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供给侧改革中的集体土地制度问题分析
发布时间:2017/5/5 20:09:03 作者:刘辉 点击率[37] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文摘要】从尊重土地发展权的立场出发,合理限制土地征收冲动,吸纳公众参与城乡规划的制定,并监督城乡规划的落实、变更,具有现实的必要性。关于集体所有土地规定的改造与限制功能逐渐弱化,而作为市场要素的权利功能需要借助政策支持逐渐扩容。若允许依照城乡规划使用集体建设用地建设城市,那么公共财政的需要、农民对集体土地的权利、城市发展的公益更可能获得兼顾。对来自政策的外源概念进行内化改造,离不开法律解释的支持。

    【中文关键字】城镇化建设;集体所有土地;城乡规划;土地发展权;土地承包经营权

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2017年


      引言:关注农村集体土地的权利扩容可能

      就人类社会的经济生活而言,供求关系是社会关系的基本表现形式,法律制度则是调整社会供求关系的重要治理工具。从供给的角度来看,自然资源、劳动能力、管理经验、资本条件、技术知识都是供给方面的组成要素,在不同的时代条件下,每种供给要素对于社会生产的作用存在差异表现;从需求的角度来看,消费能力、消费兴趣与消费意愿是影响商品或服务价格的基本要素。供给与需求两方面多种要素的相互博弈与平衡关系,最终表现为跌宕起伏的价格关系;同时,还会因为分析者的立场不同,而呈现丰富多彩的理论面貌。

      仅就土地制度在资源供给方面的作用来看,当前的供给侧改革必须正视土地资源紧缺引发的经济、社会、政治诸方面的压力,并展开扎实的调查研究,提出有效的应对方案。例如,有学者认为,“土地属于集体所有曾经作为国有化的减震器,变革了土地私有制度,今天,仍然可以作为制度的缓冲区:一方面,不冲击宪法文本确立的公有制,以维持合宪的底线;另一方面,变革建立在土地上的各项权利,以注入基本权利的内涵。”[1]为集体土地的权利功能扩容的现实推动力表现为,征地现象直接影响到诸多利益群体的生存状态,因而成为重要的经济、社会与政治议题。“失地农民、农民工以及留在农村的‘纯农民’的生存现状,凸显了农地制度与相关社会保障制度失衡引发的矛盾,已成为影响我国城市化进程中城乡协调发展的核心要素之一。”[2]

      一、增减挂钩,合理控制城镇建设用地规模

      从城镇化发展进程的角度来看,合理控制城镇建设用地规模,是解决土地资源短缺问题的必要方案。从数据情况来看,这一问题具有相当的严峻性。“国土资源部发布的《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出,在严格控制的前提下,2000年至2030年的30年间全国占用耕地将超过5450万亩。而且,上述用地数据都是合法审批征用前提下的用地数量,还不包括违法征地的情形。”[3]有研究者指出,“2004年,国务院下发的28号文件明确规定:城镇建设用地的扩张必须与农村居民点缩减相挂钩,即通过农村居民点整理新增的耕地,可以折抵建设用地占用耕地的指标,这是保持耕地总量动态平衡,保障我国经济建设和粮食安全的必然选择。”[4]

      (一)治理“空心村”,提升集体建设用地利用率

      对于在集体土地上建设小产权房的做法,官方的态度是明确否定这种改良方案,不允许曾在珠三角、长三角等地出现的此类现象蔓延。一种支持官方垄断建设用地一级市场现状的理由强调,“土地增值收益分配中的农民包括‘进城务工农民'‘城郊农民’与‘留在农村农民’三类。鉴于城镇必须沿着平面向外扩展,唯有‘城郊农民’才能成为被征地拆迁对象。这就意味着‘钉子户’代表的是位于城郊的部分农民利益。土地增值收益总量是有限的,对城郊被征地农民无限补偿,其他利益主体能够分享的土地自然增值收益必然减少。”[5]

