刘辉的个人空间

从“能人治村”向“众人治村”模式转变
基于Z村治理情况的调研分析
发布时间:2020/8/16 16:13:08 作者:刘辉 点击率[30] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文摘要】借鉴“虚位元首制”的机理,可以将村书记的角色定位为幕后指导者、超然监督者,即由村书记直接联系党务监督小组、村务监督小组,督促村级党组织与村委会成员认真履行各项职责。村级党组织的工作由其他成员分工负责,主要是联系各小组的党代表开展相关学习、宣传、实践活动。村委会的工作由村委会主任之外的其他成员具体负责,主要是提供各种公共服务、对接基层政府。由村书记兼任的村委会主任只负责召集村民代表会议或村民大会,监督“四议两公开”工作的落实情况。在向“众人治村”模式转变的过程中,村书记负责监督、指导村党组织副书记、村委会副主任开展工作,才能更充分地调动村干部的工作积极性并发挥群众性组织参与的积极性。

    【中文关键字】村委会; 群众自治组织; 村务监督; “四议两公开”工作法; 公共服务

    【学科类别】其他

    【写作时间】2020年


      2020年6-7月,调研组受Z街道委托进入Z村走访调研乡村治理情况。对村民提出的意见、建议进行梳理后,发现一些值得重视的问题,在调研组成员交流分析相关原因后,提出一些对策供Z街道主管领导参考。
     
      一、Z村发展、治理现状与村民反映的问题
     
      Z街道从对接之江实验室、达摩院等科技园区、企业人才服务保障的整体工作考虑,为Z村规划设计了依托笛箫产业发展民俗旅游的产业发展方案,对该村治理情况保持高度关切。因此,调研组从“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五个方面对工作现状与需要解决的问题进行梳理。
     
      (一)Z村发展现状
     
      Z村由T桥、B桥两个自然村合并而成,包括24个村民小组,784户农户。笛箫产业发展基础良好,除几家雇工人数较多的乐器厂之外,大多数经营户属于个体作坊,依靠仓储成本、雇工成本相对较低的优势运营。该村现有100多家竹笛制造企业或作坊,已开设60多家淘宝店、25家天猫商城,电子商务从业人员为200多人。目前已经成立的产业协会由两家经营大户牵头组织,负责对外联系展销渠道、对接外来游客的乐器培训项目。2016年Z街道准备将Z村打造为竹笛制造、音乐教育、休闲旅游、运动健康为特征的“竹笛艺创小镇”。该村居民中T桥的经营户比较多,B桥的居民外出务工较多。村内务工人员的工资水平整体在3000-5000元区间。根据村书记的介绍,2018年集体经济组织租赁留用地上房屋的收入为50万元。2020年的集体经济组织租赁物业收入预计为70万元。
     
      Z村整体布局呈狭长形态,住户相对分散缺乏必要的公共空间来促进文娱交流。该村现状建筑面积为63.34公顷,居民点集中分布在乡级公路石横线两侧以及直路溪北侧。石横线各区段宽窄不一。村内道路的拓宽与养护方面存在瓶颈,支路之间衔接不畅。村庄发展规划的重点是,沿石横线、直路溪布局村庄公共服务设施,保留741户现有建筑,新建及原拆原建43户,保持总体规模稳定。
     
      (二)村民对村“两委”工作提出的意见
     
      调研组在走访过程中记录了村民反映的多方面问题,为方便归类查找仍然按照五个方面进行总结。从行文简洁的角度考虑,不再提及村民的姓名、所在村组,只以序号代替。
     
      在促进产业兴旺方面,1)村里打算建“竹笛一条街”,解决原材料堆放场地少的问题,但没推行下去;2)村里想统一各商户使用集体商标,但没见到效果;3)2个合作社变成1个协会,主要是对外联系营销渠道,需要入股、交会费,几十元钱一股,对小作坊帮助不大;4)竹笛展览馆仍未动工,每次上级来人,就雇人粉刷外墙应付检查;5)拆除违法建筑,未能考虑农户产业经营需要。
     
