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新疆治理现代化研究
发布时间:2018/6/20 13:47:51 作者:李勇 点击率[134] 评论[0]

    【出处】《行政管理改革》2016年第4期

    【中文摘要】传统边疆治理方式中更加依赖地方精英维护社会稳定,而在公民意识觉醒、社会文明程度提升、不同地区进行比较成为可能的现代化场景下已颇显乏力。新疆民族宗教较其他边疆地区更具汇聚能力,只有抓住新疆治理现代化这把钥匙,用法治的手段破解目前新疆“三期叠加”的困局,才能最大限度地解决新疆问题。

    【中文关键字】新疆治理;法治;现代化

    【学科类别】地方自治法

    【写作时间】2016年


      目前的新疆处于暴力恐怖活动的活跃期、反分裂斗争的激烈期以及干预治疗的阵痛期“三期叠加”的特殊时期。政府在维护社会稳定、发展区域经济、改革治理模式等领域面临巨大的挑战。当前政府和各级官员做出了许多努力,付出了很多常人无法想象的艰辛,在打击暴力恐怖活动中取得了明显的成绩。不过应当承认,当前形势仍然不容乐观,依然任重道远。如果抓住新疆治理现代化这把钥匙,可能功不一定在当代,但一定会利在千秋。
     
      一、新疆社会治理中的突出问题
     
      (一)经济发展面临瓶颈
     
      从1995年到2009年,新疆的经济发展速度相较于国内其他地区一直处于落后的水平,到“七五”事件发生的2009年,新疆的城镇居民人均可支配收入已从1999年的全国第16位退居到第30位。[1]随着2010年中央新疆工作座谈会召开,国家投入了大量人力、物力、财力用以支援新疆的建设。可以说,过去的几年是新疆经济发展最快的时期,但新疆经济的发展在很大程度上是依赖于庞大的固定资产投资以及内地省份的对口援建。在将来,如何维持这样的投资规模,以及在依靠内陆省份支援的“输血”政策结束之后,怎样实现自我“造血”的功能,是横亘在新疆真正实现“跨越式发展”之前的一道难题。以作为新疆支柱产业之一的旅游业发展为例,频发的暴恐活动使新疆一直以来享誉国内的“瓜果之乡”“歌舞之乡”的形象大受影响,“在暴恐活动频繁的时期,新疆旅游接待出现波动,特别是入境接待人数出现负增长”。[2]特别是2014年,四起震惊全国的暴力恐怖事件,使旅游业发展持续滑坡,出现了20年来的首次负增长。[3]为解决旅游业乏力的问题,部分地区片面追求经济发展速度,通过大量引入资源消耗型企业、重污染企业来刺激当地经济增长,对当地的生态环境造成严重的破坏,必将影响当地经济和社会的可持续发展。
     
      (二)民族认同减弱
     
      “七五”事件及之后一系列的暴恐事件导致其他省份和新疆之间出现隔阂,宾馆针对新疆籍群众的“拒绝入住”、出租车行业针对新疆籍群众“拒绝搭乘”等地域歧视现象屡见不鲜,引起了新疆各族人民群众的不满,而媒体在报道暴恐案件时为博眼球突出地域特征的做法也深深伤害了热爱祖国、爱好和平的新疆群众的感情。[4]而在新疆本地,维吾尔族群众和汉族群众之间的裂隙的弥合尚待时日,维汉两个民族在风俗习惯、宗教信仰方面本就存在较大差异,而各种针对少数民族的种种优惠政策或限制惯例也在有意或无意地向人们传递民族间的不同,强化民族间的差异。特别是“七五”事件发生后,两个民族之间无论是心理距离还是空间距离都越来越大,在许多维汉混居的城市中,民族分区集中居住的现象越来越普遍,“维吾尔族建筑鲜明的民族风平房和汉族区现代钢筋水泥的楼房,虽仅一街之隔,却好似泾渭分明的两个世界”。[5]
     
      (三)宗教干预社会生活
     
      频发的暴恐事件使维吾尔族和汉族之间的矛盾日益加深,在这样的背景之下,维吾尔族的整体社会氛围日渐归于保守。其中最有代表性的就是某些地区的维吾尔族妇女穿着颜色艳丽的服装的行为被视为异端,因此,许多维吾尔族妇女重新穿上了长袍、围上了面纱,而在维吾尔族男性中,戒烟戒酒的比例也大幅上升,不仅如此,更有极端者打砸售卖烟酒的商店。在此种观念的渗透下,新疆南疆某些地区除了做礼拜以外,其余的社会文化生活几乎消失殆尽,甚至出现了结婚不见歌舞、葬礼不闻哭声的情形。[6]极端宗教思想对社会生活的干预还体现在对“清真”和“非清真”的严格划分,除了饮食,连生活用品和交通工具也要区分出是否清真,甚至连接受民政部门发的结婚证也被认为是违反伊斯兰教义的。在对婚姻领域的排查和整治中,不去民政部门登记而是通过念“尼卡”的方式结婚的情况屡见不鲜,甚至还存在未满14周岁的女性通过念“尼卡”缔结婚姻的情况出现。在南疆的许多乡村中,讲经布道的“阿訇”往往享有极高的威信,声望远超当地的行政官员,成为地方实际的领导者。
     
