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我国农村土地信托之困境检视与出路探索
发布时间:2020/7/15 14:32:05 作者:林少伟 点击率[24] 评论[0]

    【出处】《中国不动产法研究》2019年第2期

    【中文摘要】农村土地信托作为土地流转的创新机制,符合“三权分置”大背景下“放活土地经营权”的要求,在保持农村土地所有权不变的情况下,将农村土地经营权从农村土地承包权中析出作为信托财产,可提高土地利用效率。但农村土地信托制度存在权利保障缺位、监督制度以及登记制度缺失等困境,检视这些问题与困难,并厘清农村土地信托法律关系,可从重视受托人的权利保障、平衡信托当事人的利益、建立健全信托财产登记和信托监督机制等入手,完善农村土地信托制度,并畅通农村土地流转之道路。

    【中文关键字】农村土地信托;土地经营权;土地流转;信托登记

    【学科类别】信托、信贷法;土地法

    【写作时间】2020年


      一 问题的缘起
     
      2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行。该文件的颁发,可谓继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。此后,党的十九大报告也提出要巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。以“三权分置”为核心的新一轮土改拉开帷幕。2018年12月290,全国人大常委会通过《中华人民共和国农村土地承包法》(简称《农村土地承包法》)的修订,修改后的《农村土地承包法》对土地经营权也作出了明确的规定。
     
      在放活土地经营权的背景下,土地信托作为农村土地流转的创新形式,正在逐渐进入农村土地流转的市场,“草尾模式”、“益阳模式”、“宿州模式”以及“沙县模式”等各地土地信托实践模式纷纷涌现。尤其在2013年以后,土地信托发展加快,但实践中暴露出越来越多的问题,例如农民权益难以维护、受托人缺乏激励机制、监督部门不明确等,以至于土地信托普及率低、发展缓慢,尤其既有信托和农村土地制度无法满足其发展需要,土地信托发展陷入瓶颈。有鉴于此,本文认为,在现有土地信托制度模式研究较为成熟的情况下,梳理实践中的问题并提出应对之道是当务之急。故此,本文在厘清农村土地信托法律关系要素的前提下,通过检视实践中所呈现的问题,试图从制度补充的角度完善农村土地信托制度,回应“三权分置”的改革要求,以期提高农村土地利用效率,推动土地信托的持续健康发展。
     
      二 农村土地信托法律关系之顺通
     
      (一)农村土地信托主体之厘定
     
      1.农村土地信托中的委托人
     
      委托人作为信托法律关系形成的起点,扮演着至关重要的角色。现行《信托法》第3条和第19条对“适格”委托人进行了法律上的限定,即委托人需要具有完全的民事行为能力。另外,根据信托设立时委托人转移信托财产所有权的硬性要求,委托人需要对信托财产享有所有权或对可以作为信托财产的权利享有所有权。我国农村土地所有权归集体所有,由农村集体土地所有权中析出的土地承包经营权,是一项物权性质的权利,权利人能够据此享有对农村土地的使用、管理及相应的处分权,因此土地承包经营权人当然成为农村土地信托的适格委托人。[1]但在土地信托实践中作为土地承包经营权的农户很少单独作为委托人存在,取而代之的是政府、村委会以及农村土地合作社等。
     
      政府或村委会作为委托人时,大多采取“二次代理”的模式,层层委托,最终与受托人成立土地信托。例如,在安徽宿州与中信信托的土地承包经营权的信托计划中,首先,农户将其土地承包经营权通过转包合同转包给当地村委会,村委会在集合了一定的土地的经营权后又与镇政府签订了土地委托管理合同,然后以同样的方式,镇政府将委托管理权转让给区政府,最终区政府作为委托人将相关权利转移给了中信信托。[2]名义上虽然政府或村委会自称委托人,但实质上其作为委托人并不“适格”,通过签订转包合同和土地委托管理合同,无论是政府还是村委会在实践中均扮演着代理人的角色,代理农户与信托公司为法律行为,法律后果仍然由实质的委托人农户承担。其次,政府并非拥有土地承包经营权之主体,由其作为委托人转移委托财产不符合《信托法》的强制性规定[3],使得公权力强行介入了自由的市场交易,在具体的法律政策出台之前难以对其介入之“度”进行标准衡量,容易架空作为实质委托人的农户的各项信托法上的权利,使得信托关系复杂化,对维权造成了一定的困难。最后,政府与村委会作为国家意义上的公权机构,主要是为了公共利益和公共事务而存在,作为商业性质明显的土地信托的委托人不符合其职能属性,不排除其利用自身的优势地位进行“权利寻租”,对农民自身的权益造成威胁的可能性。
     
