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促进乡村振兴立法需解决三个重点问题
发布时间:2020/9/17 16:34:06 作者:刘辉 点击率[12] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文摘要】乡村振兴的主体是农民,因此应当尊重农民对土地资源的集体所有权,避免为实现片面的城镇化目标而千方百计增加建设用地指标的现象蔓延。宅基地已经成为地方政府解决发展用地问题的重要资源,但应当将完善宅基地制度的重心放在促进制度公平、保持福利属性、增加农民收入上。以改变宅基地不公平利用状况为切入点,可以促进承包地规模化经营、集体建设用地入市流转创造效益。村民自治的深入、切实开展能够使集体经济组织的运行成为促进乡村振兴的内源性条件。政府应当认识到依靠集体经济组织收入为农村提供公共服务经费的做法存在严重的不合理性,因此需要在建设公共基础设施和扩展公共服务覆盖范围方面增加财政投入。

    【中文关键字】乡村振兴;法治保障;土地资源;村民自治;公共服务

    【学科类别】其他

    【写作时间】2020年


      乡村振兴涉及到经济、社会、文化、政治等多方面条件的支持,但关键的问题在于土地资源的合理利用、乡村自治的稳健发展与公共服务的全面覆盖。承包地、宅基地与集体建设用地担负着发展农业生产、保障农民居住权益与满足城镇化建设用地需求的功能,是乡村振兴的基础资源。乡村自治需要依靠健全的自治组织与完善的自治规则予以支撑,能够发挥集聚众智、汇集众力的作用,是乡村振兴的内部力量来源。公共服务的公平覆盖是政府需要履行的基本职责,能够高效地解决教育、医疗、养老等现实且紧迫的民生问题,是乡村振兴的外源性物质条件。
     
      一、树立“城乡发展等值化”的理念来推动乡村土地整理工作
     
      根据国土空间规划制度的安排,国土空间被划分为生态空间、生产空间与生活空间,体现了人类与自然环境协调相处、永续发展的理念要求。农村的土地与环境发挥着保障粮食安全、维护生态平衡的重要作用,因此从长远与宏观的视角来看待农村的土地与空间,就必须承认城乡发展并无绝对的优先次序可言,应当采取等值化的态度来支持城乡协调融合发展。在很长一段时间内,将村庄进行拆并整合、最终改造成为工商业小城镇的目标,被一些地方政府视为乡村振兴的基本路径。这种做法虽然能够在短期内体现政绩,但实际上是在挤压生态空间与农业生产空间、农民生活空间。推动乡村振兴,当然需要从规模化经营、产业链建设等方面构建现代农业体系,将生产服务业与农产品加工业引入乡村区域,但这种努力的目标在于确保乡村农业与配套工业、服务业的协调、同步发展。因此,依法制定符合农民整体意愿、长远利益的乡村整体发展规划,才能将国土空间规划制度中的原则性要求落实到乡村振兴的实践当中。
     
      承包地的碎片化问题亟待解决,需要完善农地信托制度、建设县域土地流转信托服务平台,为种植大户开展长期、稳定的规模化经营创造必要条件。当然,通过农业生产合作社为农户提供耕作、防治病虫害、收割庄稼的农业服务,也能够提高农业机械化水平,减少精耕细作方式造成的人力成本投入。承包地的改革应当以整合碎片化的农地、确保耕作的农户长期从事农业经营作为基本目标,这是维护基本口粮安全、保障主要粮食品种自给的公共利益要求,也是所有改革探索不能触碰的底线。
     
