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关于Z省文化执法工作经验的调研报告
发布时间:2017/5/5 20:23:33 作者:刘辉 点击率[40] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文摘要】在群众文化需求比重日渐增加、社会文化产品丰富多样的形势下,文化执法工作必须直面大市场、小队伍的客观条件。这就要求文化执法部门积极调动社会力量参与监管,加强基层执法和部门联动执法的实效,有效破解“小马拉大车”的监管难题。充分利用行业协会的自我组织、自律监管功能,创造促进文化行业自主、健康发展的基础条件。在“五老”义务监督员队伍的基础上,扩大志愿者队伍的规模,有利于实现对管辖区域的全覆盖、全时段监管目标。在社会分工细化的工商业社会中,政府部门通过购买专业服务,借助企业与社会组织的力量,可以大幅提升监管效能。调动行业协会的自治力量和社会公众的参与意识,能够补足政府部门监管力量有限的缺憾,是顺应现代社会治理方式的恰当选择。

    【中文关键字】行业自律;志愿者队伍;分级管理;联合执法;属地管理

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2017年


      中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发了《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》。随后,中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅公布了关于《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见>》的实施意见。为促进浙江省文化执法改革持续、健康发展,需要对浙江省文化执法工作的典型经验进行调研总结。现将调研了解的情况报告如下:
     
      一、文化执法队伍面对大市场、小队伍的问题迎难而上
     
      在群众文化需求比重日渐增加、社会文化产品丰富多样的形势下,文化执法工作必须直面大市场、小队伍的客观条件。例如,杭州市萧山区下辖22个镇(街、场),常住人口125万,外来流动人口100多万,有各类文化经营场所1630家。萧山区文化市场行政执法大队受萧山区文广新局(体育局)委托,统一行使全区文化、新闻出版、广播影视、体育、文物的行政处罚和监督检查职能,现有编制人员74名,其中公务员24名、协管员50名;内设1中心、2科室、5中队,即智慧网络监管中心、综合科、法制科、城厢中队、市北中队、临浦中队、瓜沥中队、空港中队。2014年11月,文化部、工商总局、公安部和工信部联合发文,取消网吧总量和布局限制,鼓励多元和连锁经营,实行先照后证管理。截至2015年11月30日,萧山区共依法设立互联网上网服务营业场所255家,电脑终端26503台。新设立的网吧普遍规模小而分散,经营状况、管理水平参差不齐,不少业主之前曾经营“黑网吧”,法制意识淡薄,出现了“虽证照齐全,但仍按黑网吧套路经营”的现象。再如,嵊州市文广新局辖区共有各类文化经营单位589家,其中网吧114家,书刊128家,音像制品33家,印刷企业(含打字复印)205家,演出团体(民营剧团)74家,歌舞娱乐场所14家,游戏游艺场所7家,演出场所4家,美术品经营8家,地面卫星接收设施2家;共有文保单位(博物馆)221个,其中国级文保单位4处,省级文保单位10处,市级文保单位36处,文保点119处,古玩交易市场1个,越剧博物馆(专业博物馆)1个。
     
      这就要求文化执法部门积极调动社会力量参与监管,加强基层执法和部门联动执法的实效,有效破解“小马拉大车”的监管难题。例如,新昌县文化市场行政执法大队全面延伸社会监督网络,成立由乡镇文化站工作人员、教师等组成的义务监督员队伍,发放文化市场监督证60余张;实施“浙江省文化市场管理系统”“视频监控”“净网先锋”“实名登记”“移动执法设备”等技术监管;定期与公安、市监、消防等部门和乡镇(街道)开展联合执法,形成县、镇、村三级联动监管网络,增强执法实效。再如,平湖市文化市场综合执法大队指导行业协会修订全市网吧行业自律公约,开展“南网(吧)北查,北网(吧)南查”活动,充分发挥网吧业主熟悉网吧管理的特点,抽调部分责任心强的业主开展自律巡查;支持全市九个镇、街道组建由老干部、老领导、老教师、老战士、老专家组成的“五老网吧义务监督员”队伍,对全市所有网吧进行分组分片包干巡查,弥补了执法力量的不足。
     
      (一)培育行业协会,促进行业自律
     
      充分利用行业协会的自我组织、自律监管功能,创造促进文化行业自主、健康发展的基础条件。例如,云和县有人口约11.7万,在县城有87家文化经营单位,其中网吧11家,娱乐场所7家,印刷企业20家,出版物经营单位25家,电影放映场所2家,文艺表演团体2家,打字复印类场所18家,美术品经营场所1家、体育经营场所1家。2014年8月15日,云和县62家文化经营单位组织成立文化行业协会,会员单位讨论起草了协会章程,选举产生会长一名;同时成立网吧、娱乐场所、出版物、印刷行业分会,并由企业各选举一名副会长负责各自行业的自律工作。在行业协会的推动下,网吧经营场所积极配合行政部门要求,做好身份证核对登记、禁烟工作;歌舞娱乐场所认真落实禁烟禁毒、消防安全、餐饮卫生等工作,主动删除曲库中的违禁曲目;印刷企业遵守《印刷业管理条例》,落实印刷承印五项制度。为营造和谐健康的文化环境,云和县文化行业协会开展老年人“夕阳红”活动。一是娱乐场所量贩式KTV每周三、四晚免费为年满60周岁的老年人提供唱歌娱乐活动场所;二是网吧每周一至周五上午8时至11时,免费为年满60周岁的老年人提供上网服务。
     