      在保障生态宜居方面,1)公共设施建设滞后,村委本来要收回一块地建停车场、游乐场,但又搁置了;2)污水管道没有接通家里的化粪池,村干部就让我们签字确认完工;3)一些竹笛加工户改用喷漆工艺,夜间打开窗户喷漆,污染空气会影响村民健康;4)以前铺设污水管道后,浇筑的道路不平整,后来忙着“三改一拆”、清理违法建筑的工作,就把修路的事情搁置了,个别村组的路段已连续7年多未予维修;5)施工单位修建隧道,对房屋造成损害,影响安全,但向村委反映后,村委告知个人去找工地承包工程的老板。
     
      在倡导乡风文明方面,1)文化礼堂建在T桥,B桥的村民很少去;2)道路两旁的卫生问题需要解决;3)每户门前的党员联系牌已经安装1年,但仍未落实具体联系的党员;4)对外来务工人员关心不够,没见过党员来访;5)老年协会在老村委办公楼有固定活动地点,但活动仅限于打牌。
     
      在实现治理有效方面,1)村民不了解村里的财务开支情况;2)为了建公交站旁的公共厕所,村委反复和拆迁户签了5次协议,补偿费从40万元涨到120万元,村民对拆迁补偿标准不清楚;3)村里只有欧某、鲍某2位干部会到村民家里走访;4)村干部只会通知相关小组的组长到村委开会、签字,不是每个村组的2名代表都到会;5)村干部分工不明确,村民遇到问题不知该找谁。
     
      在追求生活富裕方面,1)村里的老人缺少收入来源,可以完成绿化、种花的公益工作,每月1600元,可以不用街道统一招标;2)因病致贫的困难户评定存在问题;3)外来户交的水费、电费价格偏高,缺少扶持措施;4)对低保户的慰问不到位;5)个别农户的房屋年久失修,但无人过问。
     
      综上所述,紫荆村村民最关心的问题是修建与养护道路,其次是建设竹笛展览馆、停车场等公共设施;对于村委开展工作的情况、村务公开的落实情况,村民呈现高度关心但普遍失望的态度。在笛箫产业发展条件方面,苦竹需要堆放3年才能加工使用,因此经营户急需场地,但又不能负担太多的原料贮存费用。群众组织、行业协会未发挥积极作用,党员未积极走访群众,导致干部年龄较轻、能力不足的问题凸显,因此在组织机制建设方面需要积极作为以改善情况。
     
      二、Z村“两委”工作存在不足的原因分析
     
      “群众看党员,党员看干部。”推动乡村振兴、治理工作有效开展,不是要求村两委事无巨细地参与各方面工作,而是要求村两委能够深入领会政策安排、把握发展方向,充分激发群众组织的活力,在现实困难面前敢于挑重担、解难题,为群众指明阶段目标、提供榜样示范。
     
      在促进产业兴旺方面,1)党建工作应当与产业发展紧密结合,通过在行业协会内发挥党建引领作用,借鉴“细分领域抓党建”的工作思路,在笛箫产业经营户中发展党员,开展党员活动才有可能避免日常学习、交流活动与发展生产、搞活经济的实际需要脱节的问题。2)统一规划储存苦竹原料的场地,是筹备已久的工作,但推进速度迟缓。发展集体经济组织是期待已久的目标,但在缺乏降低成本、提高利润途径的条件下,很难选择使用集体商标的方式统一品牌。
     
      在保障生态宜居方面,1)对村庄规划的科学设计是改善村容村貌,方便村民利用公共设施的前提条件。2)重建设,轻养护,是已建成的公共设施功能衰退的首要原因。3)在上级财政不能完全负担村内公共服务开支的条件下,从集体经济组织收入中支取部分资金雇佣本村老年居民完成整理花坛、清除杂草等养护工作,有利于实现村容整洁、生态宜居的目标。4)竹笛加工的喷漆环节可能造成空气污染,但Z村暂时无法提供集中的场地完成喷漆工作,也缺少降低集中喷漆环节成本的保障措施;5)地铁与高铁施工单位在附近施工造成建筑垃圾无序堆放、施工人员随地便溺的问题,需要村两委直接与施工单位沟通,协商解决方案。
     
