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论Z省文化综合执法组织体制的完善
发布时间:2017/5/8 14:12:52 作者:刘辉 点击率[109] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文摘要】若在副省级城市、省辖市整合市区两级文化市场综合执法队伍,组建市级文化市场综合执法机构;可以考虑将其地位安排为由政府设置但暂时交文化部门主管,以实现审批、许可权与监管、执法权的适度分离,为将文化综合执法职能进一步归并到行政综合执法部门创造条件。在加强县级市和县的文化市场综合执法机构队伍建设方面,应当考虑到行政部门向行业自律组织分权的发展趋势,完善按法定程序委托乡镇政府或社会组织行使部分文化市场执法权的规定,解决在行政复议、执法责任归属等问题上存在的激励或约束机制不健全的问题,使受委托的行政组织能够充分发挥公权力受托人的作用。

    【中文关键字】公私合作行政;委托执法模式;公权力受托人;综合执法机构;责任归属

    【学科类别】文教卫生管理法

    【写作时间】2017年


      《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》自2009年1月1日施行以来,经省人民政府第85次常务会议审议修订后,[1]为浙江省文化执法工作提供了必要的指导与支持。近几年来,文化部制定的《文化市场综合行政执法管理办法》自2012年2月1日起开始实施,中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发了《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》。综合执法体制改革的前提条件是,政府向社会组织分权与地方政府范围内的纵向分权。综合执法机构的整合是一个循序渐进的过程。因此,先完成文化领域的部门间综合执法体制构建任务,再推动基层行政综合执法机构的进一步整合,或许是实现地方政府大部制改革总体目标的必经步骤。公权力受托人理论的引入与行政组织理论的梳理,是破解委托执法模式下行政责任分担问题的重要条件。在具体的执法环节,行政裁量权限的规制更多取决于柔性执法方式的导入、政府信息公开与行政决定说明理由等行政程序制度的建设成效。在经验借鉴方面,上海的模式更容易模仿,需要考虑的是能否通过地方性法规完善制度细节。

      为促进浙江文化市场监管工作的水平与效率提升,有必要顺应我国政府行政体制改革的发展趋势,参考上海市政府于2010年修正的《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》、广东省政府的改革方案,对《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》中涉及的文化综合执法组织制度问题,提出修改完善的建议。

      一、引入公权力受托人概念,破解委托模式困局

      《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》第二条规定“本办法所称文化市场综合行政执法,是指市、县(市、区)文化广播电视新闻出版行政管理部门(以下简称委托机关)通过委托方式,依法将文化市场的监督检查、行政处罚等事项,委托文化市场综合行政执法机构(以下简称综合执法机构)实施的行政执法活动。”有法制部门的实务人士指出,我国文化执法体制是日常行政管理与行政处罚分设的模式,文化局通常与执法局签订执法委托合同,将处罚权委托给执法局行使,即文化局负责日常行政管理,文化执法局负责行政处罚,导致两者的职能存在交叉,使法律责任承担者不明确。因此,可以考虑采用地方性法规授权的方式,梳理文化局与文化执法局之间的权责关系。[2]若直接从浙江省的相关规定[3]来看,文化行政部门有权对受委托的综合执法机构追究相应的责任,但两者之间的分工范围存在可以调整的可能。

      在讨论文化行政部门与综合执法机构的分工范围之前,需要看清行政机关与社会组织之间的分工趋势,然后在顺应公私合作行政发展潮流的条件下,思考行政职权的分工方式问题。在文化产品分级认定等监管技术尚未有效导入治理实践的条件下,官方媒体在传播方面的绝对优势同样可以确保其发挥,引导公众认清主流意识形态价值导向的作用。因此,文化市场监管组织的基本职能就是监督检查市场主体的违法经营行为,依法履行行政处罚和强制执行的职责。从降低行政成本的角度考虑,行政监管组织的职能不需要完全由行政部门承担。在政府职能的厘定方面,需要站在合理统筹市场、社会与政府分工关系的立场上,正视作为非政府组织基本形式之一的非营利组织在公共行政方面的应有地位。