      (二)借助志愿者力量,实现动态监管
     
      在“五老”义务监督员队伍的基础上,扩大志愿者队伍的规模,有利于实现对管辖区域的全覆盖、全时段监管目标。例如,上虞区文化市场遍布在18个乡镇(街道),但上虞市文化市场执法大队目前编制12人,实际在岗只有7人。为解决“小马拉大车”的问题,上虞区文广新局在2015年初组织成立文化市场志愿者队伍,弥补专业文化市场行政执法人员数量少、“五老”网吧义务监督员队伍老龄化的不足。志愿者队伍由上虞区文广新局及下属9家单位的干部职工组成,共一百余人。根据“方便管理、提升效能、不留缝隙、全面覆盖”的工作要求,全区文化市场被划分成6个片区,对应成立6支志愿者小分队,并由一位局领导任片区组长,同时配备一位执法大队联络员;负责巡查网吧市场、出版物市场,开展法律法规宣传、收集文化市场的热点难点问题。在做好前期教育培训、合理安排志愿者服务时段、明确志愿者工作职责的基础上,按季度召开志愿者队伍片区组长交流例会,反馈每季度志愿者监督检查的情况;区文广新局将志愿者工作开展情况与各单位、个人年终评先、评优挂钩,每年评选出“文化市场志愿者巡查先进片区”2个、“文化市场志愿者先进个人”10名,参照区政府相关文件确定奖励标准,对工作较为出色的单位和个人进行嘉奖鼓励。再如,为提升对文化市场的社会监督效能,海宁市文化部门在文体系统党员干部中,抽选了一支由部门一把手亲自带队的网吧义务监督员队伍。从2015年7月起,包括局长、分管副局长在内的84名文体系统在职党员干部以每组2-3人的形式,被分成39个小组,利用业余时间对4个街道的39家网吧开展每周不少于2次的“流动红立方”网吧志愿督查活动。在督查中发现问题后,义务监督员会把现场情况记录在《海宁市文体系统党员志愿者督查登记本上》,并及时向市文化市场行政执法大队的网格责任人进行反馈。通过党员志愿者高频度、广范围的巡查,对网吧内吸烟、乱张贴小广告、消防通道不畅通等不规范、不文明问题及时进行督促整改,有效提升了网吧管理者加强管理的自觉性,有利于网吧消费环境的改善和行业的转型升级。
     
      (三)购买专业服务,提升监管效能
     
      在社会分工细化的工商业社会中,政府部门通过购买专业服务,借助企业与社会组织的力量,可以大幅提升监管效能。例如,湖州市安吉县辖8镇、3乡、4街道、1个省级经济开发区,常住人口46万;共有457家文化经营单位、70家县级以上文物保护单位。安吉县文化市场行政执法大队共有执法人员5名、协管员5名。为切实解决企业安全生产“没人管、不会管、管不好”,以及行业主管部门“不专业、不到位”的实际情况,安吉县文化市场行政执法大队按照安吉县《关于推进安全生产社会化服务指导意见》的指示,出资近10万元委托有资质的安全生产技术服务机构对县域内所有网吧、歌舞娱乐场所、电影院,以及图书馆、电影公司、人民剧院等县级公共文化单位的安全生产工作进行“会诊把脉”,提出“整改处方”,并进行后续督查。第三方安全机构及安全生产专家的引入,使安全生产隐患治理工作从原来单一的“部门督促,企业整改”转变为“部门监督管理、中介专业服务、企业整改落实”。这种方式不仅提升了安全生产服务的专业化程度、精细化水平,也对部门管理人员及企业安全管理人员起到了“传、帮、带”的作用。
     
      总而言之,调动行业协会的自治力量和社会公众的参与意识,能够补足政府部门监管力量有限的缺憾,是顺应现代社会治理方式的恰当选择。例如,湖州市吴兴区有歌舞娱乐经营单位51家,从业人员500余人。为进一步发挥娱乐场所经营业主的自律作用,2015年以来,吴兴区文化市场行政执法大队探索出“文化市场执法+娱乐场所协会”的“1+1”管理模式,实现了“1+1〉2”的效应。2015年7月30日,在吴兴区文化市场行政执法大队的积极协调下,由歌舞厅、电子游戏机经营单位等文化娱乐经营场所参加的吴兴区娱乐场所协会正式成立。吴兴区娱乐场所协会制定了《吴兴区娱乐场所协会章程》,建立了日常巡查等级制度,在重大节假日和日常评比活动中分批次、分区域、分时段对娱乐场所进行密集巡查;聘任了173名文化市场义务监管员和40名文化市场义务监督员,组建了协会巡查队,对经营场所的违法违规行为进行及时举报,解决了价格竞争、行业自我约束力差的问题,调动了会员互相监督和自我约束的主动性。
     
      二、创新管理办法,深挖科学监管的潜力
     
      在保持硬性执法必要权威的条件下,创新管理办法,向科学管理方法要潜力,探索行政约谈等柔性执法方式,是政府部门有效开展监管工作的重要指针。例如,湖州市南浔区共有文化市场经营单位364家,各级文保单位82处,体育场馆6家。南浔区文化市场行政执法大队受南浔区文化体育局委托,统一行使全区文化、新闻出版、广播影视、体育、文物的行政执法和监督检查职能;目前共有8个参公编制,实际在编6人,在岗5人。在执法实践中,探索行政约谈的工作模式:一是对受到行政处罚但仍不重视的经营单位进行约谈;二是对情节轻微可不予处罚的违法单位进行约谈;三是在没有管理职能,但却有管理责任的情况下进行劝诫,比如经营单位禁烟的工作。
     