      在倡导乡风文明方面,1)该村民风淳朴,但对外来务工人员应该更加关心,保持本村居民与外来人员和谐发展的良好局面。2)健康向上的文化活动能够促进精神文明建设,但需要必要的文化设施条件支持。Z村公共设施布局无法兼顾两个自然村,B桥村民基本不去文化礼堂参加活动。文化礼堂在事实上已经被闲置,并未经常举办文艺娱乐活动。农家书屋、文化礼堂在提升乡风文明程度方面,未能发挥必要的作用。3)村党支部在落实日常学习与会议制度的过程中,如果习惯走形式、应付上级考核,那就会错失拉近与普通群众心理距离的宝贵机会。例如,通过利用文化礼堂等公共设施条件开展普法教育、文艺演出、才艺竞赛等群众喜闻乐见的活动,自然可以增强宣传教育工作的实际效益,让群众在愉悦的交往过程中及时知晓促进乡村振兴的合理路径与工作安排。在群众普遍赞同、共同呼吁的舆论形势下,很多阻碍工作规划落实的难题就可能迎刃而解。
     
      在实现治理有效方面,1)乡规民约、自治章程可以弥补立法的不足,促进村庄内部的自治活动顺利开展。Z村的乡规民约、自治章程都未能在促进有效治理方面发挥必要作用。2)重要事项应当提交党员大会、村民会议专门讨论,不能只靠村两委成员自主决策,否则会引发群众的质疑。3)村两委应当注意工作的连续性、节奏感、透明度、凝聚力。对于上一届村两委已经着手开展的工作,要按照“一张蓝图绘到底”的要求,继续贯彻推进。在工作落实方面,需要编排日程表,及时考核、检验工作成效。4)在村务公开方面,应当遵循“四议两公开”的工作要求,确保每季度公开一次,并及时公开涉及村民重大利益的事项。由党务公开、村务公开监督小组监督“四议两公开”工作的落实情况。5)村干部不能唱“独角戏”,需要激发党员的活力、鼓励群众组织发挥积极作用,这样才能创造想干事、能干事的工作氛围。
     
      在追求生活富裕方面,1)村两委需要在加强公共服务、做好社会保障工作方面,为群众实现富裕目标创造必要的条件,确保群众没有医疗、养老方面的后顾之忧,能够获得必要的培训机会。养老保险、医疗保险的缴纳成为群众普遍关心的事项,能够为老年村民提供重要的生活保障,降低因病致贫、返贫的可能。根据《国务院关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》规定,“当遇到各种自然灾害或其他原因,个人实在没有能力交纳养老保险金,经社会养老保险部门批准,可以在规定的时间内暂时停交保险费。当经济好转时,应当恢复交费。对于停交期的保费,有条件也可以自愿补齐。”Z村村民存在因为生活困难停交养老保险金的情况,希望可以补交。村委应当及时帮助其办理补交手续。2)“富脑袋,才能富口袋。”在职业技能培训、营销知识学习等方面,村两委需要积极作为、引智兴村。
     
      综上所述,村干部不能让自己变成“孤家寡人”,变成坐在办公室里完成纸面工作的准官僚。村委会是基层群众自治组织,村党委需要支持、帮助村委会完成公共服务工作,引导集体经济组织不断发展壮大。村务公开与村民监督工作是群众自我管理、自我服务的保障手段,因此必需落实村务公开、民主评议工作。只有获得群众的信任,才能凝聚发展共识、推动工作落实。
     
      三、改善Z村治理状况的主要意见与建议
     
      “火车跑得快,全靠车头带。”村“两委”乡村振兴首先要在认识上理解乡村振兴的条件、机遇和可行方案。因此,村干部应加强学习,并积极宣讲政策文件内容、其他村庄的有益经验与本村的发展规划,帮助群众统一认识、凝心聚力。其次,要定期走访农户,深入了解群众在生产、生活中面临的现实困难,帮助群众稳心态、想办法、解难题。再次,要充分发挥党务与村务监督组织、老年人协会、妇女协会、青年群体的协同带动作用,把艰巨的任务分阶段来完成,把复杂的事情分类别来理顺,营造“众人拾柴火焰高”“大家的事情大家办”的良好氛围。
     