      宅基地的置换与整治能够为城镇建设提供可观的建设用地指标,因此成为近年来频繁、广泛地引发利益冲突的实践活动。在较长一段时间内,宅基地制度的福利保障性质仍然不容否定,这样才能为农村居民与无法顺利进入城镇定居生活的进城务工人员提供安居的保障。从近30年来不断加强控制农村宅基地使用面积与人员范围的法律与政策背景来看,在基层政府尚未冻结宅基地审批发放功能的区域,有必要严格落实本集体经济成员才能依法无偿申请宅基地的规定,为整治未批先占、超标占地、一户多宅、向非集体经济组织成员出售或出租房产而使用宅基地的问题创造前提条件。对于违反人均占用宅基地面积构成的每户宅基地面积规定的未批先占、超标占地、一户多宅问题,应当由集体经济组织采取逐年递增式收取宅基地使用费的方式,督促本集体经济组织成员无偿交回或有偿退出多占的宅基地。未批先占、超标占地的农户应当无偿交回这部分宅基地,否则就应当按照逐年递增的数额缴纳宅基地使用费。对于因为继承或本集体经济组织内部成员交易而出现的一户多宅现象,则应当照顾到因法律规范之间不协调、前些年管理混乱等方面的历史因素,采取有偿退出的方式激励使用者退出闲置的宅基地。对于违反现行法律规定的农房交易,需要承认此类交易合同只是触犯了行政管理性规定,因此农户对房屋的处分权是支持买卖或租赁合同生效的必要条件。但是,农户在宅基地使用权方面并无处分权限,所以应当要求使用农房的非集体经济组织成员交纳逐年递增的宅基地使用费。通过收取宅基地使用费可以解决农户不公平利用宅基地的造成的部分问题,也能够增加集体经济组织收入,为鼓励农户或非集体经济组织成员有偿退出宅基地积累资金条件。
     
      在理顺宅基地有偿使用与退出制度的基本逻辑后,在实践中开展的宅基地置换、合村并居工作就可以区分农业维续型、工商业转换型的不同村庄来调整工作重点。经过整治而收回的闲置宅基地,可以被依法发放给申请用地的集体经济组织成员,也可以被转换为集体建设用地。因为宅基地整治而进入城镇定居的集体经济组织成员可以将承包地流转给集体经济组织统一经营,这样也就为促进承包地规模化经营提供了便利。对于集体建设用地的统一经营,需要依靠集体经济组织发挥作用。这就涉及到促进乡村振兴的第二个重要问题,即健全村民自治组织、完善村民自治规则。
     
      二、放弃“能人治村”的幻想,完善“众人治村”的模式
     
      在改革开放初期,因为乡村普遍处于农耕社会的封闭状态,所以出现了“能人治村”的现象。但是,在30多年之后的今天,市场经济的发展已经推动大多数乡村突破了封闭的状态,不仅人员外出务工的比例提升而且在发达区域的村庄已经形成了多元化发展的态势。乡村居民从单质化的社群转变为多元化的社群,是乡村治理模式必须适时转换的现实根据。当下的政策要求是村党支部书记一肩挑,兼任村委会主任与村集体经济组织负责人的职务。这样的安排能够便利基层政府、上级党委开展工作,但也给村庄内部的治理结构平衡提出了新的要求。考虑到村党支部书记个人精力有限、责任重大的现实情况,应当在制度安排上将具体的工作任务分配给村党支部副书记、村委会副主任、集体经济组织副职负责人来完成,而由一肩挑三项职务的村党支部书记负责监督、指导几位副职成员开展工作。
     
      为了确保一肩挑三项职务的村党支部书记具有足够的民主正当性权威、按照竞选承诺依法履行职责,应当完善村民选举环节的制度。一是由村民对村内党员进行提名选举,再由上级党委从获得选举提名的党员中确定组建村党支部的成员。二是在村委会成员选举环节,采取自荐、海选与组团竞选的模式。在2005年第七届村委会换届选举过程中,杭州市民政局曾推广自荐海选模式,以求降低选举成本。凡参加“自荐”的选民在村民选举委员会组织召开的会议或选举大会上,就其所“自荐”的职务发表治村演说。余杭区塘栖镇唐家埭村曾试点自荐海选模式。为解决自荐人可能过多、自荐人情况难把握的问题,可以在“自荐”的基础上采用组合竞选模式,即从自荐人中确定村委会主任、副主任、委员候选人,接着由村委会主任候选人在副主任和委员候选人中提名其竞选团队的组成人选,最后由村民投票选举。组合竞选模式可以削弱家族、宗族对选举的影响,注重村委团队整体关系的和谐与整体功能的发挥。在“四议两公开”工作方法落实到位的情况下,组合竞选模式有利于形成强有力推动工作落实的村委工作团队。
     