      (一)采取分级管理办法,促进行业良性竞争
     
      在监管力量有限的条件下,通过分级管理的方式,可以有效筛选出监管重点,增强监管工作的针对性,促进行业内部的优胜劣汰和良性竞争。例如,2015年9月,萧山区文广新局印发《萧山区互联网上网服务营业场所分级管理办法》,共有六章二十三条;并以《互联网上网服务营业场所管理条例》等法规为依据,形成20条守法经营评分细则。2015年10月,萧山区255家网吧初次评级工作顺利结束,评判采用百分积分制,涵盖文化、公安、消防等相关职能部门的规范要求,依据三个部门的行政处罚和其他不良记录扣分,按照达标项的多少来确定优、良、差三个等次。将守法经营积分为100分(1年内无处罚记录和其他不良记录)且文明经营评估为优等的网吧评为A级网吧;守法经营积分为100分但文明经营评估未达优等的网吧,或者守法经营积分在70-90分(1年内的一般处罚记录和其他不良记录合计为1-2次)但文明经营评估为优/良等的网吧评为B级网吧;未能达到上述要求的网吧均被评为C级网吧。经过评比,57家网吧被列为观察单位(因设立时间不足6个月、正在办理变更手续或正处于行政处罚立案调查期),198家网吧中有A级17家,占比8.6%;B级162家,占比81.8%;C级19家,占比9.6%。“橄榄球”状的分级结果带动了“抓两头,促中间”的监管模式,实现了对网吧巡查频率的动态调整:对A级网吧每两月巡查1次,对B级网吧每月巡查1次,对C级网吧每月巡查2次;未来可能确定A+级网吧,可以每季度巡查一次;也有可能划定D级网吧,实行每周巡查一次。在2015年11月,经两期建设、总投资170余万元的萧山区文化综合执法智慧网络监管中心投入使用,具有网站巡查、网络舆情监测、智慧巡查辅助、执法过程全记录、重点单位实时监控等十项功能。在全区网吧分级报告会上,萧山区文化市场行政执法大队对首批17家A级网吧进行表彰,通过《萧山日报》、萧山文化网等媒体和“萧山文体”微信公众号向社会公示,并协调电信等网络供应商落实对A级网吧的扶持政策。首次评级被定位C级的17家网吧已被纳入实时动态视音频监控,实现了对网吧出入口、收银台等点位24小时的实时监控。对不同等级的网吧实行分类监管,施以一定的舆论压力,不仅使经营者深化认识、提振了经营信心,更是塑造了“经营有思路,管理有章程,企业有活力,行业有影响”的市场新风尚,有利于引领网吧超越“脏、乱、差”的低层级经营状态。
     
      (二)调动乡镇(街道)积极性,夯实基层执法基础
     
      文化执法部门人员有限的客观条件,使得执法重心下移的要求,无法通过内部渠道获得满足,因此需要调动乡镇(街道)的积极性,夯实基层执法基础。例如,针对农村文化市场点多面广、管理力量相对薄弱、查处违法违规行为难度大的问题,2014年10月,宁波市宁海县文化市场行政执法大队在梅林街道试点设置全县首个乡镇执法中队,开启以中队驻地为中心、辐射周边“四镇两街道”的“中队+”执法模式,构筑了农村文化市场监管“三张网”。2015年宁海县农村文化市场共有各类经营单位306家,占全县文化经营单位总数的五成,遍布在全县的16个乡镇街道,呈现出点散、线长、面广的特点。宁海县文化市场行政执法大队现有编制12人,在岗人员6人,为应对2014年以来的文明城市创建、国家卫生县城测评、平安宁海创建等各项工作,确保有效规范农村文化市场秩序,试点设置全县首个乡镇执法中队,逐步形成“中队+乡镇”的执法巡查网、“中队+部门”的互助协作网、“中队+村组”的群防群治网,对宁海县北部“四镇两街道”的213家农村文化经营单位进行监管。“中队+乡镇”的执法巡查网由中队按照“2+2”方式配备人员,即由“2名执法大队人员+2名乡镇干部”组成,其中专业队员相对固定,乡镇干部由所在区域机动选派。中队对所辖区域施行“一周一日”巡回办公制度,采取“双随机”方式对文化市场进行抽查,实现“全覆盖”巡查、“零距离”管理。“中队+部门”的互助协作网由中队依托区域内各乡镇街道既有的文化市场管理工作领导小组平台,定期召开各成员单位联络员会议,通报市场管理情况,协调解决执法难题,极大调动和发挥了乡镇街道各部门的职能优势,将中队执法监管任务有机融入乡镇街道部门工作,实现有力互用、有难互助。“中队+村组”的群防群治网由中队发挥自身机动性强、灵活性好的条件,在乡镇街道积极建设、培育、完善村组文体管理员和文化市场义务监督员两支队伍,有效延展农村文化市场监管手臂,做到农村市场“村村有人管”,实现农村地区文化市场违法行为的快速查处。相对于传统的“执法大队监管为主,乡镇文化站协助监管”的农村文化市场监管模式,“中队+”模式的构建需要克服人员有限、执法力量匮乏的问题,因此需要通过公开招聘、择优录取等方式,吸收各方面的人才充实文化市场执法队伍;加强对文体管理员和文化市场义务监督员的专业知识培训,发挥好“村组”队伍的“千里眼”“顺风耳”功效。
     