      (一)主要意见
     
      一是明确农村基层党组织建设的总体要求。1)坚持围绕中心工作,强化基本功能,服务大局,拓展领域,着力扩大覆盖面、增强生机活力,充分发挥推动群众、服务发展、凝聚人心、促进和谐的作用。2)从街道层面按照“一村一品”的思路制定多村协同发展的整体规划。借助专家力量评估紫荆村现有的笛箫产业实现集约化发展的可行性,在不放弃小作坊低成本优势的前提下,从产销服务方面谋划发挥集体经济组织作用的方案。3)在税收优惠、政策扶持、整治违法建筑方面,结合该村的实际情况解决原料存放、喷漆污染防治、产品销路拓展方面的难题。4)将违法建筑整治、清理“一户多宅”与解决住房困难户现实问题联系起来,通过将暂缓拆除的房屋免费提供或出租给危房户居住的方式,促进村庄建筑集中。5)在环保综合执法方面,加强对地铁、高铁施工单位的监管,解决建筑垃圾导致水源污染等问题。
     
      二是明确村级党组织的基本职责内容。1)领导村委会、共青团、妇代会、集体经济组织等各种村级组织。支持和保障村民依法开展村民自治,领导和推进村级民主选举、决策、管理、监督。负责村、组干部和村级集体经济组织管理人员的教育、管理和监督。2)加强村“两委”班子和党员队伍建设,坚持学习培训、民主评议党员和干部、民主生活会、密切联系群众等制度,大力培养和发展优秀青年农民入党,积极培养村级后备干部。3)顺应整合基层矛盾纠纷调处机构的趋势,为加强“诉源治理”创造条件,落实驻村法律顾问制度,为预防村庄内部矛盾激化、调处置换土地与拆除违法建筑等利益纠纷,提供必要的专业指导、智力支持与组织保障。4)确保社会保障的兜底工作产生全覆盖、无遗漏的效果,避免绝对贫困现象发生。5)依托Z省开放大学设在Y区的社区学院开展学历教育、职业教育的平台,利用网络技术的便捷优势,组织开展多方面的培训学习,为群众致富夯实知识基础、提供技能支持、创造社交氛围。
     
      三是加强村干部队伍建设,明确村干部任职条件。1)村干部应当遵纪守法,具有强烈的事业心、责任感和奉献精神,廉洁奉公、公道正派、群众拥护;具有一定的组织领导能力和工作水平,懂得市场经济和促进乡村振兴的基本知识,带领群众共同致富的能力强。2)村党组织书记需要符合坚守信念、讲奉献、有本领、重品行的要求,达到“一好双强”(思想政治素质好,带头致富能力强和协调能力强)的基本水平,带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定、加强村党组织建设。
     
      四是完善村干部管理制度,加强教育培训与考核。1)按照“一定三有”的要求,村党组织书记岗位应当有明确职责和工作目标、工作有合理待遇、干好有发展前途、退岗有一定保障。2)村干部管理制度主要有目标责任制度、监督审计制度和档案管理制度。实行村干部任期目标和年度目标责任制,签署目标管理责任书,每年对村干部进行民主评议。3)对村党组织书记实行“一诺双评”,对村党组织书记、村委会主任、负责财务工作的干部实行任期和离任审计制度。
     
      五是按照“四议两公开”工作法做出村级重大事务决策。即村党组织会议提议、村“两委”会商议,党员大会或党员议事会审议、村民会议或村民代表会议决议,确保决议内容和实施结果公开。1)加强村庄的规划、改造和环境整治,美化村容村貌。科学规划村庄,对接产业发展和生活需求,完善配套设施,为下一步转型发展打好基础。2)加大村务公开力度,改进工作方法为村民排忧解难,赢得村民理解支持。公开透明是最好的监督,矛盾的产生根源是沟通不畅,信息不对称。3)落实好结对联系制度,及时收集民情民意,及时正面回馈解决意见,对短期难以解决的问题要有重点的个别沟通,争取理解和支持。
     