      2.农村土地信托中的受托人
     
      信托目的能否实现在很大程度上取决于受托人行为的成败,在信托法律关系中,受托人处于控制、管理、处分信托财产的中心位置。[4]《信托法》第24条第1款对受托人的资格作出了基本要求,即受托人应具有完全的民事行为能力;但并非所有具有完全民事行为能力的人都能成为土地信托关系中的受托人,由于信托行为的特殊性与专业性,法律法规对受托人大多规定了特别的资格要求。土地信托的受托人在实践中,主要出现了两种类型:一种是由政府出资成立的信托公司,例如沙县和益阳、草尾模式;另外一种是作为金融机构的信托公司担任受托人,此种受托人受到《信托法》以及《信托公司管理办法》的规制,是一般意义上的信托公司。
     
      对于政府控制的土地信托公司,大多数以促进农业生产、服务农民、提高土地利用效率为目标,在性质上符合民事信托的特性[5],且其设立程序和审批也不同于一般的信托公司,具有民事信托上的主体资格,在土地信托发展初期起到了以政府力量带动土地流转的作用,但在市场经济发展的自由时代,以政府为“辅助”,以市场自我调节为“基本”才能尊重市场规律,收到更符合土地流转信托目的的良好效果,因此,笔者认为由政府出资设立的所谓的土地信托有限公司只能作为制度构建前期过渡阶段的产物,政府应当尽可能少地参与到市场竞争中,以监管和激励为主要职能。
     
      作为依法成立的信托公司,其作为土地信托中的受托人符合法律的规定,在性质上是营利信托。考虑到目前土地信托制度普及率不高以及风险性较大,实践中大多信托公司依然对这种信托种类采取观望态度,因此开放土地信托市场,降低信托公司经营土地信托业务的门槛,提供税收或政策优惠非常必要。考虑到土地信托的类型特殊性,注册专门从事土地信托的公司可以降低准入门槛[6],在注册资金、审批程序等方面予以优化,调动其参与土地信托的积极性和主动性;另外,考虑到土地问题关乎农民的生计,是农民生活的基本保障,而在实践中大多信托公司没有从事农业经营的经验,而是将其事务委托给农业专业合作社或其他农业大户等,这在一定程度上增加了委托人的风险,因此在适度扩宽土地信托准入条件的同时,构建有效的监督和责任机制必不可少。
     
      3.农村土地信托中的受益人
     
      受益人作为信托行为利益的最终归属者,虽然并不亲自参与信托行为,但法律也赋予了其监督信托行为、信托利益请求权等相关权利,以保证受益人信托利益的实现。在农村土地信托中,土地承包经营权人作为信托财产的权利人通过信托获得土地收益符合其信托目的,因而在实践中受益人大多是委托人,为自益信托,例如在安徽宿州的信托项目中,区政府就作为其受益人而存在,农民则要通过再分配程序获得信托收益。[7]另外,实践中还存在除了委托人之外其他的受益人的情形,例如,为信托项目提供资金的出资人以及提供信托服务的信托公司,虽然在法律上并没有对其作为受益人作出禁止性或限制性的规定,而且以提供出资的出资人为受益人能够为土地信托融到充足的项目资金,有利于信托目的的实现,参照日本的相关规定,其将委托人作为土地信托的唯一受益人,并且将其范围限定为农户[8];鉴于中国农村的实际情况,即广大农户以土地为其生存的保障以及对土地的天然依赖,将委托人作为唯一的受益人既有利于其监督受托人的信托行为,行使法律赋予的权利,更有利于其积极参与到土地经营权流转的大环境中;对于信托公司和投资人的相关利益,可以通过合同形式来确定。
     
      (二)三权分置下的土地信托财产
     
      作为信托行为的客体,信托财产为《信托法》中的独创概念,但信托财产本身并不是一项新的财产类型[9],它以现有法定财产类型为基础,包括动产、不动产以及财产性权利,但其特殊性在于信托行为的成立委托人必须将信托财产或财产性权利移转给受托人,由受托人进行管理、运用和处分,因此信托财产必须具有可转移性和独立性。在土地信托中,对于土地信托指向的信托财产究竟为何,学者一直存有争议,主要有三种观点:土地所有权说、土地承包经营权说以及土地经营权说。笔者认为,要明确土地信托财产,必须在现行三权分置的场域下对相关权利进行符合法理和政策的分析。
     
      30多年前,我国农村土地开始实行家庭联产承包责任制,实现了土地所有权与承包经营权的分离,解放了农村生产力,农村土地开始在农村集体成员间流转,解决了农民的温饱问题,维护了社会稳定。但随着改革开放以及城镇化进程的推进,农民进城务工与土地分离,大量农地抛荒,土地利用效率低下,急需新的改革适应农业现代化和规模化的需求。[10]在此背景下,中央在2014年提出“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权”。对于土地所有权、土地承包经营权与土地经营权的关系,《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出,“农村土地集体所有权是土地承包权的前提,农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式,在土地流转中,农户承包经营权派生出土地经营权”。由此可知,土地承包权与经营权的分离,以农村土地集体所有权为基础,在土地承包经营权上析出土地经营权。[11]
     