      二、新疆社会治理的症结所在
     
      恐怖主义和低下的经济发展水平往往相伴相生,民族认同源于社会责任感和公民权利意识的培养,群众威信的提升则源于公平合理的社会治理体系。当前新疆社会的突出问题表面上集中在上述三个方面,若解决这三个问题,其症结则是提高现代化制度供给能力。
     
      19世纪末20世纪初,英国驻喀什总领事的夫人凯瑟琳曾对新疆治理做出了一个观察。在新疆,汉族人的统治相当长,而且没有使用多少武力和军队,之所以如此,在于“本地人自己似乎一直对汉族人的法治的公平和正义的信任程度,远超过对他们自己人的法治的公平和正义的信任程度。”第二次中央新疆工作座谈会也提出“以推进新疆治理体系和治理能力现代化为引领,以经济发展和民生改善为基础,以促进民族团结、遏制宗教极端思想蔓延等为重点,坚持依法治疆、团结稳疆、长期建疆”,成为新的历史形势下做好新疆工作的总要求。自治区党委制定并出台了《关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》,为法治新疆的全面建设提供了顶层制度的指导,今后新疆的社会发展必须紧紧围绕法治的要求,坚持依法治疆、依宪治疆,以法治的方式规范社会生活的各方各面。自治区张春贤书记提出要坚持打击和教育疏导两手都要硬。唯有如此才能团结一切可以团结的人,集中力量打击少数敌人。
     
      实现新疆的治理现代化,法治现代化建设是关键。国家治理现代化的过程是国家治理能力不断加强、治理法治化程度不断提升的过程。法治化的内涵就在于用制度代替人治,实现治理模式的确定性、规范性和可预期性,将所有的主体放在同样的标准下加以约束,是实现公平正义的最优选择。“法律秩序已经成为一种最重要、最有效的社会控制形式,其他所有的社会控制方式,都从属于法律方式,并在其审察之下运作”。[7][8]
     
      用法治的手段破解目前新疆“三期叠加”的困局,化解社会治理中的突出问题,其优点首先在于平等性,即依据法治原则所制定的准则和程序具有普遍效力,需要全部社会成员不分民族、不分宗教信仰,无一例外地遵守,相较于带有针对性的政策管理手段,更容易获得社会成员的普遍认同。其次,法律的普遍适用性能够提供相同的参照标准,对解决治理过程中各部门各自为营、协作性不足的问题具有一定的效果。最后,法律的稳定性有助于解决新疆目前的社会治理中,注重短期效果而忽视治理系统性、长远性的问题,通过将社会管理所应遵循的准则及程序制度化,以长效规则而非应对性策略解决社会问题。
     
      三、以法治的方式推进新疆治理能力和治理体系现代化(一)良法善治是关键
     
      要实现新疆社会治理能力和治理体系的现代化,法治现代化是关键。法治现代化的逻辑起点应当是良法之治,也就是在社会管理的过程中,所依据的必须是能够符合人民的根本利益、顺应社会的发展规律、体现公平正义的基本要求、维护公民权利自由的法律。
     
      在法治的背景下,所有的社会成员不论民族、性别、宗教信仰,在法律面前都有一个共同的身份——公民,而国家连接公民的唯一纽带就是法律赋予公民的权利。因此要将生活在新疆的人民群众放在统一的、由法律创制的规则之下,营造良好的社会法治氛围,通过共同遵守法律、无差别适用法律、平等受法律保护等环节强化公民意识,强化各族人民群众作为中华民族的一分子认同感。总之,社会的繁荣稳定不是建立在对某一群体实施特殊管理的基础上,而是应当通过建立适用于全社会的规则之治来达成此种目的。
     
      对于政府而言,要坚持依法行政,建设法治政府。依法行政是规范公权力运行、保障公民权利实现的重要手段,通过依法行政、切实保障人民群众的基本权利,是提升政府公信力、塑造政府权威性的必要措施。特别是针对南疆某些地区宗教人员权威超越政府权威的现象,除了制止非法、遏制极端宗教思想蔓延等政策性的措施之外,还要坚持依法行政,将权力关进制度的笼子,使法治的红利平等地惠及每一位人民群众,才能真正做到取信于民,树立自身权威,从而最大限度地增加社会和谐因素,增强社会发展活力。
     
      一方面,面对极少数无法回头的与人性格格不入的恐怖分子建立更严格的立法予以严厉惩处;另一方面,面对广大人民群众,让人们感受到服务型政府带来的好处,感受到公平正义,感受到权利的实现,发自内心支持党的领导和政府的治理。围绕人权保障和人皆幸福建立制度体系,当人们普遍感受到它所带来的幸福感和利益的最大化,就会选择支持和尊重它。
     
