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建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制需要我们创造性的实践
发布时间:2020/6/11 11:16:10 作者:李晓兵 点击率[0] 评论[0]

    【出处】《星岛日报》2020年6月1日

    【中文关键字】香港;国家安全;法律制度;执行机制

    【学科类别】特别行政区基本法

    【写作时间】2020年


      香港特区23年未解之难题:“23条立法”
     
      1990年4月4日,七届全国人大第三次会议通过了《香港特别行政区基本法》,其中第23条规定:“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”
     
      1997年7月1日,我国对香港恢复行使主权,《香港特别行政区基本法》在新设立的香港特别行政区正式实施。然而,在香港回归祖国23周年、《香港特别行政区基本法》实施23周年的时候,《香港特别行政区基本法》第23条规定香特别行政区应该承担的自行制定维护国家安全立法的宪制责任和基本义务却一直未能得到落实。
     
      事实上,在香港迎来回归祖国五周年之际,行政长官董建华先生带领第二届特区政府一边努力消除过去几年亚洲金融危机和SARS危机的影响,推动香港特区实现经济转型和发展,一边在确保香港特区社会稳定的基础上积极推动基本法第23条立法工作的展开。
     
      2002年9月24日,香港特区保安局发表《实施基本法第23条咨询文件》并展开为期三个月的公众咨询,拉开了香港特区制定《国家安全条例》的序幕。2003年2月13日,香港特区政府宣布了行政长官会同行政会议通过实施《基本法》第23条的条例草案。与此同时,全球多个反华的团体与2002 年 12 月 4 日在华盛顿成立“全球反对23条立法联盟”。2003 年6 月6 日,美国国会参众两院党派领袖则敦促美国政府采取行动阻止香港通过实施《基本法》23条的国家安全立法,众议院还通过议案要求香港特区撤回基本法第23条立法草。2003年7月1日,香港反对派与“全球反对23条立法联盟”遥相呼应、内外联动,引发了50 万人参与的“七一游行”。
     
      在此形势之下,行政长官董建华在2003年7月5日新闻发布会上就基本法第23条立法问题发表讲话指出,基本法第23条立法亦是关系到国家尊严、民族荣辱的大事。维护国家安全,是“一国两制、港人治港”能够成功实施的前提,是维系香港与内地良好关系的要素,是香港经济振兴的基本条件和保障香港长远利益的必要工作。在这样一个大是大非的原则问题上,特区政府的立场和态度,是十分明确和坚决的。他呼吁香港社会尽快完成国家安全条例的立法,在此基础上集中精力,团结奋进,为经济恢复共同努力,并决定将国家安全条例草案在7月9日如期提交立法会恢复二读及三读。
     
      然而,由于属于建制派阵营的自由党主席田北俊突然临阵倒戈,导致港府由于缺乏自由党在立法会的投票而无法获得立法会议员足够票数支持,特区政府只好决定将《国家安全条例草案》押后恢复二读,之后又被迫宣布撤回《国家安全条例草案》,同时重申在国家安全立法问题上没有时间表。这一结果在香港特区内部引发了一连串严重的宪制危机,保安局局长叶刘淑仪向行政长官董建华递交辞呈,董建华先生本人也在此事暂告一段落之后也以个人健康状况欠佳为由向中央政府提交了辞职报告。至此,香港特区上下经过一年多时间积极履行宪制责任推动落实23条的努力付之东流,国家安全立法无果而终。自此以后,国家安全立法几乎成为香港特区的一个敏感立法问题和特区政府、香港社会上下的“禁忌”,历届特区政府在此问题上都表现出了极度的克制和高度的审慎,各种各样公然鼓吹“光复香港”、“公投自决”、“香港独立”的思潮和行动却在香港社会不断发酵蔓延、绵延不绝,不断挑战香港特区的“一国两制”实践的基本底线。
     
      “一国两制”实践的发展需要创造性思维
     
      2017年是香港回归祖国二十周年,广深港高铁开通在即,港珠澳大桥的建成通车也指日可待,粤港澳之间的联系与合作进程加速推进,粤港澳大湾区规划建设即将全面展开,香港特区丰富多彩的“一国两制”也在经历重大的历史转型。从香港回归之初国家统一目标的实现到今日特区治理和区域治理的深度展开,从香港特区创建之初与内地之间的政治区隔到今日经济民生的融合,从恢复行使主权洗刷民族历史耻辱到和全国人民共同承担实现民族复兴的伟大使命,不论是深度融入国家发展大局,还是在积极参与推进国家治理体系和治理能力现代化,以及配合国家发展战略深度参与全球治理和新的世界格局重塑,香港特区都可以以其特殊的地位和角色继续做出积极而重要的贡献。特别是“一带一路”建设倡议的落实和构建人类命运共同体的实践,都在为香港特区“一国两制”实践注入新的动力和能量,也在为香港特区“一国两制”实践确立新的目标和方向。
     