      根据现行的《物权法》《农村土地承包法》等法律规定,可知土地承包经营权在法律上被界定为用益物权,并具有一定的身份权性质,在其基础上分离出承包权和经营权,其中土地承包权承继了之前土地承包经营权的完全权能,只不过受到在其上设立的土地经营权的限制,因此其当然的为物权性质,是用益物权。关于新分离出的土地经营权的性质,理论上存在“物权说”和“债权说”两种观点:其中“债权说”认为,根据物权法定的原则,不允许同一个物上存在两个相互冲突的用益物权,另外,土地经营权是根据合同设立的,因此为债权性质[12];“物权说”认为,土地经营权派生于土地承包经营权,应继受其作为用益物权的性质,承担促进农业和农村稳定发展的功能,宜确定为物权性质。[13]笔者认为,将土地经营权确定为物权性质,更符合法律和政策要求。第一,“放活经营权”的政策目的是加速农村土地流转,赋予土地经营权以物权性质,能够吸引土地经营者,保障其期待利益,减少经营风险。第二,作为在土地承包经营权上析出的土地经营权,其权能包括对土地的管理、运用、收益和处分,在概念上类似于作为“母权”的土地承包经营权。[14]第三,将其确定为“物权”,对于土地流转的当事人来说关系更为稳定,能够极大地促进农民的土地流转收益。第四,在其他承包方式的承包经营权入股是物权属性的情况下,如果将土地承包经营权认定为债权性质,则也存在逻辑不贯通之问题。[15]
     
      作为同属物权性质的土地承包权和土地经营权,何者作为土地信托财产更为合适?笔者认为,土地承包权作为农村集体经济组织的成员享有的权利,有一定的身份限制,主要承载着农民的生存保障功能,若将其作为土地信托财产则会受到诸多限制[16],不符合作为传统信托财产的自由流转性的要求,也不利于农村集体经济组织的稳定发展;分离后的土地经营权显然不存在此种局限,土地经营权的享有者没有身份上的特定要求,能够通过签订相关的流转协议取得,在权能上有作为土地信托财产的独立的、完整的权能,例如从事生产经营、获得收益以及相应的处分权,因此,以土地经营权为土地信托财产不仅符合信托财产的要求,在政策上也有利于农村土地规模化经营,放活土地经营权,增加农民的土地收益。
     
      三 农村土地信托之困境
     
      (一)受托人权利保障机制之缺失
     
      受托人在信托关系中处于核心地位,因此对于受托人相关权利义务和责任的明晰直接关系到信托目的能否实现。但在我国信托法体系中,对于土地信托委托人相关权利的保障机制以及义务责任的规定乏善可陈。
     
      《信托法》以及相关法律侧重关注委托人及受益人的相关权利保护,学界也对如何更加充分地保护其利益进行了充分的探索,而对于处于平等法律地位的受托人则侧重其义务的履行和责任的承担,对于权利的享有和保障只有《信托法》第35条、第37条和第38条规定了其报酬请求权、补偿请求权以及辞任权,而对于何以保障其相应的权利实现的规定则付之阙如。如今,考虑到自由市场经济的发展以及交易主体权利义务的平等,作为新兴的土地流转机制的土地信托,一味地加重委托人的责任而不适当地给予其相应的激励机制,既阻碍了信托公司参与土地信托发展浪潮的脚步,也不利于三权分置背景下“放活经营权,促进土地流转”的国家政策实现;委托人利益的实现也依赖于受托人有足够的动力认真履职,但激励机制的匮乏,以及政策风险和法律风险的掣肘,使得受托人望而却步。
     
      虽然《信托法》以及《信托公司管理办法》对受托人规定了较为严格的法律义务和责任,但诸如《信托法》第25条和第26条,仅用只言片语就对相关义务作出了规定,规定过于简单和抽象,对于具体义务内容以及违背的后果和责任则无法可依,缺乏判断其是否认真履职的确定性标准,对于违法的民事责任以及相关责任的规定也不充分,给司法判断以及相关权利人维权造成困难。在土地信托实践中,基于作为交易一方当事人的委托人即农户或农业股份合作社处于相对弱势地位、相关经验缺乏以及信托财产对于其的重要性[17],在法律上明确受托人的义务和责任意义重大,确立受托人的义务违反的标准底线,类型化相应的义务要件,降低委托人的交易风险和成本,才能均衡信托双方当事人的利益关系,并为司法判断提供充分的依据。
     
      (二)信托财产登记之缺位
     
      信托财产独立于委托人、受托人和受益人的财产而存在,因此在法律制度上保护其独立性的一个重要措施就在于信托财产登记。[18]在土地信托中信托财产登记同样至关重要,纵观我国现行法律对于信托财产登记的规定,仅有《信托法》第10条以及《不动产登记暂行条例实施细则》提及了此项制度,但几乎不具有可操作性和可执行性。《信托法》第10条规定设立信托,对于法律、行政法规规定应当办理信托登记手续的,应当办理[19],同样,对于《不动产登记暂行条例实施细则》第106条,也仅仅将具体的规则制定权赋予其他相关部门[20],因此,我国并没有对信托财产登记的效力、范围以及具体的程序和要求作出明确的规定,由此产生信托登记无法可依,增加了信托行为的风险。
     