      六是加强党建引领,配强村两委班子,提升干部队伍履职能力。1)内选外派,加强班子队伍建设、优化队伍结构,加大对干部队伍工作能力的培训。2)细化工作要求,指导开展治理工作,对重点项目建议上级组织派干部挂帅指导督促。3)加强工作日常的监督和考核,深入群众了解工作开展情况的意见建议及时反馈并提出整改意见。4)村两委应当着手对全村存储苦竹原料的场地面积进行统计,尝试通过一事一议的方式形成村民会议决定,以向暂缓拆除违法建筑的使用者征收违法建筑使用费的方式,筹措鼓励村民集中存放原材料的补贴资金。在建成统一存放原料的仓库后,采取集体经济组织补贴一部分、违法建筑使用费抵消一部分、经营户自己缴纳一部分的方式,引导村民将原材料集中存放,进而为统一提供厂房、建成“竹笛一条街”创造条件。5)集体经济组织的建设可以从原料贮存方面着手,根据会员存放原材料的数量确定从专业合作社中获得利润分红的比例,调动村民参加原料存储合作社的积极性。6)在举办竹笛艺术节、开展竹笛演奏技巧培训、发展旅游产业的基础上,拓宽专业合作社的经营范围,为建成“竹笛一条街”夯实经济基础。产业振兴是基础。
     
      七是完善村务监督制度,推动党务公开,增强群众主人翁意识。1)村党支部只有在促进村庄产业发展方面发挥“领头雁”的作用,才能够增强权威,为各项工作的整体推进夯实基础。2)村党支部成员需要发挥示范作用,敢于在解决群众面临的难事、大事上有所担当,并善于发挥凝聚人心、促进团结的宣教机制作用,调动群众性组织配合村两委做事的积极性。3)根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发〔1998〕9号)规定,村委会应该设立村务公开监督小组和民主理财小组。4)在此基础上,应当成立党务公开小组。5)党务公开与村务公开监督小组成员分别由党员大会、村民会议或村民代表会议推选产生,一般由5-7人组成。监督小组分别对党员大会和村民会议负责并报告工作,监督、检查本村重大事项是否按照“四议两公开”工作法的程序进行决策实施,监督评议党务公开和村务公开内容的全面性、及时性、真实性。
     
      八是推进文化建设落地,丰富村民精神生活,凝心聚力、共谋发展。1)加强群团组织建设,通过内配外引,加强与友好单位合作共建,提升村文化软实力,丰富村民的业余精神生活,提高文化品位。2)通过文化活动加强村民之间的互动协作,营造团结向上的氛围,同时也加大党的政策方针和各项工作的宣传、落实,凝心聚力共谋发展大业。3)加强送文化下乡工作力度,通过普法宣讲、科技知识普及、营销经验介绍等群众喜闻乐见的方式,提升群众的文化素养、道德意识、法治观念水平,引导群众参加健康有益的文体活动,来塑造文明乡风、良好家风。
     
      九是优化民主选举模式,借鉴组合竞选模式的经验。1)2005年第七届村委会换届选举过程中,杭州市民政局曾推广自荐海选模式,以求降低选举成本。凡参加“自荐”的选民在村民选举委员会组织召开的会议上或选举大会上,就所“自荐”的职务发表治村演说。余杭区塘栖镇唐家埭村曾试点自荐海选模式。2)为解决自荐人可能过多、自荐人情况难把握的问题,可以在“自荐”的基础上采用组成竞选模式,即从自荐人中确定村委会主任、副主任、委员候选人,接着由村委会主任候选人在副主任和委员候选人中提名其竞选班子的组合人选,最后由村民投票选举。3)组合竞选模式可以削弱家族、宗族对选举的影响,注重村委班子整体关系的和谐与整体功能的发挥。在村务公开、村民监督、“四议两公开”工作方法落实到位的情况下,组合竞选模式有利于形成强有力推动工作落实的村委班子。
     