      从农村宅基地、集体建设用地整理的效果来看,“空心村”整治等举措值得肯定。“农村居民点整理可以通过迁村并点,整治空心村整理出大量闲置建设用地;通过规划减少人均居民点用地水平,集约利用现有居民点用地;同时,农村居民点用地整理可以控制村庄无序低效外延扩张达到保护耕地的目标。因此农村居民点整理成为保持耕地总量动态平衡、保障国家粮食安全的重要途径。”[6]

      (二)推动承包地集聚,保障耕地按合同流转

      基于80年代集体土地建设使用规模迅速扩大,导致耕地面积缩小,威胁国家粮食安全的考虑,《土地管理法》采取取消集体土地建设使用权在一级市场交易资格的做法,使各级政府获得将集体土地征收为国有土地的权限。因此,有研究者将《土地管理法》戏称为“耕地保护法”,并认为这种制度安排属于过分限制民事权利的“管制性征收”。“比较《土地管理法》中涉及土地承包经营权与集体建设用地使用权的规定,不难发现,土地承包经营权所受限制要低于集体建设用地使用权所受限制,主要表现在集体土地承包方可以是集体经济组织外的成员,且集体成员在对外承包上享有决策权(《土地管理法》第15条),而集体建设用地初起不受如此严苛的限制,后来所受限制又经历了一个由松到紧的阶段,直至1986年和1988年《土地管理法》才将建设用地区分为国家建设用地和乡(镇)村建设用地,且规定乡(镇)村建设用地不排斥城镇非农业人口的使用。” [7]一种支持征收做法的观点强调,“当前的集体土地所有权改良思路仍具有相当的现实合理性。在非周延性的社会保障条件下,农民需要身份性权利作为生存利益保障的最终依赖。”[8]

      从促进耕地集约经营的角度来看,在确保农民土地承包经营权不受非法侵犯的前提下,鼓励通过转包等流转方式提高耕作的规模效益是必然的选择。有观点认为,“嘉兴的试点乡镇村所采用的做法各有特色。但是‘两分两换’政策推行实现了承包地、宅基地集聚和农民集聚,因此在政策文件的表述上将‘换’改成‘聚’,‘两分两聚’更加准确。这样也可以回避法律上可能存在的疑问,有些权利如土地承包经营权‘永久放弃’可能不是通过签订合同可以取消的;而且,也可以弱化保障,减轻政府压力。”[9]这意味着让农民以土地换社保的思路需要调整。

      二、严格执行城乡规划,保障集体土地权益

      鉴于目前城市范围内还存在部分城中村和郊区的集体所有土地,可以带来巨大的商业价值。有学者提出需要以相关法律规范土地征收行为。“多年以来中国的城市化以征收为前提,常常伴随着掠夺式的野蛮拆迁。当2011年《国有土地上房屋征收和补偿条例》通过时,对国有土地上房屋的征收其实已经接近尾声。随着城市化的进一步发展和扩张,征收的重点已经开始转向农村集体土地和房屋。但是,中国目前还没有制定出规范农村集体土地和房屋征收补偿的法律,这在现实中已经引发了诸多征收纠纷和问题。”[10]

      (一)吸纳公众参与城乡规划的制定与修改

      有学者基于《土地管理法》等法律的规定对城市土地的含义进行解释,认为“八二宪法国有化条款中的”城市土地“理论上指的正是城市规划区内的土地,包括那些已经开发了的建成区的土地以及根据城市规划预计将要开发的规划控制区内的土地。”[11]由于在文革期间城市规划工作基本停滞,所以当时的条款意指当时已经被开发的城市建成区。在今天开展城市建设工作,则需要注重城乡规划的作用。具体而言,需要注重吸纳公众参与城乡规划的制定,并监督城乡规划的落实和变更情况。“在现代社会,无论土地是归国家所有、集体所有抑或私人所有,土地的利用都必须符合国家土地利用总体规划、城乡规划及分区规划等用途管制措施的要求,不能随心所欲地进行建设和发展——当然,各种土地利用规划在制定的时候应当允许民众进行广泛的公共参与。”[12]