      对于土地信托财产登记的效力,理论上存在两种观点,即“登记对抗主义”和“登记生效主义”,对于土地承包经营权,我国《物权法》采取“登记对抗主义”,土地承包经营权的设立以相应的合同生效为准[21],但“三权分置”背景下,由土地承包经营权派生的土地经营权,其作为土地信托的客体,笔者认为采用“登记生效主义”,以登记为土地信托生效的必要条件更具有法律上的合理性。对内能够明晰信托当事人相互之间的权利义务,维护交易的安全和稳定,将信托财产与信托当事人的财产相区分,保持了其财产的独立性,降低了交易双方的相关风险;对外来说,考虑到实践中大部分作为受托人的信托公司缺乏农业生产经验,往往将信托土地委托给有经验的农业生产大户或者农业专业合作社进行经营,因此不可避免地与此类第三人进行相关交易,此种第三方主体决定了信托行为的成败[22],此时土地信托财产登记对于第三人来说有着重要的意义,第三人能够通过查询相应的登记信息掌握信托财产的权利状态,增加了信息的透明度,减少了第三人的交易成本,有效避免了相关当事人可能的隐瞒行为,平衡了第三人与交易相对方之间的利益,同时以此减轻其在交易时的顾虑,激发了第三方主体参与土地信托的积极性,为土地信托的健康发展助力。[23]
     
      在土地信托财产登记的效力确定后,与此相关的配套制度的欠缺也阻碍了土地信托的繁荣发展。考虑到目前我国土地确权登记加速推进,在今后达到土地权利全部清晰明确的情况下,农村土地信托作为土地流转的重要形式,宜通过法律确立下来,对于其具体的登记程序、登记部门、登记的内容等细节也应通过相应的实施细则或条例作出规定,以此与土地确权登记的大背景相契合,加速农村土地流转,放活土地经营权,为农村土地流转创造安全稳定的环境。
     
      (三)相关主体缺乏信托知识
     
      近年来,信托业在我国发展迅速,其资金持有量已经成为银行业的第二大金融产业。但回顾我国信托业的发展历程,自2001年《信托法》颁布实施以来,我国正式引入信托制度也仅有10余年[24],信托制度作为一项新兴的制度,对于一般大众而言既陌生又神秘。至于农村土地信托,其目前还处在实践探索以及试点阶段,直到2013年,中国第一个农村土地信托计划才成立,即中信信托与安徽省宿州市埔桥区政府合作的信托项目[25],相对于信托制度本身而言,土地信托制度在法律规定不完备且产生时间较短的情况下,对作为委托人的农户来说如同“天书”一般。一方面,作为农民本身来说,其文化知识水平较低,加之对土地信托的一无所知,人本身对于陌生事物的天然“恐惧”,使得在“熟人社会”中突然闯入的信托制度无人问津,农民不愿将手中的权利让渡给陌生人并承担未知的失地风险;另一方面,农民容易被处于交易优势地位的受托人利用,信托公司的“逐利性”使其骗取农户的信任并通过一系列不公平的条件与农户签订合同,例如在实践中出现的土地阴阳合同,此种合同在违背一方当事人真实的意思表示以及合同法上自愿原则的情况下订立,存在很大的法律和社会风险,不仅违背了公平自愿的契约精神,还扰乱了土地流转的市场秩序,使土地丧失了其对于农民的保障作用,造成市场秩序混乱,甚至危及社会稳定。[26]
     
      提供相关的公益性中介服务机构的缺失也是土地信托行业在农村进展迟缓的另一重要原因。在实践中,由政府出资设立的信托公司集合农户的土地与信托公司订立信托合同,在此期间,虽然这种由政府设立的机构设立目的不明确,其本质上也是作为市场交易主体存在的,与政府的公益性和管理性形象相违背,虽然以政府的形象和公信力吸引广大农户加入土地信托在一定程度上有利于土地信托市场的打开,但过多地干预市场交易,与现今自由的市场经济精神不吻合。政府相关机构的不作为使得信托知识宣传和教育不到位,阻碍了农户和市场的自由交流,在信托市场中,政府更多地作为市场的监管者和指导者,以公益性的目的为广大农民排忧解难才是当务之急。政府应牵头成立负责土地信托市场的中介机构,作为农户和信托公司交流的平台,并常规化地进行信托知识的宣传和教育,使得农民能够充分了解信托的背景和优势,并提供专业的技术支持[27],消除农民对于信托的“恐惧”,使得土地信托走入寻常百姓家,以此从根源上提高农民的积极性,繁荣农村土地信托业。
     