      (二)具体建议
     
      考虑到9-12月份,Z村将进行换届选举,所以课题组基于上述常规意见提出若干具体建议,为该村提升治理水平提供参考。
     
      一是借助组织党员培训的形式,全面收集党员的意见,摸清党员后备力量的情况。1)鼓励准备参选的党员采用组合竞选的模式形成新一届党组织,确保新一届党组织凝聚力强、推动工作有冲劲。村两委应在崇诚信、尽责任方面做出表率,对村党组织书记实行“一诺双评”,确定任期工作目标、年度工作目标,每年向本村党员大会述职。2)村党组织根据分工安排要求每位村委成员签署目标管理责任书,每年进行民主评议。通过履职承诺、民主评议的方式营造促进乡村振兴的舆论氛围,为培育文明乡风提供示范。3)农村党员年龄结构老化,梯队建设亟待加强是亟待解决的现实问题。党员脱离群众,缺乏以群众喜闻乐见的方式开展宣传教育工作的能力,是本领恐慌的显著表现。4)村党支部需要组织党员认真学习领会街道层面的经济、社会发展规划要求,创新党建工作方法,加强宣传解释工作,通过组织公益普法、文艺竞赛、体育活动等群众喜闻乐见的活动,拉近与群众的心理距离。
     
      二是发挥农村文化礼堂的作用,组织普法、经营知识等方面的培训。1)借助组织党员、村民培训的方式,宣传推进村庄规划落实工作的重要性,为解决修路难题营造舆论氛围。2)发展集体经济、改善村庄环境、优化治理方式,需要村“两委”在具体工作中顺应市场经济的发展趋势、尊重村民个体的正当权益、配合街道层面的工作安排。既要兼顾各方利益,又要突出工作重点;既要尊重村民的意愿,又要开拓创新的思路。3)这些要求对村两委发挥引领作用具有先决性的作用,因此需要全体党员在学习理论、借鉴经验方面不懈努力。
     
      三是针对道路拓宽工程的搬迁补偿标准问题,召开村民会议、党员大会,按照“四议两公开”工作方法的要求,讨论确定具体补偿标准,为推进拓宽道路工作明确规范依据。1)“要想富,先修路。”Z村党建工作需要将推动道路拓宽工程的落实作为第一要务,作为评估党建工作是否遵循群众路线的基本考评标准。2)在村庄规划的编制与落实过程中,尊重群众的知情权、参与权、监督权,为开展具体工作创造有利的舆论条件。
     
      四是从建设苦竹原料存放仓库着手,组建原料存贮合作社,采用村民入股方式解决仓库建设资金的筹措问题。1)按照村民入股份额与存储原料的规模确定仓库租金的收取标准,根据仓库的营利情况确定合作社分红与积累的资金比例。2)乡村产业融合升级需要依托“一村一品”的优势是市场经济发展的必然要求,街道层面的整体规划是“一村一品”形成整体合力的前提条件。3)Z村的经济发展既要充分发挥小作坊低成本加工的传统优势,又要借助街道拓展的文化创意产业发展空间的契机,提升集体经济组织在降低成本、塑造品牌、开拓营销渠道方面的作用。4)党建工作需要融入推动经济、社会发展的日常工作中,所以党员需要主动学习新知识、锻炼新本领、迎接新挑战、开拓新思路、做出新业绩。5)在日常工作中,村党组织需要确保每位党员干部都能明确责任、勇于担当,及时向党员与群众解释说明履职情况,在赢得群众信任的同时凝聚推动工作的力量。
     
      五是在笛箫行业协会中建立党支部,从经营户中发展党员,增强党建工作与发展经济任务的契合度。通过党支部为行业协会发展提供帮助与指导的方式,为促进产业兴旺提供必要的服务。
     
      六是发挥老年人协会、妇女代表会、共青团、村务监督委员会等群众组织的积极作用,通过组织开展各类党员活动的方式调动群众组织成员的积极性,确保村党组织开展工作能够找到得力帮手。1)在村庄内部的村务监督委员会、老年人协会等群众性组织可以配合村委会完成大量公共服务类的工作,同时可以为壮大集体经济组织力量、开拓集体经济发展路径夯实群众基础,因此村党组织不能孤军奋战,必须调动群众的积极性与创造性,有效发挥各类群众性组织的全方位作用。2)村民对拓宽道路、维修危房、清理花坛与路边杂草、补齐路灯、在河边修建遮雨棚、尽快建设停车场等问题高度关注,村“两委”不能一味等待政府拨付资金,可以先从集体经济组织收入中拿出资金垫付,采取由本村集体经济组织支付费用的方式聘用公益岗位服务人员,并定期组织党员义务劳动解决美化村容、村貌的问题。
     