      (二)谨慎征收农地,尊重农民的土地发展权

      在土地征收过程中,对于利益分配方案的分歧,导致大量的暴力拆迁与越级上访抗争行为出现,直接影响了社会的稳定与和谐。因此,从尊重土地发展权的立场出发,合理限制土地征收冲动具有现实的必要性。例如,“2007年1月4日《羊城晚报》报道,广州市珠海区政府从农民手里租用了1200亩土地,建设农业生态公园。合同约定:由政府出资按每亩每年1500元向果农租地,租期10年;收益65%归果农,35%归政府,政府收益部分用于公园生态系统改造等。”[13]这种替代征收的用地方式更有利于防范过度拆迁造成的负面影响。“‘城市的土地属于国家所有’→国家行使城市土地所有权→各地政府掌握当地城市土地所有权→各地政府经由拆迁获得城市土地→各地政府规划开发以卖地→各地政府是当地城市建设用地唯一供应者→各地政府深陷‘土地财政’。地方政府‘土地财政’链条就这样形成。”[14]显然,过度依赖住宅、商业用地拍卖收入以补贴市政建设、服务招商引资等需要的做法,明显造成了经济泡沫化的问题,因此状态很难维续、弊端亟待矫治。

      三、探索多种用地方式,推进城镇化建设

      目前的法律规定将征收作为土地国有化的程序条件,因此在土地征收速度超过社会承受限度的情况下,舆论关注的焦点就集中在征收决定的正当性方面。一些地方通过注销农村集体建制获得农地的做法,也被中央政府否定。“2005年3月4日,即深圳宝安、龙岗两区土地国有化之后不到一年,《国务院法制办公室、国土资源部关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第 ( 五) 项的解释意见》就明确表示相关规定”是指农村集体经济组织土地被依法征收后,其成员随土地征收已经全部转为城镇居民,该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。显然,中央法制和业务主管部门的权威解释封锁了地方政府借《土地管理法实施条例》第二条第五款进行土地国有化的渠道——农村土地只能被征收,不能被以任何方式收归国有。”[15]

      (一)充分发挥土地承包经营权的用益物权功能

      “虽然《物权法》将土地承包经营权列在用益物权之首,从法律性质上解决了之前的物权与债权之争,但土地承包经营权一章基本准用了《农村土地承包法》的内容,对于诸如转让条件以及抵押等反映物权性质的关键性问题,没有作出更为明确的规定,而且没有沿袭《农村土地承包法》将家庭土地承包经营权和其他方式土地承包经营权分开立法的做法。”[16]在计划经济时代,整个国家的运作都依赖一套基于国家理性的指令系统。但随着社会市场经济体制的逐渐萌芽,另一套基于社会自组织力量而运转的商贸系统开始在计划指令系统失效的空间内扩张。在我国,这套逐渐独立于国家指令系统的市场商贸系统,需要通行于世界各国的民商事法律提供的保障。有观点认为,“就土地承包权而言,遵循国外的立法例,回归到’土地使用权‘这一约定俗成的法学概念上来是今后的趋势。”[17]

      (二)探索国家征收与集体自用并行的用地模式

      “我国当前在土地管理上存在的主要矛盾和带有倾向性的问题,是保障供地工作做得比较充分,而保护耕地却得不到应有的重视,结果造成耕地的严重流失,造成对粮食安全的严重威胁。”[18]如果在禁止集体土地所有权进入一级市场流转的同时,允许按城乡规划使用集体建设用地建设城市,那么公共财政的需要、农民对集体土地的权利、城市发展的公益更可能获得兼顾。“我们或许应把研究重心转向或集中到严格的集体土地用途管制所带来的’集体土地非农使用以国家征地为原则,集体自用为例外‘与征地公共利益前提之间的紧张或矛盾。这才是中国征地宪法公共利益条款所面临的真正挑战。”[19]

      结语:运用法律解释方法内化政策概念

      土地的城镇化并非人民追求的目标,人的城镇化才是政府工作的方向。“城市化是一个复杂的经济社会演变过程,它既是产业的非农化,又是人口和生产要素的集聚过程。在这个过程中,农民的角色转换和利益关系的改变,均会影响到社会的各个方面。”[20]因此,“在推进城乡一体化改革过程中,我国各级政府应当高度重视改革的政策、法律保障问题,这个问题的解决会连带土地流转中一些问题的解决。”[21]随着国家政策的调整,相关的法律规定也可以获得更充分的解释空间。