      (三)探索行政约谈制度,注重柔性执法
     
      在监管过程中,采取柔性执法方式,有利于实现教育与处罚相结合的原则,消除执法阻力,提高监管效率,营造良好的守法、护法氛围。例如,庆元县文化市场行政执法大队在2012年开始探索推行行政约谈制度。在案件立案但未予处罚前、违法违规但情节轻微不需处罚、作出处罚决定后的三种情形下,由执法人员告知法律意识淡薄、有抵触情绪和不满表现的行政相对人,在指定时间、地点沟通、交流。约谈时要求在不增加当事人负担的前提下,做到“五个明确”:明确约谈对象、内容、时间、方式和程序要求;约谈的主要内容包括:告知当事人其违法行为的事实和拟作出行政处罚的理由及依据,听取当事人对其违法行为的认识及对行政处罚的意见,听取当事人对违法行为发生的原因分析和被处罚后的整改设想及意见,帮助当事人认清违法行为对自身和社会产生的影响及危害,听取当事人对办案人员遵守办案程序及办案纪律情况的反映,进一步向当事人宣传做出行政处罚决定的法律、法规依据和拒不接受处罚可能造成的后果;约谈的形式包括:单一部门或多部门联合约谈,对单个或多个当事人约谈,主管或分管领导参与的约谈,执法大队组织的约谈,会议记录或笔录形式的约谈。在行政处罚做出前的约谈笔录可以作为行政处罚的参考,相对人对于违法违规行为的陈述及确认可以作为证据使用。
     
      (四)采用科技手段,应对网络文化市场监管需求
     
      在网络文化市场迅速发展的形势下,传统的监管方法完全不能适应监管任务的要求,因此必须尽快采用科技手段,实现有效监管的目标。例如,针对网络文化经营活动具有技术含量高、传播速度快、影响覆盖面广、不受地域限制等特点,瑞安市文化市场行政执法大队先后投入20多万元经费,用于购买网站IP反查系统“剑影网络猎手-1.0”专用软件、专用服务器,配置专用电脑,积极搭建技术监管平台,详细展示搜索到的系统统计、域名详情、IP或IP段详情,实现对目标网站的爬取、目标网站的重构及目标网站信息的获取并在本地展现,同时支持cookie获取,不断完善信息管理、网上执法、远程监管等功能,提高监管效率与水平。2015年,以“净网”专项行动和查处内容违规网络音乐产品活动为载体,加大对网络文化市场巡查和执法力度,对本地文化主管部门已许可的网络文化经营单位和未许可的网站、行业网站中的音乐、游戏、娱乐、动漫、视听和文学等频道进行定期检查和不定期抽查,一旦发现涉嫌非法网络文化产品、违法网络文化活动等信息及其他与文化市场有关的重要行业动态,立即进行重点监管,迅速查处擅自从事互联网视听节目服务,以及传播宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪内容文化产品的案件。
     
      总而言之,从优化管理方法着手,可以调动潜在力量的积极性,增强社会合力,促成良法善治的社会效果。例如,温岭市文化市场综合执法大队探索开展各镇(街道)联合交叉检查,由各镇(街道)、综合文化站、工商所、派出所指派人员,会同文化市场行政执法大队,对全市文化场所及文保单位进行异地检查,增强了各镇(街道)参与联合执法的积极性和大局观。在相关领导的推动下,各镇(街道)相继成立以党工委书记为组长,分管副书记为副组长,综合文化站、综治、派出所、工商及各中小学校长、各村书记为成员的农村文化市场监管工作领导小组,切实开展工作。部分镇(街道)还在学校成立校级文化市场监管工作小组,并在学校团委、学生会或少先队组织中确定一名联络员,负责文化市场工作政策信息的上传下达,及时向学校反映周边文化经营场所的情况,以及非法出版物、不健康出版物在学生中的传播情况。泽国镇将文化市场管理纳入消防安全网格化管理之中,责成每位文化员同时监管所在网格内的文化市场和消防安全,发现问题后以书面形式向综合文化站长或网格长汇报,综合文化站长或网格长汇总后报分管领导,再由镇文化主管办负责处置,并将处理结果反馈给文化员。松门镇实行文化场所消防安全包干责任制,实现文化市场消防安全网格化管理。
     
      三、寓监管于服务,促进文化市场繁荣发展
     
      管理的目标是维护市场秩序,促进行业发展。文化执法部门的监管工作与服务效能是一体两面的关系,因此只有寓管理于服务,才能从根本上实现市场监管工作的终极目标。例如,海宁市文化市场行政执法大队以打造宣传平台、沟通平台、监督平台为目的,引导全市101家网吧业主加入海宁市网吧QQ群,在新批准网吧负责人取得《网络文化经营许可证》后,第一时间告知其加入网吧QQ群,提高了文化执法人员与网吧业主的沟通效率,弥补了“净网先锋”软件单向推送信息的不足;在便于发布各种通知、公告、通报的同时,更有利于通过双向交流及时获得网吧业主反馈的信息,听取意见和建议。根据国务院“制定随机抽查事项清单、建立‘双随机’抽查机制”的要求,在对网吧进行错时检查和专项检查中探索“双随机”抽查;将文化市场数字化网络监管系统的基础数据库作为网吧市场主体名录库和执法检查人员名录库,每次行动前,从执法检查人员名录库中随机抽取3-4人,在网吧基础数据库中随机选取10个编号,将对应编号的网吧作为检查对象。2015年以来,为全市网吧制作并分送了从业人员工作证、网吧公益告示牌、消费者意见建议簿、营业日志、禁烟桌贴等物品,协助网吧行业提升软环境质量,增强群众对网吧的认同感。通过网吧行业协会推广网咖经验,引导有意向的网吧业主现场观摩优秀网咖运作,鼓励传统网吧探索多种业态的经营方式。在助力网咖发展的同时,主动提醒新设立的网咖和转型后的网咖及时办理《食品流通许可证》《餐饮服务许可证》等文化领域以外的其他手续,促进网咖规范经营、健康发展。
     