      (四)监督体系之缺憾
     
      良好的监督体系能够促进一项制度的持续健康发展,农村土地信托不仅涉及信托三方主体(即委托人、受托人以及受益人),也关系着农地经营者、政府机构等多方主体,因此全方位的监督对土地信托来说至关重要。虽然我国《信托法》《信托公司管理办法》《农村土地承包法》等法律法规已对一般意义上的信托公司和土地流转作出规定,但对区别于一般信托的涉及多方主体的特殊类型的土地信托,则没有对其监管主体、监管程序以及违法后果作出相关的规定,因此在实践中,有些主体依此法律监管漏洞持着“法无禁止皆可行”的观念钻法律的空子,增加了土地信托的风险,严重阻碍了此制度的持续发展。
     
      在某些政府主导的信托实践中,例如在浙江绍兴和益阳草尾模式中,政府或者设立所谓的信托服务机构作为信托中介,或者直接设立信托公司作为受托人主导信托行为[28],农民在此过程中实质上脱离了信托环节,在此过程中没有发言自主权,一旦加入信托,只能任凭其“摆布”,政府在此情况下既作为市场的监管者又是监管的对象,此种矛盾情形造成政府的“权力真空”,对农民的利益以及土地信托的发展都造成了损害;另外,土地作为农民生存的保障,保持其农业用途是必要的,然而实践中由于缺少专门的监管机构,单纯的土地生产周期长、利润低的特点[29]使得信托中的利益全体开始寻找“歪门邪道”,土地用途存在非农化的倾向与风险。例如在实践中,多数土地信托的受托人或者农业经营者,以“示范园”“生态园”等名目经营受托土地,真实面目却是打着农业生产的名号进行其他衍生经营,虽然大部分能够促进现代农业、循环农业的发展,甚至有些以保护生态环境为目标[30],但此种非农业倾向足以引起重视,尤其在没有严格的监管的情况下,如何保证“耕地红线”以及防止其他非法用地现象的产生都是推进土地信托发展应当考虑的问题。
     
      四 探索土地信托之出路
     
      (一)明确受托人的义务责任,建立受托人权利保障机制
     
      1.明确土地信托各个阶段受托人的具体义务
     
      受托人参与土地信托的各个环节,需要在各个环节明确其具体义务,将义务核心的谨慎义务和忠实义务贯彻其中[31],明确义务标准和底线,从而为交易双方提供安全的交易环境,为司法裁判提供准确的裁判路径。
     
      (1)在土地信托谈判时,受托人应及时准确地披露关于自己资信状况及足以影响信托成立的重大事项,对于交易相对人要求其提供的资料等相关信息,应及时提供;考虑到农户作为交易相对方的弱势地位,受托人在向其展示信托计划时应尽到善良管理人的义务,即以通俗易懂不易引人误解的方式阐明信托计划的详细信息,并且对于信托计划的优势及收益不得作虚假宣传或者夸大的描述,对于其中的风险事项也应阐释清楚。[32]
     
      (2)在土地信托生效后的信托期间内,受托人应对信托事务以善良管理人的注意谨慎行动,对于具体土地经营者的选任应认真进行事前考察,对于其经营资质、自身信誉等必要条件作详细的尽职调查,并制定出最符合受益人利益的选择方案;对于存在“二次代理”的情形,受托人再次对信托土地进行处分需要取得委托人以及受益人的同意,同时,在某些利益重大的情况下,为了保障土地的用途,需要获得相关主管部门的许可;定期向委托人或受益人公开账目明细并定期作出损益汇报,不得虚报收益或隐瞒重大事项;没有经过受托人或受益人的同意不得为自己的利益谋取利益或是进行自我交易或关联交易;在信托管理过程中获得的商业秘密应尽到保密义务,对违反此义务造成的损失承担赔偿责任[33];对于受托人造成信托利益损失时的民事责任指定相应的赔偿标准,具体赔偿数额当事人可在相关合同中约定;设立受托人信用评级机制[34],对有欺诈等行为的受托人信誉作官方否定性评价,并限制其经营的范围和规模。
     
      (3)在信托计划完成后,信托行为终止时,受托人应配合受益人转移信托财产,对于管理土地不善造成的损失,在信托终止后的合理期间内,受托人应对此损失承担相应的赔偿责任;在土地信托结束时,受托人应做好一切善后工作,与受益人进行交接,做好土地财产及其收益的清算工作;此外,虽然土地信托已经结束,但受托人在此过程中对获悉的相关商业秘密的保密义务并没有终止,受托人应继续对此负有保密义务。
     
      2.重视受托人的权利保障,刺激土地信托市场的发展
     
      在相对严格的受托人义务的环境下,考虑到市场自由背景下,双方当事人交易地位的平等,应注重受托人利益的适当维护,给予其适当的制度支持,另外,“三权分置”背景下,促进土地经营权流转是大势所趋,政府适当介入其中采取制度刺激,能为发展缓慢的土地信托市场带来勃勃生机。
     