      (二)以法治促进和实现经济社会可持续发展
     
      新疆的社会稳定和经济发展互为依托,当前,积极稳妥地推进跨越式发展是新疆工作的重点之一。提高经济发展的动力、提升经济发展的竞争力、增加经济发展的持续力等一系列工作都离不开社会的稳定和完善的制度保障体系,而法治是维护大局稳定的有效手段,也是制度保障措施中最为核心和关键的要素。通过营造公开、公平、公正的社会法治环境,充分发挥法治的保障、激励和规范功能,为新疆经济的健康发展、持续发展保驾护航,使法治成为实现新疆跨越式发展的推动力。
     
      “一带一路”战略的提出为新疆经济的发展提供了新的发展契机,通过优化新疆参与丝绸之路经济带建设的法治环境。大力推进丝绸之路经济带的法治建设,强化保障与促进丝绸之路经济带建设的制度措施,努力为丝绸之路经济带共建提供和谐稳定的发展环境。同时地方立法应积极完善与共建丝绸之路经济带相适应的法规,积极构建与丝绸之路经济带相适应的经贸法治新体制新机制,为中国和欧亚区域经贸的合作共赢发展与社会繁荣稳定奠定坚实的法治基础,也为新疆经济的迅速发展提供有力的制度保障。
     
      此外,法治还是实现新疆生态文明的建设和可持续发展的有效手段。完善地方环保立法,制定同党的十八届五中全会所提出的绿色发展理念及《环境保护法》精神相适应的地方性环境保护法规,从制度上对以牺牲生态利益换取经济发展的发展理念予以否定,对环评不达标的企业坚决予以关停,严格节能减排的各项措施,依法保障和促进区域环境资源的可持续发展。
     
      (三)加强法治教育,培育法治意识
     
      使人愚昧的方式能够让人眼界不开,能够让人安于现状,能够让人更加听话,但利益得不到保障的现实则更容易让人们选择非理性的方式表达利益诉求,在于己无关的事件中群起生事,在利益得不到保障后选择超理性和超验的方式寻求帮助和身心的平静。健全法治教育机制,培育人民群众的法治意识,感受法治带来的好处是实现法治现代化的重要环节。而法治意识的形成,其突破点就在于公民意识的培育。极端宗教思想往往是通过扭曲伊斯兰教义、利用民族主义意识来实现对人的控制,它最大的特点在于将群体之外的人视为异端、而将群体内的人视为实现宗教目的的工具。接受极端宗教思想的洗脑过程,实际上就是放弃作为“人”而存在的过程,更不用说作为“公民”所享有的权利了。因此,培育公民意识,唤醒人民群众作为公民的权利意识和责任意识,是遏制极端宗教思想蔓延的有效手段。
     
      法治是一种生活经验,与任何其他的生活经验一样,可以在实践中逐渐获得和积累,最终积淀成为改变人们思维和行为模式的强大力量。[9]通过加强法治教育、开展普法宣传,更重要的是让人们感觉到法治有用,使法治的精神和信仰深入人民群众的心中,继而转化为全民认同的生活方式,是实现依法治国、建设法治新疆的战略性任务。青壮年始终是民族分裂分子重点发展和培养的对象,考虑到法治意识的形成不是一朝一夕,而是一个长期的过程,因此尤其要注重对未成年人的法治教育,强化对社会秩序和法治规则的尊重、权利意识的培养,以正常方式表达利益诉求,坚定唯有走现代化之路才能使每一个人快乐幸福的理念。


    【作者简介】

    李勇,国家行政学院法学教研部研究员;刘琼,新疆生产建设兵团行政学院法学教研部讲师。

    【注释】

    [1]王蜀。国家治理体系现代化视阈下的边疆治理创新研究[J].中共贵州省委党校学报,2014(3)。
    [2][5]暴恐阴影下的新疆旅游:游客数量暴跌40%[EB/OL].财经网,2014-05-29.
    [3]南方周末。新疆旅游:最艰难的一年[EB/OL].http://www.infzm.com/content/103610.
    [4]东突分子策划昆明暴恐案内地媒体请慎用“新疆人”[EB/OL].大公网,http://news.takungpao.com/mainland/focus/2014-03/2315523.html.2014-03-23.
    [6]张弛。新疆:保守思潮的危险信号[EB/OL].http://ndnews.oeeee.com/html/201403/02/832406.html.
    [7][美]罗斯科·庞德。法律与道德[M].陈林林(译)。北京:中国政法大学出版社,2003.37.
    [8]李晓霞。论新疆治理体系与治理能力现代化[J].新疆大学学报(哲学·人文社会科学版),2015(6)。
    [9]唐皇凤。构建法治秩序:中国国家治理现代化的必由之路[J].新疆大学学报(哲学·人文社会科学版),2014(4)。


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