      (一)通过合理监管,有效扶持行业健康发展
     
      文化产业监管的特点在于产品内容监管,因此合理适度监管,才能保证行业有序、健康发展。例如,2014年10月22日,宁波市镇海区文广新局正式发文成立了镇海区文化市场行政执法大队(大学科技园)工作站,明确将日常监管执法职能与协助培育扶持发展、优化行政服务效能统一起来,以规范促发展,在发展中求规范。工作站从文创产业联盟、相关科室、园区管委会获取了相关数据资料及政策咨询解答,发挥基础阵地作用,在自行开展工作过程中做好与企业、管委会及其他相关部门的沟通交流,加强信息互通和工作协作,开展常态化工作交流和不定期工作会商,整合相关资源,实现共建共享。经过走访询问,确定重点监管企业,采集此类企业的营业执照、许可证等基础信息,形成行业总表,及时录入浙江省文化市场数字化网络监管系统,建立基础数据库。通过数字信息化手段,搭建微信宣传平台,开通微信公众账号,为企业提供实时的行政法律咨询;联合管委会等部门分类组织企业主开展培训,分别邀请各领域专家上门授课,就政策法规、市场情况进行解析指导。坚持重教育轻处罚的原则,对轻微违法行为,从警告、责令改正的角度出发,采用书面或口头的形式进行告诫,促使其及时纠正;对于重大违规经营行为,将联合相关部门进行联合查处,抄告并建议管委会将其列入黑名单。同时,更新监管理念,坚持规范与服务并举,积极探索柔性执法机制,将行政指导、行政约谈、行政奖励、行政告诫、行政调解等柔性执法手段融入监管执法程序中,为文创企业发展营造和谐的环境。
     
      为适应对文化市场加强事中、事后监管的新要求,镇海文化产业园区执法工作站将管理重心从市场业态监管转移到文化产品内容监管,按照产品内容管理要求对相关文化企业进行分类,分别采取有针对性的监管措施。如将持有文化经营许可证(备案)的企业列为A类企业,每周抽查不少于一次;将尚未进入市场流通但直接涉及文化产品研发设计、生产制造,因此需要加强文化产品内容审核的企业列为B类企业,每月巡查不少于一次;将其他无需许可(备案)但可能涉及文化产品内容的列为C类企业。根据分类情况,结合权力清单的梳理工作列出了相关的法律法规,制作了互联网视听、互联网文化、网络游戏、网络游戏虚拟货币发行交易、影视制作等5个行业类别的检查要点。同时,充分发挥行政执法中队的联络中心作用,通过工作联系单、抄告单、记录单等形式,及时了解企业相关事项发生变化的动态信息,及时更新数据库;上门走访填写“日常走访记录单”,向所从事的业务内容存在违法风险的企业提出意见建议时,填写“规范经营提醒单”,对有明确违法违规行为的企业第一次填写“监督检查警示单”,对违法违规企业进行复查后发现仍未改正时填写“责令整改通知书”,通过“三单一书”的方式,细化工作流程,逐步实现了全区域监管、全过程监管。
     
      (二)引导企业自我管理,促进行业自助服务
     
      管理的目的在于帮助文化企业规范发展,因此只有确保管理措施产生引导企业增强自我管理意识和水平的效果,才能够逐渐减轻监管压力,促进行业形成内部自生秩序。例如,宁波市江东区文化市场综合执法大队完善KTV等级评定管理机制,推进等级评估后的分类追踪监管执法;试行网吧计分制管理,建立“红橙黄绿”四色奖惩监管机制,进一步规范网吧经营行为;推行平安文化经营场所“星级”创建,实施进退动态管理机制。通过一系列等级评估,为后续执法监管提供了方向和依据。搭建执法信息技术应用平台,建立信息监控中心,实现对网吧、演出等重点场所的视频监控记录,建立远程KTV歌库监管系统,开展网吧属地IP网站智能巡查;在部分网吧试点使用人脸识别系统EID,利用计算机分析人脸图像,通过检测对比人脸数据库来达到“辨认”身份的目的;利用城市WLAN,与电信合作,探索手机移动监控执法,以提高执法信息的精准度;建立执法办案信息应用平台,全员配备使用移动执法终端,建立网上办案流水线,实现办案信息现场输入、办案流程网上管理、办案活动网上监督、处罚结果网上公布;探索建立综合执法微信公众号信息员制度,加强普法宣传,营造守法经营的浓厚氛围。制定行业公约,推行文化市场主体守法经营承诺制,以网吧为试点建立信用档案,对违法违规行为进行统一登记,并按季度发放诚信经营成绩单,激发网吧业主的自觉意识;大力推动网吧与咖啡、商务等业态的结合,促进行业转型升级,引进如“网鱼网咖”等新型现代管理公司,引导专业化经营,使网吧市场出现了“柳暗花明又一村”的前景。提升行业自助服务水平,在甬港路区块试点,建立文化市场行业区块联盟,在同一区块内实行行业自主管理、互相监督、共同发展;组建文化市场“娘家人”工作室,协调行业纠纷,协助政府监督指导市场,为经营场所提供法律援助;目前已调解行业纠纷12起,特别是成功调解了24家KTV版权诉讼案,得到业主们的广泛好评。积极引导文化经营企业承担社会责任,深化推进“惠民大舞台”KTV免费开放活动;已在3个街道试点,开设“社区惠民网络学堂”项目,以社区中老年人为对象传授上网知识;在市图书馆的支持下,逐步建立书香网咖,为上网的居民免费提供图书阅览服务。
     