      首先,考虑到土地信托业务的特殊性,可以在法律上适当放宽从事土地信托业务的主体的限制,对注册资本、经营资质等硬性条件作出有别于一般信托公司的规定,对于审批程序也可适当简化,可采取事后监督的形式对专门从事土地信托业务的公司进行规制;其次,可以采取有利于受托人的税收优惠政策,美国的土地信托机构都是免税机构,通过减免赋税为其提供更多的资金管理土地,为土地信托创造了相对宽松的环境,因此笔者认为,可以引入“政府的手”,对于符合要求的土地信托经营者进行减税和免税,以此激发起参与土地信托的热情,降低其税收负担[35];最后,可以针对土地信托的特殊性制定相应的土地信托责任保险,并由国家承担一部分保险金,以此项保险与农业生产保险相结合,对土地信托中可能存在的风险作出事先的责任分配,减轻受托人的责任负担,使受托人留存更多的精力和资金专注信托事务。
     
      (二)建立农村土地信托登记制度
     
      在全国农村土地确权登记进入收尾阶段的大背景下,补全制度缺失,建立与土地确权制度相配合的土地信托财产登记制度势在必行,以此能够为土地流转提供制度保障,厘清信托财产关系,保障土地信托流转的稳定。
     
      首先,借鉴大多数国家的立法经验,专门由统一的法律规定土地信托登记较为普遍和成功,但是考虑到我国土地信托的实践经验不足,发展时间不长,应以条例或者办法的形式先由相关部门制定专门的土地信托登记相关规定,以强制性规定的形式明确设立土地信托必须进行土地信托登记,在时机成熟时再根据相关经验制定符合现实情况的正式法律,以此与《不动产登记暂行条例》相配合完善我国不动产登记制度,促进土地经营权的有效安全流转。其次,明确我国土地信托采“登记生效主义”,即规定“以土地经营权为客体设立的信托必须进行土地信托登记,未经登记则不生效”,以此加强公示公信效力,维护受益人以及第三人的合法权益;对于土地信托登记的部门,理论上存在设立专门的登记部门和在土地确权的相关登记部门登记,根据《土地管理法》等相关法律由国土资源部门负责土地确权的登记,考虑到便利当事人和登记效率的问题,笔者认为,由负责土地确权登记的部门一同进行土地信托登记更为合适,既有利于政府部门统合资源,也便于信托当事人办理相关登记事宜。
     
      考虑到我国《信托法》只对信托登记作了概念性的抽象规定,在设立土地信托登记制度时,宜对相关的具体程序性要求作出明确规定。对于登记时当事人携带的资料作出详细规定,例如要携带土地信托合同、信托证明文件以及土地确权证书等;对于登记的事项,应包括信托法律关系主体、土地信托合同或计划、信托土地经营权权利负担情况以及相应的权限等;对于登记申请程序,应对申请人要求以及能否代理登记作出规定;对于变更信托登记、注销信托登记的条件和情况可以参照具体的信托特点制定。对以上的登记事项,应制定登记簿以供当事人和利害关系人查阅,对于查阅的程序和申请的条件也要作出相应的规定。[36]
     
      (三)引入土地信托服务机构,发挥政府的作用
     
      笔者考察部分发达国家的土地信托经验后发现,土地信托服务机构是必不可少的存在,无论是美国的土地信托联盟还是日本的土地信托银行都对其土地信托的发展起到了推动和保障作用。笔者建议,在我国土地信托困境破局时,建立集众多服务功能于一身的土地信托服务机构至关重要。由政府主持设立的土地信托服务机构职能主要如下。
     
      1.技术咨询和服务
     
      考虑到现今土地信托当事人相关经验不足,作为土地信托服务机构,应聘请专业人员设立服务窗口为有需要的农户或者信托公司提供农业专业知识、法律专业知识等相关问题的解答,对于土地信托登记问题、土地信托合同或计划等相关文件的合法性和合规性提出法律意见;大力培养和引进相关技术人才,推进国内外信托经验技术交流,以此提高我国土地信托发展水平。
     
      2.信托知识宣传
     
      土地信托服务机构定期举行信托法律知识下乡服务,为广大农民普及信托法律知识,答疑解惑,扫除农户法律知识盲区,并对土地信托的优势进行相应阐述,鼓励农民积极参加土地信托;同时对防骗识骗、维护自己的合法权益作出相应提示。
     
      3.土地信托流转中介平台和信息公示平台
     
      在土地信托流转过程中,以中介交易平台的身份对双方身份进行核实,协调双方交易,对土地价值等作出官方评估,提供资金贷款和登记程序的便利窗口;对于交易过程中应该披露的相关信息,作出公示,为交易建立公平的竞争机制;当事人申请查阅相关信息时,进行信息审核并提供相关资料。
     
      4.耕地保护和生态保护
     
      作为非营利性的公益机构,土地信托服务机构应承担起社会责任,对于当地的耕地面积进行定期监控和测量,对改变耕地用途进行违规经营的土地信托行为进行处罚以及降低信用评级的处分,为符合生态环境保护的信托项目提供适当的技术和资金支持;进行生态环境保护监控,创新生态环境监控模式。
     