      在发挥非营利组织等社会组织参与社会治理积极作用的前提下,引入公权力受托人的概念,有利于超脱沿循国内通说描述的行政委托与行政授权分析框架造成的局限,使得对委托行使职权范围的讨论更适合完成行政任务的需要。王锴博士指出,“法律、法规授权的组织是公法人,而行政机关委托的组织是私法人。虽然法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织都是行政主体,但法律、法规授权的组织是‘先天’的行政主体,而行政机关委托的组织是‘后天’的行政主体或者说‘拟制的行政主体’。”[4]“区分法律、法规授权与行政机关委托并无实际的意义,法律、法规授权与行政机关委托实际上是一种情形,即所谓的公权力受托人。”[5]尽管在行政法理论上的公权力受托人概念尚未被实务界导入法律制度和行政规定中,但研究者也完全可以在行政委托的模式下通过增设细节的方式,发挥公权力受托人理论对文化市场监管实践的支持作用。

      研究者围绕关于文化市场综合执法机构职责范围的规定[6],可以展开思考如下问题:文化部和浙江省的规章制度在组织框架和职责范围的划定方面规定的意义与局限,浙江省与上海市、广东省等发达的省市在实践过程中遇到的问题集中在哪些方面;修改后的《立法法》授予设区的市的立法权限包括城乡建设与管理、历史文化保护方面,在正视行政组织法律制度局限的前提下,如何提取浙江省在文化综合执法实践方面的经验,探索文化执法体制的整合完善方式。

      二、推动市、县等基层政府文化领域综合执法改革进程

      在中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于<进一步深化文化市场综合执法改革的意见>》的实施意见中,提到的规范性文件依据包括,《中共中央办公厅、国务院办公厅<关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见>》[7]《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》和《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》(浙政发﹝2015﹞4号)。实现执法职能的重心下移,加强文化执法部门与公安、工商、综合行政执法部门的协调联动,通过对行政流程再造的方式提高执法效率,是确保基层文化执法有效性的基本要求。

      在浙江省人民政府于2015年2月17日公开发布的关于推进综合行政执法的意见中提到,“(二)合理确定综合行政执法范围。综合行政执法应重点在基层发生频率较高的、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的公共安全、生态保护、城镇管理、社会管理、民生事业等领域进行,目前范围确定为集中行使市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政管理(室外公共场所无照经营)、公安交通(人行道违法停车)、土地和矿产资源、建筑业、房地产业、人防(民防)、水行政、安全生产、石油天然气管道保护、陆域渔政、林政、教育、商务、旅游、价格、体育管理等21个方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚及相关行政监督检查、行政强制职权。”“省政府已批复同意相对集中行使行政处罚权和综合行政执法试点超出上述范围的,可继续行使;对不适宜实行综合行政执法的职权,经省政府批准后可重新划归相关业务主管部门行使。涉及国家安全和限制人身自由的行政执法职权,不列入综合行政执法范围。”由此可见,推动各行政部门综合执法职权的整合是当前的改革趋向,所以对于文化、文物市场的行政执法职权,也可以考虑先在部门内整合,然后移转给综合执法部门的方案。通过在同城范围内对文化执法队伍进行纵向整合,有利于未来将文化执法的职权移转给综合执法部门。