      在选举工作完成后,应当完善贯彻“一诺双评”要求的制度,成立党务监督小组、村务监督小组,按照“四议两公开”的模式监督村党支部成员、村委会成员与集体经济组织管理人员履行职责。对村党组织书记实行“一诺双评”,对村党支部书记、村委会主任、负责财务工作的干部实行任期和离任审计制度。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发〔1998〕9号)规定,村委会应该设立村务公开监督小组和民主理财小组。在此基础上,应当成立党务公开小组。党务公开与村务公开监督小组成员分别由党员大会、村民会议或村民代表会议推选产生,一般由5-7人组成。监督小组分别对党员大会和村民会议负责并报告工作,监督、检查本村重大事项是否按照“四议两公开”工作法的要求进行决策与实施,监督评议党务公开和村务公开内容的全面性、及时性、真实性。
     
      实现“众人治村”的目标,需要完善村规民约、村民自治章程,明确自治规则以减少推进工作的阻力,增强村民的责任感与积极性;发挥村民小组长以及老年人协会、妇女代表会、乡贤会、村务监督委员会等群众组织的积极作用。在村庄内部的村务监督委员会、老年人协会等群众性组织可以配合村委会完成大量公共服务类的工作,同时可以为壮大集体经济组织力量、开拓集体经济发展路径夯实群众基础。通过组建乡贤会,能够吸纳从本村走出去的教、科、文、卫、商、政、军等各界农家子弟为建设乡村贡献力量;也可以充分发挥曾担任过村干部的人士在协调村内各方面关系中的积极作用,选择合适的方式、场合听取这部分基层精英人士的意见,采用恰当的方式邀请这部分基层精英人士参与推进村内重点工作。村务公开、党务公开的内容需要通过党务公开栏、会议、广播、微信公众号或小程序、QQ群等形式予以公开,确保每季度公开一次,并及时公开涉及村民重大利益的事项。由党务公开、村务公开监督小组监督“四议两公开”工作的落实情况。
     
      三、加强乡村地区的公共设施建设与提高村域公共服务水平
     
      交通、通讯、卫生、教育、文化等方面公共设施的建设,能够降低个人谋求全面发展所需支付的成本。显而易见的道理是,在“交通靠走,通讯靠吼,耕地靠牛,治安靠狗”的物质条件下,个人为了维持基本生活需要,就已经耗尽了大部分的精力,当然很难在提高个人发展水平方面取得进步。因此,基层政府在注重硬件基础设施建设的同时,完善社会保障、多元化纠纷解决机制等方面的公共服务,是促进乡村振兴的重要外源性物质条件。现实的情况是,村集体经济组织收入是经济发达地区许多村庄公共服务开支的经费来源,基层政府的财政支持仍然不能有效补足在乡村地区的公共服务短板。村集体经济组织收入本来应该是村民的财产性收入,现在却成为替代国家税收发挥公共服务作用的资金来源。在欠发达地区,如果没有集体经济组织的收入,那么公共服务的匮乏状况就会更加明显。这种现象如果不能及时被扭转,那么促进乡村振兴就会变成政府空喊口号、农民自发努力的事业。
     
      公共设施建设需要大量的资金投入,因此当下对部分村庄进行合并以建设农村社区的做法具有现实合理性。因为只有在人口适度集聚的条件下,建设基础设施的投入才能产生充分的效益。从“要想富,先修路”到信息基础设施成为开展智慧治理的前提条件,乡村振兴显然需要跨越因为智能设施建设水平差异而形成的“数字鸿沟”。在物联网时代,电子政务平台已经为民众办理事务提供了快捷的通道,因此,加强乡村范围内的终端设备建设,解决公共服务“最后一公里”的问题,具有显著的必要性。在QQ、微信及其小程序等功能可供用户便捷地实现资讯传递、预约挂号、资料查询、实时交流等需要的情况下,不仅远程接诊、授课成为普遍的服务项目,而且行政审批、案件审判工作也可以在线上进行。既然从治安监控设备到垃圾清运装置都借助互联网、数字化技术的支持实现了更新换代,那么按照“城乡发展等值化”的理念要求,至少应当在人口聚集程度较高的行政村中心区域或新建的农村社区中,及时建设各类信息基础设施或安装终端设备,从而为实现城乡一体化发展的目标夯实基础。
     