      然而,从近些年来香港发生的一些事情来看,香港特区“一国两制”实践也存在着巨大的隐忧和风险。2014年,香港特区发生的持续79天的非法“占中”事件;2015年,政改方案在立法会遭遇反对派捆绑式否决;2016 年农历春节期间,香港发生令人震惊的“旺角暴乱”;2019年,因《逃犯条例》和《刑事互助事宜条例》的修订引发的“修例风波”更是让香港特区陷入严重的管治危机和宪制危机之中。特别去年下半年,随着“修例风波”持续蔓延,暴力活动也不断升级,香港特区内部极端政治力量和外部政治势力相互之间深度勾连,内外联动,频频出手,各种危害国家安全的活动愈演愈烈。“港独”、“黑暴”和“揽炒”势力有恃无恐,他们策划实施各种乱港、闹港、废港活动,把一个繁荣稳定的香港变成了一个以“城市游击战”为基本操作的“美元雇佣军作战的战场”,变成了一个外部敌对势力和中国持续较量反复博弈的前沿阵地,让香港特区治理难题演变成为对中国进行战略博弈、外交施压的着力点,“港独”与“台独”的合流之势更是形成两个侧翼与国际反华势力的正面冲突遥相呼应,这一态势不仅对国家主权、安全和发展利益构成了严重的威胁和挑战,也让香港特区所面临的国家安全风险日益凸显。
     
      今天的世界正处在一个深度整合和变化的临界点上,百年未有之大变局正在我们面前呈现并推动世界格局重塑。中国经过过去四十多年的改革开放,历经沧海桑田的历史变迁而成长为负重前行的有世界影响力的大国,必须勇敢面对全球化进程中的各种世界性难题的考验。香港特区经过二十多年的发展也面临一些新的发展难题和新的社会矛盾,在风云变幻的世界中面临着转型发展的严峻挑战,如果不进行深度的调整和创造性的实践,不仅无法应对和解决现实中的各种问题,甚至可能让香港特区基本法实施和“一国两制”最终沦落为一种幼稚的法治实践和政治过程。
     
      历史的车轮滚滚向前,往事并不如烟,现实中诸多的难题和挑战需要我们创造性的实践,香港的“一国两制”实践不可能停留在中英谈判结束的那一刻,也不可能停留在英国撤离维多利亚港的那一刻,更不可能按照美国的“人权与民主法案”规定的节奏和方案翩翩起舞。香港特区“一国两制”实践在过去23年的时间里历经风风雨雨和艰难考验,面对今天变幻的形势和复杂的局面,我们唯有砥砺前行,风雨兼程,在“一国两制”实践中摈弃刻舟求剑的思维,在应对和解决香港特区今天所面临的复杂的政治、经济、社会问题过程中,不断地丰富和发展“一国两制”的理论,让香港特区“一国两制”的实践不断走向纵深,让“一国两制”在现实而多彩的实践中焕发出强大的生命力。
     
      从国家层面化解香港国家安全立法难题
     
      5月22日,全国人大常委会副委员长王晨在十三届全国人大三次会议开幕当天向大会作《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》的说明,其中指出,香港回归以来,国家坚定贯彻“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针,“一国两制”实践在香港取得了前所未有的成功;同时,“一国两制”实践过程中也遇到了一些新情况新问题,面临着新的风险和挑战。在香港目前形势下,必须从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制,改变国家安全领域长期“不设防”状况,在宪法和香港基本法的轨道上推进维护国家安全制度建设,加强维护国家安全工作,确保香港“一国两制”事业行稳致远。
     
      这一决定的提出意味着中央将转换思路由全国人大通过相关决定并在国家层面启动香港特别行政区国家安全立法工作,从国家层面建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制。在具体实施过程中,由全国人大授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律,遵循宪法和香港基本法的规定稳步推进予以落实。与此同时,香港特区根据基本法第23条的规定仍然负有维护国家安全的宪制责任和立法义务,应当尽早完成维护国家安全的有关立法,同时,香港特区任何维护国家安全的立法及其实施都不得同全国人大建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定相抵触。
     
      按照这一思路,全国人大常委会就香港国家安全问题直接立法,并将这部全国性法律纳入基本法附件三进行实施,其中可以根据中央政府的立场和角度规定建立中央层级的维护国家安全的执行机制。未来,如果香港特区内部根据基本法第23条的规定履行宪制责任完成维护国家安全立法工作并建立相应的执行机制,这将在香港特区形成维护国家安全一种新的维护国家安全法律体系和实践模式,即中央和香港特区共同就维护国家安全问题制定法律并在香港确立维护国家安全立法的“双层执行机制”。
     
      对于全国人大审议有关建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)(《决定》),正在北京列席人大会议开幕式的香港特区行政长官林郑月娥发表声明指出,香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分,是直辖于中央人民政府的一个享有高度自治的地方行政区域。维护国家主权、安全和发展利益是对香港特别行政区的宪制要求,是香港特别行政区政府的职责所在,也是关乎全体香港居民的切身利益。鉴于香港特别行政区面临的国家安全局势日趋严峻,而特区行政立法机关难以在一段可见时间内自行完成维护国家安全有关的立法,特区政府支持全国人大审议从国家层面建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制的《决定》。
     
      香港特区在过去23年的时间里未能实现履行宪制责任自行立法解决基本法23条规定的维护国家安全问题,这已经成为困扰香港特区“一国两制”实践的重大难题,也让香港特区“一国两制”实践面临着诸多重大的挑战和风险。一代人又一代人的命运,一代人有一代人的责任。香港不能永远是一座不设防的城市,建立健全香港国家安全法律制度和执行机制需要我们这一代人创造性的实践。我们只有将自己放在历史长河中才可以明白自己的使命和责任,才能够在创造性的解决国家安全立法难题过程中将香港特区“一国两制”的实践推向更高的层次和新的历史阶段。


    【作者简介】李晓兵,南开大学法学院副教授,台港澳法研究中心执行主任。


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