      职责同构的纵向分权模式导致在地方政府层面出现政策制定与法律执行的分工混乱的局面。因此,当前的综合执法体制改革首先建立在省级政府部门下放法律执行的权能,侧重行使政策制定方面的职权。市、县级政府与乡镇政府则可以专注于探索构建综合执法机构,整合基层执法力量。有研究者指出,“法治政府建设涉及到政府内部人员、权限、经费、资产等方面的调配。一旦离开了政府内部资源的有效供给,法治政府建设将难以为继。因此,政府内部结构法治化也是政府内部权力法治化的应有之义。”[8]基层执法体制的改革是政府内部权力关系法治化建设的重点突破口。沈寿文教授通过分析调研了解到的现象指出:“中国当前存在两套性质不同、而又交叉重叠、交互使用的‘治理机制’——‘国家(机关)的治理机制和”党的治理机制“’。这是因为,‘国家(机关)的治理机制’侧重的是行政部门之间的理性化分工机制;而‘党的治理机制’强调‘集中统一’,注重‘一个声音、一股力量’,而且通过‘党管干部’这一十分有效的手段,直接绕过‘国家(机关)治理机制’中的部门壁垒和部门鸿沟,能够在短期内实现行政部门之间、行政部门与有关单位、组织之间的有效协作与配合。当‘国家(机关)治理机制’失灵时,‘党的治理机制’便走上了前台,并渗透到具体执法领域中。这两种机制的并存、交叉重叠恰恰是中国基层执法的特色。”[9]这种党委部门牵头、政府部门参与的非常规性综合执法,首先关注的是未必属于参与行政部门主要业务的基层发展要务。在以发展绩效作为官员升迁指挥棒的形势下,各行政部门有限的分散执法力量关注的重点就变成与部门职责搭界的基层发展要务,而主管的业务如果不被基层党委纳入发展要务的范围,就可能在事实上被搁置或忽略。地方政府的大部门制改革能够在一定程度上实现各部门执法力量的部门内集中。综合行政执法体制改革则能够在大部制改革的支持下进一步实现部门间的执法力量整合。

      浙江省的实施意见在“保障措施”部分提到,“副省级城市、省辖市可整合市区两级文化市场综合执法队伍,组建市级文化市场综合执法机构。县级市和县的文化市场综合执法机构要加强队伍建设,切实履行监管责任。对经济发达、城镇化水平较高的乡镇,县级市和县文化广电新闻出版行政部门可根据需要和条件通过法定程序委托乡镇政府行使部分文化市场执法权。积极探索对偏远乡镇可以委托文化执法权的机制。”在副省级城市、省辖市整合市区两级文化市场综合执法队伍,组建市级文化市场综合执法机构;加强县级市和县的文化市场综合执法机构队伍建设;根据需要和条件,通过法定程序委托乡镇政府行使部分文化市场执法权。按照众所周知的经验来判断,纵向的执法队伍整合,有利于实现协调联动的执法目标;横向的委托分工,有利于上级行政部门向基层和社会还权,从而降低行政成本、增进行政效益。

      钱宁峰博士指出:“实行综合行政执法以后,要合理划分行政管理部门与综合行政执法部门的职责权限,明确不同部门责任界限,健全部门之间协作监管机制。建立行政管理部门和综合行政执法部门工作会商制度,完善执法协作体系,形成顺畅有效的配合机制。要充分发挥政府法制机构的法制工作纽带作用,统筹行政管理与行政执法沟通渠道,协助政府解决部门之间的矛盾。”[10]浙江省政府近年推出的“四张清单一张网”行政改革,推动了权力清单、责任清单的明晰,成为配合2008年以来地方政府大部制改革的有效抓手。文化行政部门与文化综合执法机构在职能范围的分工方面,应当遵循地方政府大部制改革的步骤安排,同时明确各自的职责权限,从而增强合作完成文化市场监管任务的能力。