      通讯、教育、医疗、养老等公共服务是保障居民生活质量的基本要求。从公民终身学习的受教育需要角度来看,基础教育当然具有重要的意义,需要政府在学校分布、师资配备、校舍建设方面履行保障与促进的职责;同时,职业教育、技能培训等针对社会公众的教育服务项目同样影响到乡村居民的发展质量。因此,政府需要在鼓励社会力量办学的同时,增强社区学院的教育辐射功能,为提升农民综合素质、培育现代职业农民创造条件。只有加强保健医疗服务才能预防重大疾病发生、提高公众的整体健康水平,因此需要努力提高乡镇卫生院与村级卫生室的医疗卫生服务质量,预防看病难、看病贵与“因病返贫”的问题发生。农业技术服务、农业保险与小额信贷等普惠金融服务都是乡村振兴不可或缺的条件,但仅靠农民自发努力很难获取这类服务,因此政府应当加强财政支持与政策倾斜以补足这类公共服务方面的“短板”。
     
      总而言之,促进乡村振兴的立法安排旨在明确政府的职责,在尊重农民自主发展选择的前提下,创造平等的条件甚至提供必要的政策倾斜性支持,以扭转城乡二元化、割裂式发展的局面。在农村长期支持城市发展的条件下,推动“城市反哺农村”的制度与政策形成系统化的合力,才能实现“城乡发展等值化”的目标,为建设生态文明、实现全民共同富裕夯实物质基础、塑造文化氛围。


    【作者简介】

    刘辉,男,法学专业,讲师。

    【参考文献】

    [1]曹泮天:《宅基地使用权流转法律问题研究》,法律出版社2012年版。
    [2]陈小君:《农村土地法律制度的现实考察与研究:中国十省调研报告书》,法律出版社2010年版。
    [3]楚德江:《农地承包权与宅基地使用权退出机制创新研究》,中国出版集团、世界图书出版公司2016年版。
    [4]冯双生著:《中国农村宅基地置换中农民权益保护问题研究》,哈尔滨工业大学出版社2017年版。
    [5]桂华著:《中国土地制度的宪法秩序》,法律出版社2017年版。
    [6]韩清怀著:《农村宅基地使用权制度研究》,中国政法大学出版社2015年版。
    [7]蒋晓玲、李慧英、张建著:《农村土地使用权流转法律问题研究》,法律出版社2011年版。
    [8]蒋省三、刘守英:《防止村庄建设中侵害农民宅基地权利的倾向》,中国发展出版社2007年版。
    [9]刘彦随等:《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》,科学出版社2011年版。
    [10]吕军书:《我国农村宅基地流转制度创新研究》,新华出版社2014年版。
    [11]吕军书等著:《中国农村宅基地退出立法问题研究》,法律出版社2019年版。
    [12]孙毅、申建平:《建设用地物权:宅基地使用权》,中国法制出版社2007年版。
    [13]王崇敏著:《宅基地使用权制度现代化构建》,法律出版社2016年版。
    [14]王旭东:《中国农村宅基地制度研究》,中国建筑工业出版社2011年版。
    [15]吴远来:《农村宅基地产权制度研究》,湖南人民出版社2010年版。
    [16]向勇:《中国宅基地立法基本问题研究》,中国政法大学出版社2015年版。
    [17]喻文莉:《转型期宅基地使用权制度研究》,法律出版社2011年版。
    [18]袁锦秀:《农村宅基地使用权法律问题研究》,中国商务出版社2013年版。
    [19]张群:《居有其屋——中国住房权历史研究》,社会科学文献出版社2009年版。
    [20]张云华:《完善与改革农村宅基地制度研究》,中国农业出版社2011年版。


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