      (三)加强阳光执法,确保公平监管
     
      通过规范执法方式,提升行政执法队伍素质,有利于提升法治政府建设水平,实现公平监管的目标。例如,玉环县文化市场行政执法大队在2015年10月制定《阳光执法规范手册》,涵盖了办案流程图、日常检查监管项目规范、行政处罚案件现场检查笔录范本、文化市场执法管理办法、文化市场举报受理规范用语、重大案件审核制度以及行政处罚裁量权等内容;围绕亮证执法、告知先行、严格执法、规范程序、注重监管、文明办案等流程,详细分类规定,解决了文化执法查什么、怎么查、查出问题如何处理等问题,有益于规范执法程序、细化执法标准,打造“科学严谨、阳光规范、廉洁高效”的执法队伍。近年来,玉环县文广新局重视执法制度建设,制定了《玉环县文化市场执法管理办法》《行政执法公开制度》《玉环县文化市场行政执法案卷评查奖惩办法(试行)》《玉环县文化市场举报奖励制度》《重大案件审核制度》;行政执法大队结合工作实际,制定了《保密、举报制度》《过错责任追究制度》《廉政建设制度》《扣押物品档案管理制度》《文化市场监督检查制度》等规范性文件,同时对大队长、副大队长、执法队员岗位职责进行明确。
     
      玉环县文广新局为推进执法大队依法行政和阳光执法工作,建立了办案专用询问室,安装高清摄像头,对询问办案过程实施全程录像。玉环县文化市场执法大队积极探索日常巡查与视频抽查监管新模式,逐渐向高科技、数字化手段靠拢,专门建设视频监控平台,并充分利用公安“天网”工程的资源条件,整合文化市场监控系统,对全县网吧、歌舞娱乐场所、演艺酒吧等文化经营单位进行24小时实时视频监控,形成了一线执法检查与网络技术监控联动的监管格局。为有效缓解执法力量不足的问题,组建了由人大代表、政协委员、行风监督员组成的文化市场监督员队伍和由乡镇分管领导、文化站站长组成的乡镇文化市场监督员队伍,并聘请部分人大代表、党代表、政协委员、服务对象作为行风监督员,确保阳光执法不留空隙。
     
      总而言之,在监管过程中要“眼里有人,心里有梦”。一方面,不能将行政相对人简单地视为被管理对象,而要设身处地地考虑到企业增强自主管理能力的可能性;另一方面,应当意识到促进行业规范发展才能实现监管的根本目标,从而逐渐降低监管成本,达成以规范促发展的理想状态。例如,嘉善县文化市场执法大队在编在岗人员4名,执法领域涵盖文化、广电、新闻出版、文物、版权、体育等;在辖区内登记在册的各类经营场所有484家,各级文物保护单位(点)101处。根据国发﹝2014﹞20号《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》提出的“广泛运用科技手段实施监管。充分利用信息网络技术实现在线即时监督监测,加强非现场监管执法。充分运用移动执法、电子案卷等手段,提高执法效能”精神,嘉善县文化市场执法大队转变监管思路,在2014年先后建成了“网络监控中心”和启用了“嘉善县文化市场管理系统”,加强非现场监管执法,实现对文化市场的信息化管理。网络监控中心将网吧、演艺场所的实时画面信息接入,执法人员就可以在办公室电脑上实时检查网吧的实名登记情况、演艺场所的表演内容等,并可以实现定时远程录像,做到远程监控、动态监管。“嘉善县文化市场管理系统”可以由执法人员、乡镇文化站管理人员和场所用户共同使用,执法人员通过通知下发、日常检查、积分管理,与场所用户完成的营业日志、录入员工名簿、进行承印登记等工作形成互动,既有利于经营者提升自主管理能力,也可以辅助执法管理、提高执法效能。
     
      四、值得推广的若干经验
     
      与时俱进、改革创新的工作态度,是推进文化市场综合执法改革的主观条件。从实践经验中寻找有益思路,才能使执法体制改革的实践不在空洞的理论思辨中迷失方向,保持“干在实处,走在前列”的特色与优势。例如,为加强网络文化市场执法,维护网络文化市场秩序,2015年瑞安市文化市场行政执法大队积极探索构建“市场管理网、净化环境网、社会防护网”的举措,在不改变机构、人员和编制现状的基础上,抽调4名熟悉网络文化市场政策法规和互联网知识、具有丰富的网络文化市场执法工作经验的业务骨干,组建网络执法中队。按照“管理有分工,责任不分家”的原则,建立以网络执法中队为主,其他执法中队积极配合的制度,加强与公安网监大队、市监、电信等部门的沟通联系,开展对网络文化市场的日常巡查、执法协作及应急处置等工作;同时,落实跨地域网络文化市场监管协作机制,对异地转办的网络违法案件线索,及时核查、反馈,提升协同办案能力。网络执法中队设立网络执法专用办公室、询问室,为执法人员配备“执法专用包”,即移动执法手持式终端、移动存储介质、便携式打印机等网络执法专用设备;组织开展对网络文化经营单位和网站的全面核查,摸清辖区网络文化经营单位和网站的数量、规模等情况,建立网络文化市场信息库,并根据变化情况及时更新信息库内容,使信息库内容始终与真实情况保持一致;建立广播、电视、报刊、互联网、LED显示屏、出租车显示屏等为一体的多元化宣传模式,营造文明健康、积极向上的网络文化氛围。
     