      5.建立服务网络平台
     
      信息技术的发展为制度创新提供前提,在互联网技术和人工智能技术发展迅猛的时代,土地信托服务机构应顺应时代潮流,建立土地信托交易网络服务平台,开展相关业务网上办理服务和信息网上公开,使农民足不出户就可以查询相关信息。
     
      (四)多方位构建土地信托监督机制
     
      目前我国信托业的监管职责由中国银行业监督委员会(以下简称“银监会”)履行,根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第2条的规定,银监会对全国银行金融机构及其业务活动进行监督管理,其中信托公司就属于“银行业金融机构”;另外,根据《信托公司管理办法》,信托公司需要加入中国信托业协会并受其监督。纵观土地信托的监管体系的不完整,考虑到其涉及利益主体众多,以及与土地的联系密切等特点,多方位构建土地信托监管体制有助于其健康发展。
     
      1.明确专门机构监督
     
      考虑到实践中土地信托监管混乱的问题,在现有的信托监管体制下明确专门的监管机构和职能不仅有利于相关利益人的维权,也有利于信托业的健康发展,避免政府“权力寻租”。明确农业相关部门对土地信托流转事项、信托土地用途以及生态环境和耕地保护的监管职责;对于新型的从事土地信托业务的主体加入银监会的监管范围,银监会还应当对土地流转中的资金来源、流向等金融问题加强监管,对从事土地信托业务的信托公司在合理的限度内区别于传统信托公司监管,以此促进土地信托业务的开展。
     
      2.加强行业自律监督
     
      由于信托业在我国迅猛发展,在2005年,由银监会和民政部批准设立了信托业行业自律组织即中国信托业协会,由此,信托公司开始行业自律监管,行业相互协作。
     
      但相对于传统的信托业务融资来说,土地信托更大程度上有对土地的管理和利用等功能,尤其是其较强的技术性和专业性以及与土地的密不可分性,不少专门从事信托业务的信托公司由信托业协会进行监管显得不大“合群”。因此,笔者建议在我国设立农村土地信托业务协会,由其根据行业特点进行行业自律监督,并提供技术和资金支持,促进土地信托受托人间的相互协助,繁荣我国土地信托业务。
     
      3.引入信托监察人制度
     
      在我国土地信托中,农户既作为委托人又作为受益人,是信托利益的直接享有者,但在土地信托发展的初期,其有着缺乏相关知识和判断能力、经验不足等天然的弱势地位,因此仅靠其自身对受托人的监督不足以有效保障其权利和防范潜在的风险。笔者认为,我国可以效仿其他国家的做法将信托监察人制度引入土地信托中,例如《美国统一信托法》第808条规定了“信托人可将指示受托人的权利赋予他人”[37];《日本信托法》第8条规定了“信托管理人”制度,这种制度使得没有能力对受托人进行监督的受益人权利得到保障。[38]考虑到信托目的的公益性质,我国《信托法》目前只在公益信托中设置了信托监察人制度,虽然土地信托一方面是为了受益人的利益,但在一定程度上土地信托也有着社会保障的公益性特征[39],另外,考虑到受益人主体的特性,将信托监察人制度引入土地信托中,赋予受益人将其权利委托给监察人的权利,能够有效监督受托人的经营行为,保障其自身利益的实现。
     
      五 结语
     
      一项制度从初创到健全再到成熟,都有一个逐步完善的过程。土地信托制度作为土地流转的创新制度,以实践丰满理论,走在制度的前面,这样一项制度人们从陌生到熟悉再到遵守,必将经历从质疑到修改再到完善的过程,最终将会成为指导实践的良好机制。如今在“三权分置”改革的大背景下,土地信托制度获得了良好的发展环境和前景,但制度的形成不是一蹴而就的,目前实践中土地信托制度仍然面临信托关系混乱、登记制度缺位以及监督机制不健全等诸多困境,探究困境产生的原因,总结实践教训并学习其他国家的成功经验,不断探索有益出路,方能畅通农村土地流转之道路。