      三、完善浙江省文化综合执法组织制度的建议

      文化市场监管组织的根本任务是,保障公民基本文化权利在市场活动中获得充分实现,维护文化交往活动的基本秩序,进而为巩固主流意识形态的优势地位创造条件。从成本—效益衡量的角度分析,行业自律应当成为监管策略的首选方案,政府组织的行政监管则属于在解决市场失灵问题时的备选方案。对于文化市场监管组织的纵向结构安排问题,有研究者提出,“考虑到在省级和中央直接进行大规模的体制整合可能会产生许多阻力和问题,可以先从省级机构进行渐进式的改革。例如,以广东模式为出发点,即先成立省级文化市场综合执法局,由文化厅代管,并授予其完全的法律主体资格,全权接手文化、新闻、广电部门在文化市场监管中的权责,待到时机成熟时与文化广电新闻进行部门合并。这种方案抛开执法机构执法权来源问题不谈,使综合执法机构获得主体资格以解决执法实践中亟待解决的行政复议、执法责任、救济等问题,是保障现行文化市场综合行政执法工作更好开展的一种临时性手段。这种方案只能作为一种过渡计划,最终目的是以大部制的视角对文化行政管理部门进行彻底整合。”[11]如果在省级政府部门的行政执法权下放改革方案已经成熟,那么就可以在广东模式的基础上,明确省级文化主管部门的职责限定于政策制定、业务指导与层级监督方面。执法力量下沉到基层有利于解决基层执法队伍力量不足的问题。在省级各部门都依法完成对管理与执法权限下放的条件下,基层综合执法机构整合的进度就可以不断加快。

      当然,对执法处罚权的整合可以与对事前审批许可权、事后监管权之间适度分离的安排并行不悖。在分权的安排方面,国外的实践做法暂时无法移植到中国的体制环境,但可以提供作为他山之石的借鉴作用。有研究者指出,“从美国、英国等国家的文化市场的行政执法实际情况来看,相关行政管理部门负责对文化市场的发展进行宏观调控,而执法处罚权则大多交由其他的机构和部门。在进行文化市场行政执法改革时,应该对这种模式的经验进行借鉴,使行政执法部门与管理审批部门相分离。”[12]因此,对文化市场监管组织的职权进行整合时,可以在纵向恰当分配和横向适度分离方面加以设计,从而实现政府社会协同、精简事前审批、加强全程监管、确保规制效果的总体目标。为了保障改革的成果能够巩固下来,建议采用地方性法规立法的办法,明确规定市、县等基层政府文化领域综合执法机构的职责权限。

      综上所述,若采用省级部门专注行使政策制定权、下放行政执法权限,以及行政执法部门与审批部门相分离的思路,可以借鉴上海模式[13],在副省级城市、省辖市设立作为人民政府直属行政执法机构的文化市场行政执法大队,主管各市辖区内的文化综合执法工作,集中行使文化领域行政处罚权。因此,对《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》第二条[14]的修改建议如下:

      第二条 本办法所称文化市场综合行政执法,是指在市、县等基层政府设立综合执法机构,统一行使文化领域相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权(以下统称行政处罚权),依法开展的综合行政执法行为。

      市文化市场行政执法大队(以下简称市文化执法大队)是副省级城市、省辖市人民政府设立的文化执法机构,主管各市辖区的文化综合执法工作,集中行使文化领域行政处罚权。

      区县文化综合执法机构是各省辖市下辖的区、市、县人民政府直属的行政执法机构,按照本办法规定的权限在辖区内集中行使文化领域行政处罚权,并接受市文化执法大队的业务指导和监督。

      各级文广影视、新闻出版、版权、文物、体育、旅游、公安、工商等行政管理部门应当配合市文化执法大队和区县文化综合执法机构(以下统称“市和区县文化综合执法机构”)做好文化领域相对集中行政处罚权等工作。

      区县文化综合执法机构负责查处在本辖区内发生的违法行为。两个或者两个以上的区县文化综合执法机构在查处违法行为时对职权发生争议的,由市文化执法大队确定。对应当由区县文化综合执法机构查处的违法行为,区县文化综合执法机构未予查处的,市文化执法大队可以责令其查处,也可以直接查处。