      (一)动态评定监管对象,有效配置监管资源
     
      当前,在文化执法部门内部,经常能够听到抱怨队伍规模小、执法力量不足的声音。对于这一问题,如果一味地寻求从队伍扩编、手段增量的角度加以解决,就会陷入行政成本不断攀升的境地。因此,需要从监管对象分类的角度,思考如何有效配置监管资源。例如,台州市椒江区有正常经营的各类文化经营单位近460家,椒江区文广新局在编在岗执法人员为7名。2013年以来,椒江区文广新局探索实行文化经营场所“评定星级、分类管理、动态升降”的监管机制,先后制订并下发《椒江区文化市场星级管理工作实施方案》《椒江区文化市场星级管理暂行办法》《椒江区文化市场星级管理测评表》《文化市场违法行为警示记录表》《星级动态变更登记表》等文件,并设立星级评定管理办公室,评出四星级单位11家,其中娱乐场所5家,网吧4家,电影院线2家;三星级单位18家,其中娱乐场所8家,网吧8家,电影院线2家,有效提升了行业自律水平。星级管理主要是指将评定等级分为A类(五星级)、B类(四星级)、C类(三星级)、D类(二星级)、E类(一星级)、F类(黄牌警告)六个等级。每年年初,由经营场所结合自身经营管理情况,对照《椒江区文化市场星级管理暂行办法》的考评细则,自行申报星级。年底,在对全区文化经营场所进行三次实地抽查的基础上,对场所开展一次联合评定,按照评定结果确定场所星级,并将考核评定结果予以公示,采取奖优警劣的办法巩固监管成效。在日常监管过程中,实行建档管理、定期审验,联合文化、消防、治安等部门巡查员不定期前往场所进行现场督查,同时采用抄告、合作执法、联席会议等多项措施,建立和完善多部门之间的信息通报机制。对四星级以上场所,相关执法机关原则上每季度检查1次,如遇举报等特殊情况除外;对三星级场所,每月检查1次;对二星级场所,每月检查2次;对一星级场所,每月检查不少于4次;对取消参评资格的,每周不少于2次以上的监督检查,并予以黄牌警告,列为“挂牌督办”单位。
     
      (二)坚持“抱团协作”,增强联合执法效果
     
      促进综合执法体制改革的目标就是改变各部门单打独斗的工作模式,通过信息共享、协同行动等方法,实现相关职能部门联动合作,解决监管疏漏、职能交叉的问题。例如,建德市下辖16个乡镇(街道),总人口51万;文化市场行政执法机构为参照公务员管理的副局级单位,在编人员12名,每年工作经费列入财政预算,在16个乡镇(街道)均设立了综合文化站,配备了32名专职文化员,在256个村(社区)配齐了村级宣传文化员,建立起市、镇(乡)、村(社区)三级工作网络体系;辖区共有文化经营场所390家,其中网吧52家,歌舞(电子)娱乐场所49家,印刷复制企业166家,出版物83家,文艺表演团体13家,美术品7家,电影(电影放映队)7家,演出场所1家,民办非企业单位12家。建德市文化市场行政执法大队现有文化执法在岗人员6名,为有效解决职能交叉、多层执法、多头执法和管理缺位等问题,积极探索以“抱团协作”代替“单打独斗”的市场监管机制,发挥“扫黄打非”工作领导小组办公室的作用,牵头组织公安、文化、市场监管、消防、城管、教育、安监等部门定期召开联席会议,建立抄告备案、案件移送、信息通报等制度;发挥乡镇文化员的“信息员”“宣传员”“监督员”作用,加强对农村集市、庙会文化活动的监管。将文化市场管理工作列入对乡镇(街道)综合文化站考核和“社会满意度”测评的重要内容,实行责任包干制,按照“分块管理、块中分线、条块结合”的模式,把全市分成东、西两个责任区,将责任落实到科室和各执法人员;突出对农村、城郊结合部等重点区域的监管,加大对周一至周五傍晚学校放学时段、周末、节假日期间网吧的检查力度;实行网吧处罚定期实名通报制,通过召开点评通报会、QQ群、短信平台的形式进行通报,引导网吧自我约束、自我管理、文明经营。组建文明上网志愿者服务队,将各乡镇(街道)中小学校政教处主任聘请为监督员,建立网吧行业自律制、社会举报投诉制、义务监督管理制的“三制一体”监督机制。
     
      实务部门的人士提出,“抱团协作”的市场监管机制能够在一定程度上缓解文化领域行政执法方面的问题,即在特定时期或阶段,抽调不同行政管理部门的执法力量,针对特定问题,统一行动,集中查处;但其形式比较松散,查处行动多为运动式,具有临时性、不可控性等特点;在联合执法主体、权限、方式等方面存在交叉、重复的情形,在联合执法行动中,各职能部门可能会依据上级业务主管部门的规定来规避不利情形,导致文化市场监管出现空白、信息沟通不畅、协作配合不规范。这种意见的出现恰是因为大部制改革和综合执法体制改革仍未到位,因此随着体制、机制的逐渐完善,“抱团协作”的工作方法必然会取得更好的法律和社会效果。
     