      七是充分发挥担任历届村干部人士的积极作用,选择合适的方式、场合听取这部分基层精英人士的意见,采用恰当的方式邀请这部分基层精英人士参与推进村内重点工作。1)村党委不能满足于单纯配合基层政府完成日常行政工作,不应对落实村庄整体规划存在畏难情绪,不宜止步于按照既往的工作习惯来面对具有挑战性的工作压力。2)村党组织成员必须认识到街道层面的整体规划安排,能够为乡村振兴提供全新环境、创造良好条件,所以首先应当在宣传解释村庄发展与街道层面整体发展的共荣关系方面下功夫,让村民从思想与情感上愿意配合街道层面的经济、社会发展规划安排。3)加强信用户、信用村建设,为村民申请小额信用贷款创造条件,解决筹措生产资金的融资难题。通过宣传知识的方式,帮助群众了解小额贷款、农业保险等普惠金融服务的获取方式,为村民致富提供支持。4)村“两委”应当加强与本村行业协会的沟通,从原料存放、产品营销方面找到工作切入点,促进集体经济组织、专业合作社快速发展。
     
      八是完善村规民约、村民自治章程,明确自治规则以减少推进工作的阻力,增强村民的责任感与积极性。1)通过培育、发展村务监督委员会、老年人协会、妇女代表会等群众性组织,为配合村民委员会开展自治活动、提供优质公共服务,创造必要条件。2)党员代表要认真联系农户,及时、充分、有效地向群众说明村党委工作开展情况,保障群众的知情权、参与权、监督权,营造村民协力建设村庄、发展经济的良好局面。3)落实党员议事会制度,原则上每季度召开一次会议;如有1/3以上成员提议或遇到重大事项进行商议,可临时召开党员议事会。村务公开、党务公开的内容需要通过党务公开栏、会议、广播、微信公众号、QQ群等形式予以公开。4)成立党务公开和村务公开监督小组,由党员会议或村民会议推选5-7人组成,其中至少要有1名成员懂财务知识。监督小组分别对党员大会、村民会议负责并报告工作,监督、检查是否按照“四议两公开”的程序开展工作,监督、评议党务和村务公开内容的全面性、及时性、真实性。
     
      九是营造公共交往空间,引导公共舆论,营造推动村庄整体发展的观念氛围,为发展旅游产业创造条件。1)党建引领的核心要义在于指明方向、建好队伍、营造氛围、示范带动。党建的作用不在于替代村民的主体地位,而是要帮助村民更有效地认清发展形势、发挥主体作用,从而顺利实现共同富裕、和谐发展的目标。2)村“两委”需要找准三个着力点:一是推动集体经济组织稳健发展,确保集体经济组织能够为乡村经济振兴提供有效支持,成为群众致富的好帮手;二是提升村庄的整体公共服务水平,配合街道完善村庄基础设施、保证村民享受社会保障、医疗、养老、教育、文化等基本公共服务,成为群众幸福“顶梁柱”;三是改善村庄的治理方式,以法治为基础促进村民自治,有效统筹与激发各类群众性组织的积极作用,塑造乡村的文明风尚,成为群众佩服的领路人。
     
