方领导都对矿难事故采取“封锁消息”的策略,能瞒的就尽量瞒,能躲的就尽量躲,如此一来,对事故的抢救极为不利,对遇险矿工的生命极为不利;同时,也使得本来与矿主、与矿难事故没有瓜葛和牵连的官员不得不采取消极对抗的方法。官员如果真的有诸如贪污受贿等违法犯罪事实,应当根据相应的法律去追究责任,而不应当一律因矿难事故免职,这样才能让他们有正确和妥善处理矿难事故的动机和责任心,解除他们的后顾之忧。
      最后说说对遇难矿工的赔偿与救济问题。据报道,陕西陈家山煤矿特大瓦斯爆炸事故,死亡160多矿工,据报道死难家属得到的全部赔偿不过100多万。南丹矿难因媒体介入、重点曝光,影响极大,每位死者家属也只获得4万元的赔偿。从报道中难以详细知悉这4万元的赔偿是由哪些款项组成的,是全部属于保险赔偿还是包括了其他补偿如工伤补偿等。应当承认,我们的遇难矿工的家属得到的赔偿和补偿的数目的确是太少了,尽管这当中可能有很多其他原因。
      让我们来看看萨戈矿难中死者家属的赔偿与救济。萨戈矿难向我们展示了美国针对劳工伤害事故较完善的保险赔偿机制。根据西弗吉尼亚州官方和处理该事故保险事宜的互动保险公司证实(Mutual Company),矿难惟一幸运的生还者兰道尔•麦克罗伊很快就得到了相关医疗费用和误工费用的补偿,另外,根据他的伤势发展,未来他还将得到劳工伤残补贴和意外伤残保险赔偿。麦克罗伊是在矿井下被困42小时后获救的,由于医生担心一氧化碳可能导致他的大脑受损,他上周四从西弗吉尼亚医院转院至匹兹堡一医院,接受降低体内一氧化碳的相关治疗。西弗吉尼亚州保险委员会委员简•克莱恩诚恳地表示,保险机构将一起努力提供资金救治麦克罗伊。麦克罗伊的医疗费用也是劳工伤残补贴的一个重要部分。麦克罗伊最终究竟将获得多少赔偿,还须等待对其病情和未来身体状况作出判断。
      罹难的12名矿工的亲属首先很快得保险公司发给的5000美元的丧葬补贴。关于家属的保险赔偿,所有遇难者的亲属,包括父母、配偶或者未成年子女将得到一笔每星期568.78美元的生活补贴,一年近3万美元,而美国家庭的平均年收入约为4.3万美元,如果遇难者是一个三口之家,意味着每年9万美元的生活补贴,这已经大大超过美国家庭的平均年收入;而且,这笔补贴将一直维持到罹难工人父母或者配偶70岁时,而未成年子女则可以享受这笔补贴直至18岁,如果子女继续上大学,则这笔补贴将一直支付到25岁为止。
      这里需要澄清的一个概念是:上述赔偿都是由保险公司支付的,而非由政府支付的。我们国家的矿难发生后死者家属得到的赔偿往往少得可怜,有的老百姓埋怨政府,他们以为是政府承担赔偿责任,其实这是误解。矿难事故属于工伤事故,国家并没有法律上的责任,也没有赔偿义务,不能要求国家(政府)对遇难者家属进行赔偿;但遇难者的家庭往往失去了顶梁柱,没有了经济来源,家属的生活、子女的上学等成了问题,这需要通过保险机制来解决,一是社会保险,即工伤保险,一是商业保险,即人身保险,包括雇主责任险等。而现在的情况是,一方面,矿山企业或矿主不给矿工投保工伤保险或不按规定足额投保,投保雇主责任险的更少,这种情况在集体煤矿、个体煤矿尤为严重,而矿工自己也极少参加商业保险,风险意识弱,一旦出现事故就没有赔偿来源;另一方面,已有的工伤保险和人身保险的赔付金额太低,如南丹矿难,每个遇难者家属从人身保险公司获得的赔偿金额才2万元,且一次性支付就结束了,遇难者家庭将来的生活事实上没有或者很难有保障。所以,对高风险行业的社会保险和商业保险制度亟需改革,应当通过保险制度的改进来化解高风险行业出现意外时的救济与赔偿难题,而不应当推给政府,但保险制度改进这一工作却是需要政府来做的。否则,每年数千名遇难矿工的家属的生计是无法解决的。当然,不仅仅是遇难矿工的家属,包括所有的高风险行业的从业者都存在这个问题。
      
      
      
       2006年3月20日
      于Nashville
      


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