      (三)厘清分工重合作,落实属地责任
     
      只有坚持“管理有分工,责任不分家”的思路,才能处理好分工与合作的关系,为实现重心下移、属地管理的目标提供指导原则。例如,安吉县文化市场行政执法大队注意加强联动增合力,实施齐抓共管,积极联合县教育局,运用加强学生管理、家校联动、强化宣传、联合检查等多种手段,进一步规范未成年学生上网行为;联合电信局对违规网吧实施断网处置机制;与公安消防大队、禁毒大队联合开展业主宣传教育和场所检查;与市场监管局、公安局联合取缔无证照歌厅、游戏厅;与市场监管局联合开展非法卫星电视接收设施销售与使用专项检查;与邮政局联合开展邮政报刊亭出版物销售情况检查等。在“清网2015”专项行动中,坚持“治标治本一起抓,网上网下一起查”的方针,联合县公安局网警大队统一开展了清网行动和打击网络侵权盗版专项行动,加强对网站巡查频度,严厉打击网络文化传媒、门户网站、视频网站、网络游戏经营单位传播低俗、淫秽色情等有害信息的行为和网络侵权盗版行为。在“护苗2015”专项行动中,以保护未成年人为首要任务,以网吧、校园周边、出版物市场等为监管重点,在双休日、节假日和学生放学、放假时间段对重点网吧开展针对性检查;对校园周边的音像、书刊店进行集中检查,对流动书摊、音像制品摊贩进行及时清理,为未成年人健康成长创造良好的文化环境。在“打违2015”专项行动中,重点整治含有有害内容的文化产品和服务,严查KTV场所播出违禁曲目,严禁营业性场所表演低俗节目,坚决取缔大篷演出等非法文化活动。
     
      安吉县文化市场行政执法大队指导乡镇政府建立了农村文化市场的“第一时间处置机制”,即由当地行政村文化市场义务监督员在重点时段加强对重点区域的巡逻,对发现的大篷演出等非法文化活动立即进行文明劝阻;劝阻不成时,立即上报镇文化站,由文化站通知镇值班领导,带领辖区派出所、城管分局、市场监管分局前往处置;对情况复杂的,及时汇报请求执法大队一同处置。这种机制改变了过去基层文化队伍只注重信息搜集上报的做法,实现了对属地管理责任的有效落实,发挥了基层网格管理队伍的作用。2015年以来,联合县公安局开展了“平安文明示范网吧”创建活动,并落实10万元专项奖励资金(设A、B、C三个等级,其中A等1名,奖励2万元;B等2名,各奖励1.5万元;C等5名,各奖励1万元);每月实施一次动态考核评审,评分结果书面发放至每家网吧业主手中,次年1月进行总结表彰。在有资格参加评比的45家网吧中,因评比期间的“一票否决”事项(接纳未成年人;未按规定核对登记上网消费者有效身份证件或记录有关上网信息;场所内存在消防隐患未按行政部门要求限期整改)被取消资格的有27家。这项创建工作使优胜网吧在业内起到典范引领作用,助推着网吧行业实现转型升级。
     
      总而言之,文化执法改革不是为了集权而调整机构设置,而是为了向社会分权,实现协同治理的目标。只有充分调动社会各方面的力量,整合各部门的力量,才能在有效监管维护行业秩序的条件下,不断促进文化产业健康发展、繁荣昌盛。例如,义乌市文化市场行政执法大队按照“政府有效监管,行业积极自律,社会广泛监督”的思路,探索构建了“多层次、网格化、立体化、信息化”的市场监管新格局;根据区域分布,大队对下属三个中队的执法权限进行了网格化分工,将权力、责任具体分解到每个队员,确保对群众的所有投诉都能及时查处和反馈,做到事事有着落、件件有回音。重点开展对网吧、娱乐场所的监管,严查娱乐演艺、网吧场所无证经营、接纳未成年人、播放违禁歌曲、演出场所未备案和演员未报批等违规经营活动,严厉打击非法“大篷”演出经营活动。加强对出版物、印刷市场的监管,对出版物市场经营单位实施档案化管理,将日常巡查情况和仓库地址统一登记在册;对校园周边、夜市、城乡结合部等出版物违法违规经营高发区进行重点防控,大力查处销售非法少儿出版物等违规行为;加大对印制环节的巡查力度,以印刷企业落实五项制度为抓手,重点查处无证照印刷和印刷企业超范围经营行为,打击侵权盗版、印制假包装、假商标、假票证、非法广告等违法违规经营活动。在原有“五老”网吧义务监督员的基础上,增加了各镇街文化员、市场监管局和商场集团的管理人员,重新组建了130余人的文化市场义务监督员队伍。注重激发十余个文化行业协会的自我管理能力,维护市场公平竞争和社会公共利益。
     
      义乌市文化市场行政执法大队强化与市场监管、公安、海关、交通等相关职能部门之间的沟通协作,建立起反应快速的部门联合执法立体化工作机制,完善了文化市场执法工作信息通报和反馈机制。一是与市场监管局协作,在充分参考“市场信用摊位”建设工作信息和经验的基础上,专门制定文化市场从业人员“诚信档案”,记录守法与违法失信情况。文化与市场监管部门经常性相互通报“诚信档案”和有关处罚信息,奖优罚劣。另外,对日常查获或发现存在隐患的问题场所、网吧,文化、公安、市场监管、消防等部门通过发函互通信息,确保及时查处。二是联合市监、公安、电信等相关职能部门开展不定期的联合执法行动,加大对黑网吧的取缔力度,通过“夏季文化市场集中整治行动”“校园周边环境整治联合行动”“未成年人社会文化环境专项整治”等行动,维护商业发展与社会文化秩序。三是建立在镇街物资交流会期间取缔非法演出的应急机制,在交流会举办前及时发函至相关乡镇,要求加强对非法演出的管理,发现有“大篷”等非法演出时,坚决予以取缔;必要时,争取公安部门的支持,形成严厉打击的态势。


    【作者简介】刘辉,男,苏州大学王健法学院,法学理论专业博士生。

    【参考文献】

    刘辉等编著:《基层法治建设理念读本》,上海交通大学出版社2016年版。


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