      综上所述,1)在前些年“能人治村”的条件下,村两委负责人能够借助个人的影响力,高效地落实乡镇、街道层面部署的工作要求。在“村书记一肩挑”的发展形势下,如果村书记缺乏足够的个人影响力,那就需要考虑由乡镇、街道下派干部,推动乡镇、街道层面的整体规划安排迅速落实。在基层政府下派干部入村推动工作的情况下,需要考虑合理地界定村内各类组织之间的分工。2)党委统览全局、整体负责,只是从领导关系的角度界定分工,并不意味着具体参与完成所有工作。基层组织仍旧需要努力完成更多细致的工作任务。只有在需要攻坚克难的节点上,才需要由村书记、街道下派的干部迎难而上、带头谋划解决问题的思路,确保能够高效地解决影响街道整体工作落实的问题。3)在村民相对富裕的情况下,宣传教育与知识普及工作应该转换形式,这样才能让村民认识到个体与集体之间可能形成共赢的关系。在调研过程中,我们发现村民对党建工作浮在面上、脱离群众的问题有近乎一致的认识,这说明村务公开为基础的宣传、解释和日常服务工作存在明显的短板。这个问题只能靠村党支部改变工作方法、调整工作思路才能有效解决。街道可以在短期内下派干部推动日常工作,但是“输血不如造血”,最终还要依靠本村的群众来配合村“两委”开展工作,才能解决乡村振兴的根本动力问题。
     
      结语:对乡村治理问题的学理思考
     
      从“能人治村”转向“众人治村”是乡村治理外在环境与内在条件发生变化后的客观要求。在村党组织书记“一肩挑”的职务安排模式下,需要充分发挥村委会、各类群众自治组织的作用,避免村书记一人兼职过多而不堪重负的情况发生。具体而言,借鉴“虚位元首制”的机理,可以将村书记的角色定位为幕后指导者、超然监督者,即由村书记直接联系党务监督小组、村务监督小组,督促村级党组织与村委会成员认真履行各项职责。村级党组织的工作由其他成员分工负责,主要是联系各小组的党代表开展相关学习、实践活动。村委会的工作由村委会主任之外的其他成员具体负责,主要是提供各种公共服务、对接基层政府。由村书记兼任的村委会主任只负责召集村民代表会议或村民大会,监督“四议两公开”工作的落实情况。按照这样的分工模式,村书记履行“一诺双评”责任进行年度述职时,主要向村党员大会汇报召集会议、开展监督工作的落实情况。实行村书记“虚位制”的安排,能够解决村书记威望不高、能力不强、作风不扎实导致村民失望的情况发生。“能人治村”是在改革开放初期形成的社会现象,随着经济、社会发展条件的变迁,很难再普遍复制这种模式,所以在向“众人治村”模式转变的过程中,村书记负责监督、指导村党组织副书记、村委会副主任开展工作,才能更充分地调动村干部的工作积极性并发挥群众性组织参与的积极性。
     
      当前基层政府与村级组织的关系在很大程度上是靠项目拨款的经济联系支撑,因为村庄范围内公共设施、公共服务的短板亟待不足,但是村内的资源有限导致村委会难以自主解决此类问题,所以村委会希望通过获取财政拨款支持的方式来改善村庄的整体环境。在集体经济组织需要拿出部分利润补贴村庄公共服务支出的现实条件下。除了财政拨款方面的联系外,基层政府可以通过组建乡镇、街道层面的生产合作联社或村庄经济合作社孵化中心来扶持村庄经济发展,解决村庄内部经济合作社缺乏人才、资金与经营思路受限的问题。在市场经济发展水平较高的区域,仅靠一个村庄的生产合作社显然无法适应高度竞争的发展节奏,所以通过乡镇、街道层面的生产合作联社或村庄合作社孵化中心采用项目补贴、税费优惠、建设-运营-转交的BOT模式、入股村庄生产合作社等灵活的方式,推动集体经济组织稳健、持续发展就成为可行的选择。按照这种发展集体经济组织的思路来看,村书记兼任村庄生产合作社负责人的安排,也应当以对上沟通、协调乡镇、街道层面的生产合作联社、村庄经济合作社孵化中心为主要内容,至于村庄生产合作社的具体工作则应由其他管理人员负责完成并接受负责人监督、指导。


    【作者简介】

    刘辉,男,法学博士,讲师。

    【参考文献】

    {1}沈小红、刘华伟、沈志河主编:《农业政策法律法规》,中国农业科学技术出版社2015年版。
    {2}王云斌编著:《乡村治理中的法律问题》,中国社会出版社2009年版。


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