      总而言之,对来自政策的外源概念进行内化改造,离不开法律解释的支持。“土地属于集体所有是由土地私有经政治改造而来的规范,在经历由国家权力到国家政策的变迁后,土地集体所有概念中原有的”私“的面相日益茁壮,呈现出基本权利的特质。”[22]依法扩展权利内容的努力,更多要在限缩解释原有规定的基础上展开。例如,有学者提出对法律规定展开限缩解释的宪法依据。“2004年《宪法修正案》规定,征收集体经济组织的土地必须基于公共利益目的,但值得注意的是,即便是基于公共利益目的,征收行为也是‘可以’而不是‘应当’,更不是‘必须’。”[23]当然这种积极努力还需要消极防范的解释方法配合,如对征收标准扩张解释、对征收程序的严格解释等。
     


    【作者简介】

    刘辉,苏州大学王健法学院,法学理论专业博士生。

    【注释】
    [1]刘连泰:《“土地属于集体所有”的规范属性》,载《中国法学》2016年第3期。
    [2]肖绮芳、张换兆、郝寿义:《农地制度及农民社会保障制度整体性变迁研究》,载《山西财经大学学报》2009年第3期。
    [3]彭开丽:《征地过程中负外部性的产生原因、主要表现及对策建议》,载《农业经济》2006第3期。
    [4]彭开丽、张安录:新农村建设中农村居民点用地整理的战略思考——以湖北省大冶市为例》,载《农业现代化研究》2007年第1期。
    [5]桂华:《城乡建设用地二元制度合法性辨析——兼论我国土地宪法秩序》,载《法学评论》2016年第1期。
    [6]彭开丽、张安录:新农村建设中农村居民点用地整理的战略思考——以湖北省大冶市为例》,载《农业现代化研究》2007年第1期。
    [7]刘连泰、刘玉姿:《作为基本权利的集体土地所有权》,载《江苏行政学院学报》2015年第1期。
    [8]闫艳、陶钟太朗:《城乡一体与集体土地所有权变迁趋势研究》,载《兰州大学学报(社会科学版)》2016年第2期。
    [9]操世元、杨敏:《农村土地流转中的“两分两换”政策省视与推广条件——兼论城乡统筹发展的新路径》,载《杭州市委党校学报》2011年第4期。
    [10]曲相霏:《消除农民土地开发权宪法障碍的路径选择》,载《法学》2012年第6期。
    [11]彭錞:《“征地悖论”成立吗?——八二宪法城市土地国有条款再解释》,载《法制与社会发展》2016年第2期。
    [12]程雪阳:《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》,载《法制与社会发展》2014年第1期。
    [13]刘国臻:《论美国的土地发展权制度及其对我国的启示》,载《法学评论》2007年第3期。
    [14]刘练军:《城市土地国家所有制度性保障说》,载《政治与法律》2016年第9期。
    [15]彭錞:《“征地悖论”成立吗?——八二宪法城市土地国有条款再解释》,载《法制与社会发展》2016年第2期。
    [16]张红霄:《农村土地承包经营权及其流转性质的法律辨析》,载《河北法学》2011年第6期。
    [17]董书平、张建:《农村土地使用权流转的宪法保护》,载《山东社会科学》2010年第2期。
    [18]孙佑海:《协调建设用地与保护耕地的关系》,载《中国土地》2004年第9期。
    [19]彭錞:《“征地悖论”成立吗?——八二宪法城市土地国有条款再解释》,载《法制与社会发展》2016年第2期。
    [20]何建华、于建嵘:《城市化进程中的农民权益保护问题》,载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2005年第2期。
    [21]郎佩娟:《农村土地流转中的深层问题与政府行为》,载《国家行政学院学报》2010年第1期。
    [22]刘连泰:《“土地属于集体所有”的规范属性》,载《中国法学》2016年第3期。
    [23]刘连泰:《集体土地征收制度变革的宪法空间》,载《法商研究》2014年第3期。


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