      有关的市和区县行政机关以及法律、法规授权的组织不再行使已由市和区县文化综合执法机构集中行使的行政处罚权;仍然行使的,作出的行政处罚决定无效。

      结语

      在处理维护国家文化安全与尊重个体文化表达自由的价值追求排序问题时,文化市场监管组织只能借助宪法与相关法律提供的规范指引,做出基于具体情境的处置对策。为了保障监管的整体效率与个案处理决定的正当性,就需要首先在监管组织制度的分工方面做出安排,按照行业自律优先、监管力量下沉的思路,探索文化行政执法体制融入行政综合执法体制的改革方案。从浙江省文化行政执法体制改革的立场出发,在行政组织制度方面的变革需要考虑体制条件的支持程度,在顺应体制现状、理论通说与考虑改革方案可行性的多重要求下,对文化市场监管组织制度做必要的完善和调整,同时在配套机制建设方面做出更充分的安排。

      若在副省级城市、省辖市整合市区两级文化市场综合执法队伍,组建市级文化市场综合执法机构;可以考虑将其地位安排为由政府设置但暂时交文化部门主管,以实现审批、许可权与监管、执法权的适度分离,为将文化综合执法职能进一步归并到行政综合执法部门创造条件。在加强县级市和县的文化市场综合执法机构队伍建设方面,应当考虑到行政部门向行业自律组织分权的发展趋势,完善按法定程序委托乡镇政府或社会组织行使部分文化市场执法权的规定,解决在行政复议、执法责任归属等问题上存在的激励或约束机制不健全的问题,使受委托的行政组织能够充分发挥公权力受托人的作用。