    【作者简介】林少伟,西南政法大学民商法学院副教授,爱丁堡大学博士。

    【注释】

    [1]本文涉及的土地承包经营权人不包括以拍卖等方式取得土地承包经营权的个人或集体。
    [2]参见姜雪莲《农村土地承包经营权流转信托的法律问题——以中信安徽宿州农村土地承包经营权信托为中心》,《北方法学》2014年第4期。
    [3]参见袁泉《土地经营权信托的阴阳合同效力问题研究——基于情景化的视角》,《河北法学》2018年第9期。
    [4]参见周小明《信托制度:法理与实务》,中国法制出版社,2014,第268页。
    [5]参见周翔《我国农地信托财产权法律制度研究》,博士学位论文,华南理工大学,2016。
    [6]参见李东侠《土地承包经营权信托流转中受托人的法律规制研究》,《河北法学》2015年第9期。
    [7]参见陈敦、张航《农村土地信托流转的现状分析与未来展望》,《国家行政学院学报》2015年第5期。
    [8]参见姜雪莲《农村土地承包经营权流转信托的法律问题——以中信安徽宿州农村土地承包经营权信托为中心》,《北方法学》2014年第4期。
    [9]参见周小明《信托制度:法理与实务》,中国法制出版社,2014,第47页。
    [10]参见张力、郑志峰《推进农村土地承包权与经营权再分离的法制构造研究》,《农业经济问题》2015年第1期。
    [11]参见高圣平《论农村土地权利结构的重构——以〈农村土地承包法〉的修改为中心》,《法学》2018年第2期。
    [12]参见高圣平《论农村土地权利结构的重构——以〈农村土地承包法〉的修改为中心》,《法学》2018年第2期;高海《论农用地“三权分置”中经营权的法律性质》,《法学家》2016年第4期;李伟伟、张云华《土地经营权流转的根本属性与权能演变》,《改革》2015年第7期。
    [13]参见陈敦《土地信托与农地“二权分置”改革》,《东方法学》2017年第1期;孙宪忠《推进农地三权分置经营模式的立法研究》,《中国社会科学》2016年第7期;郑志峰《当前我国农村土地承包权与经营权再分离的法制框架创新研究——以2014年中央一号文件为指导》,《求实》2014年第10期。
    [14]参见高圣平《论农村土地权利结构的重构——以〈农村土地承包法〉的修改为中心》,《法学》2018年第2期。
    [15]参见温世扬、张永兵《土地承包经营权入股之法律性质辨析》,《河南财经政法大学学报》2014年第1期。
    [16]参见张力、郑志峰《推进农村土地承包权与经营权再分离的法制构造研究》,《农业经济问题》2015年第1期。
    [17]参见袁泉《中国土地经营权信托:制度统合与立法建议》,《重庆大学学报》(社会科学版)2018年第6期。
    [18]参见盛学军《中国信托立法缺陷及其对信托功能的消解》,《现代法学》2003年第6期。
    [19]《信托法》第10条:“设立信托,对于信托财产,有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的,应当依法办理信托登记。未依照前款规定办理信托登记的,应当补办登记手续;不补办的,该信托不产生效力。”
    [20]《不动产登记暂行条例实施细则》第106条:“不动产信托依法需要登记的,由国土资源部会同有关部门另行规定。”
    [21]《物权法》第127条,“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”;第129条,“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让,当事人要求登记的,应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记;未经登记,不得对抗善意第三人”。
    [22]参见袁泉《中国土地经营权信托:制度统合与立法建议》,《重庆大学学报》(社会科学版)2018年第6期。
    [23]参见鄢斌《中国农地信托中的权利失衡与制度重构》,《中国土地科学》2016年第1期。
    [24]参见何宝玉《信托法原理与判例》,中国法制出版社,2013,第16页。
    [25]参见姜雪莲《农村土地承包经营权流转信托的法律问题——以中信安徽宿州农村土地承包经营权信托为中心》,《北方法学》2014年第4期。
    [26]参见袁泉《中国土地经营权信托:制度统合与立法建议》,《重庆大学学报》(社会科学版)2018年第6期。
    [27]参见郑燕《“三权分置”背景下的农村土地流转信托制模式研究》,《农村经济与科技》2018年第5期。
    [28]浙江绍兴模式中,县农办牵头,联合有关部门设立县、镇、村三个级别的土地信托服务机构;益阳草尾模式中,受托人为政府投资设立的信托公司。
    [29]参见李永东、程岩、李世朝《土地信托业务基本模式、风险分析及监管建议》,《北京金融评论》2014年第1辑,中国金融出版社,2014,第37页。
    [30]参见陈敦、张航《农村土地信托流转的现状分析与未来展望》,《国家行政学院学报》2015年第5期。
    [31]《信托法》第25条:“受托人应当遵守信托文件的规定,为受益人的最大利益处理信托事务。受托人管理信托财产,必须恪尽职守,履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务。”
    [32]参见袁泉《中国土地经营权信托:制度统合与立法建议》,《重庆大学学报》(社会科学版)2018年第6期。
    [33]参见李东侠《土地承包经营权信托流转中受托人的法律规制研究》,《河北法学》2015年第9期。
    [34]参见鄢斌《中国农地信托中的权利失衡与制度重构》,《中国土地科学》2016年第1期。
    [35]参见杨得兵《美国耕地信托保护的经验及启示》,《中国土地》2018年第8期。
    [36]参见李龙浩、张春雨《构建我国土地信托登记制度的思考》,《中国土地科学》2003年第4期。
    [37]《美国统一信托法》第808条。
    [38]《日本信托法》第8条。
    [39]参见于霄《农地信托中的监察人》,《清华法治论衡》第26辑,清华大学出版社,2018,第227页。


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