    【作者简介】

    刘辉,苏州大学王健法学院,法学理论专业博士生。

    【注释】

    [1]2008年10月23日浙江省人民政府令第253号公布《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》。根据自2011年12月31日起施行的《浙江省人民政府关于修改〈浙江省城市道路管理办法〉等14件规章的决定》修正后,该办法由2011年12月31日浙江省人民政府令第289号公布。
    [3]《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》第二十一条规定:“综合执法机构及其执法人员有下列行为之一的,由委托机关责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)滥用职权、执法违法的;(二)执法不当,侵犯公民、法人及其他组织合法权益的;(三)不严格履行法定职责,导致本地区文化市场秩序混乱或者其他严重后果的;(四)违法参与文化市场经营活动的;(五)利用职权或者工作之便索取、收受他人财物,或者支持、纵容、包庇文化市场违法经营活动的;(六)对投诉、举报不受理、不处理,拖延推诿,或者泄露投诉、举报人情况和执法活动安排的;(七)伪造、篡改、隐匿和销毁证据的;(八)侵占、挪用罚没财物或者侵占、使用、损毁被先行登记保存的财物的;(九)其他违反法律、法规、规章规定的行为。”
    [4]我国区分授权与委托的不合理之处在于把授权和委托都认为是行政机关以外的组织“后天”取得行政主体资格的一种手段,岂不知,法律、法规授权的组织成为行政主体并非因为法律、法规的授权,而是设立的宗旨就是作为公法人、作为行政主体。就好像我们说国家是行政主体,但我们并不说国家是因为法律、法规的授权才成为行政主体一样。王锴:《行政组织法上若干概念之辨析》,载《河南省政法管理干部学院学报》2010年第4期,第33-34页。
    [6]《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》第四条规定:“文化市场综合行政执法的范围是:(一)营业性演出,音像制品经营,娱乐场所经营,艺术品经营,电影发行、放映,互联网上网服务营业场所经营,社会艺术水平考级,非物质文化遗产保护,文物保护和文物经营;(二)广播影视节目制作、经营和传送,广播电视设施建设、保护和安全播出,卫星电视广播地面接收设施安装、设置和使用,互联网视听节目服务,公共视听载体播放视听节目服务;(三)出版物的出版、印刷(复制)、发行、进出口等经营,著作权(版权)保护,包装装潢印刷品及其他印刷品印刷经营;(四)法律、法规、规章规定的其他文化市场活动。”
    [7]在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》(中办发〔2016〕26号)中,提到的规范性文件依据包括:《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》。
    [13]《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》(2010年修正)第二条(适用范围)本市文化领域相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权(以下统称行政处罚权)的行使,适用本办法。
    第三条(实施和配合部门)上海市文化市场行政执法总队(以下简称市文化执法总队)是市人民政府直属的行政执法机构,主管全市文化领域综合执法工作,集中行使文化领域行政处罚权。
    区县文化综合执法机构是区县人民政府直属的行政执法机构,按照本办法规定的权限在辖区内集中行使文化领域行政处罚权,并接受市文化执法总队的业务指导和监督。
    各级文广影视、新闻出版、版权、文物、体育、旅游、公安、工商等行政管理部门应当配合市文化执法总队和区县文化综合执法机构(以下统称“市和区县文化综合执法机构”)做好文化领域相对集中行政处罚权工作。
    第四条(相对集中行政处罚权)市和区县文化综合执法机构集中行使下列行政处罚权:
    (一)依据法律、法规和规章规定,原由市和区县文化广播影视行政管理部门行使的行政处罚权;
    (二)依据法律、法规和规章规定,原由市新闻出版、市版权行政管理部门和区县负责出版管理的行政部门行使的行政处罚权;
    (三)依据法律、法规和规章规定,原由市和区县文物行政管理部门行使的行政处罚权;
    (四)依据法律、法规和规章规定,原由市和区县体育行政管理部门行使的行政处罚权;
    (五)依据法律、法规和规章规定,原由市和区县旅游行政管理部门行使的行政处罚权;
    (六)市人民政府规定的其他方面的行政处罚权。
    第五条(市和区县文化综合执法机构的权限分工)市文化执法总队负责查处在全市有较大影响的违法行为,以及法律、法规、规章规定应当由市级行政执法机关负责查处的违法行为。
    区县文化综合执法机构负责查处在本辖区内发生的违法行为。两个或者两个以上的区县文化综合执法机构在查处违法行为时对职权发生争议的,由市文化执法总队确定。对应当由区县文化综合执法机构查处的违法行为,区县文化综合执法机构未予查处的,市文化执法总队可以责令其查处,也可以直接查处。
    第六条(其他执法机关的权限限制)本市文化领域相对集中行政处罚权后,有关的市和区县行政机关以及法律、法规授权的组织不再行使已由市和区县文化综合执法机构集中行使的行政处罚权;仍然行使的,作出的行政处罚决定无效。
    [14]《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》第二条 本办法所称文化市场综合行政执法,是指市、县(市、区)文化广播电视新闻出版行政管理部门(以下简称委托机关)通过委托方式,依法将文化市场的监督检查、行政处罚等事项,委托文化市场综合行政执法机构(以下简称综合执法机构)实施的行政执法活动。
    综合执法机构所需经费列入同级财政预算。

    【参考文献】
    [2]参见李诗林:《关于文化执法模式改革的思考》,在中南大学法学院、《法学评论》编辑部主办的“中国文化法研究中心成立大会”第四单元“文化执法”中的发言,2016年4月2日。
    [5]王锴:《行政组织法上若干概念之辨析》,载《河南省政法管理干部学院学报》2010年第4期,第32页。
    [8]钱宁峰:《通过政府内部权力法治化塑造法治政府的新形态》,载《学海》2015年第3期,第24页。
    [9]沈寿文:《守“行”有责:基层文化行政部门的另类“综合执法”》,在中南大学法学院、《法学评论》编辑部主办的“中国文化法研究中心成立大会”第四单元“文化执法”中的发言,2016年4月2日。
    [10]钱宁峰:《刍议综合行政执法改革》,载《政治经纬》2015年第7期,第58页。
    [11]周翔宇:《大部制视角下的文化市场综合行政执法改革》,载《周口师范学院学报》2013年第1期,第137页。
    [12]张莹莹:《从化市文化市场综合行政执法模式构建研究》,西南交通大学硕士学位论文,2014年,第19页。


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