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政府责任与代课教师的权利
发布时间:2010/3/11 10:06:19 作者:龚刃韧 点击率[2924] 评论[0]

    【出处】原稿的部分内容刊载在《中国经济时报》2010年3月9日

    【学科类别】文教卫生管理法

    【写作时间】2010年


        一、 中国特色代课老师的来龙去脉自上世纪五十年代中国就已有代课教师。当时代课教师和民办教师没有严格的区分,后来才逐渐对这两种用人形式加以明确区分。《教师法》第31条将民办教师界定为“国家补助、集体支付工资的中小学教师”,而代课教师工资主要来源于财政而非集体,民办教师一般均持有县级颁发的民师证,代课教师则无此证。1986年国家对民办教师实行“关、转、招、辞、退”政策后,一些地方公办教师派不进、留不住,导致老少边山穷地区教师缺编,为维持正常教学,只能使用代课教师,这些代课教师当中就有一部分是原来的民办教师。(参见储朝晖:《代课教师只困:谁欠的债就该谁来还》,《南方都市报》2010年1月24日)。
     
        在上个世纪八、九十年代,中国农村代理教师的人数达到高峰。1990年,国家财政安排教育支出仅占当年GDP的2%。由于教育投入严重不足,大多数师范毕业生都不愿意去农村当“穷教师”而另谋他职,代课教师以超低工资的“绝对优势”成为农村义务教育的中流砥柱。据统计,当时农村有代课教师300多万名,占全国中小学教职工总数的1/3。1994年,我国实行分税财政体制,乡镇企业承担起农村义务教育的重任,一些地区出现了教育“欠债”现象,正式教师连正常工资都不能保障,只有另谋出路。在这种情况下,一批新的代课教师踏入校园。(《中国青年报》2010年2月1日报道)。
     
        到了二十一世纪以后,随着国家教育投入的逐步增加,正式教师的工资有了初步保障。因此,2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》就提出“逐步清退代课人员”。2006年3月27日下午教育部例行发布会上,教育部新闻发言人宣布,“预计在尽量短的时间内,将把44.8万中小学代课人员全部清退。”
     
        从2009年底和2010年初开始,中国各地区出现了对剩下的三十余万代课教师进行最后清退的动向。虽然各地区对代课教师的清退方针不同,但多数地区都是以极不公平的方式清退的。如有些地区仅以区区的几百元的“清退费”就把这些长期为农村义务教育默默奉献的代课教师无情地清退掉了。
     
        二、中国农村代课教师是世界上最可敬的教师多年来,许多贫困地区的农村代课教师一个月的工资仅有几十元或百十元,还不足城市重点中小学教师的日工资水平!但他们却同样从事了伟大的义务教育事业!代课教师的收入也不及以“廉价劳动力”而闻名于世界的中国农民工的收入!试想,在世界上哪个国家有如此廉价使用的教师?!
     
        尽管如此,广大代课教师仍甘守清贫,坚守在我们城市人难以想象的艰苦的农村环境下为农民子女上课。在一些偏远或交通条件极差的农村,许多代课教师不仅教书育人,还承担了接送学生上学和在生活上照顾学生的义务。试想,在世界上哪个国家有像中国农村代课教师这样伟大的教师?!
     
        虽然农村代课教师不具有许多城市重点中学那样在应试教育体制下培养出几个高考“状元”的耀眼成就,但代课教师却使得千千万万的农民子女避免走上文盲一生的悲惨道路。假如中国上亿的农民工都是文盲,发达国家的那些想获取超额利润的投资家们是不会到中国投资的。所以,代课教师也为中国近几十年的经济高速发展做出了实实在在的贡献!
     
        虽然农村代课教师更不具有名牌大学“博士生导师”在官本位体制下培养出众多“博士”的辉煌“业绩”--不仅使中国博士生数量跃居世界前列,还使中国拥有博士头衔的官员更高居世界之首,但代课教师却当之无愧地成为一代又一代农民子女终生的文化启蒙导师。代课教师没有职称,甚至连正式的教师资格都没有,但他们的无私奉献和默默无闻的蜡烛精神,更让那些把拼凑“核心刊物”论文数作为首要目标的计件工式的大学教授相形见绌!
     
        尽管尊师重道这一中华民族的优秀传统已被渐渐淡忘,但中国农村代课教师无疑是世界上最值得尊敬的教师!
     
        三、 政府欠下的债不应让代课教师来买单中国产生大量代课教师现象有两个基本原因:一个是政府教育投入严重不足;另一个是中国城乡贫富差别过大。早在1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就提出:“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末(2000年)达到4%,达到发展中国家八十年代的平均水平。”然而,2003年9月9日至21日,联合国特别报告员托马舍夫斯基考察了中国的教育状况,结果发现中国的教育经费只占全国生产总值的2%,远远低于联合国建议的6%的标准。时至今日,国家财政性教育经费占国内生产总值比例仍未达到占GDP的4% (2008年中国财政性教育经费占国内生产总值比例3.48%)。这表明政府没有按期实现上述庄重承诺。
     
        中国社会一直存在着较大的城乡差别,最近一、二十年城乡贫富差别又有着加剧扩大的趋势。然而,中央政府对本来投入就严重不足的教育经费又采取了向城市倾斜的政策。据若干年前国务院发展研究中心的调查,中国的义务教育经费78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,省里负担11%,中央财政负担很少,不足2%。而事实上由乡镇所负担的部分,主要来自农民每年所缴纳的教育附加。再加上学杂费的支出,农民自己承担了基础教育的绝大多数费用(数据引自《财经》杂志2004年第3/4期合刊,第45页)。
     
        由此可见,产生中国特有的代课教师现象的根本原因是政府对教育重视程度不够,特别是在对农村义务教育投入方面没有尽到责任。而这么多年来中国农村义务教育之所以还能得以维持和发展,在很大程度上也依靠了广大代课教师的默默奉献。按照常理,政府应给予对农村义务教育做出巨大贡献的代课教师们以加倍的回报才对。
     
        天底下哪有这样不公平的道理?政府对农村义务教育所欠下的债最终却让广大农村代课教师来买单!目前,中国正在推进法治建设,因此更不能凭政府部门的一纸命令就把几十万代课教师的命运用清退方式简单地决定了。
     
        四、对政府的建议:尊重每一位代课教师的权利自上个世纪五十年代以来中国形成了城乡二元体制的社会结构。农民在政策上和法律上都受到了各种身份歧视,成为事实上的“二等国民”。农村代课教师现象产生的基本原因就是政府在保障农民子女平等享有受教育权方面没有尽到责任。而对代课教师的超低薪待遇以及最后的清退方式,说到底是对农村代课教师的农民身份和非正式教师身份的双重歧视。2001年中国全国人大常委会批准的《经济、社会及文化权利国际公约》明确规定了禁止歧视的原则(第2条第2款)和平等受教育权(第13条)。履行人权条约是中国政府应尽的国际义务。
     
        1948年联合国《世界人权宣言》第1条宣布:人人“在尊严和权利上一律平等。”为了人的尊严,建议政府对农村代课教师群体不要采取简单清退的方式,而是尊重他们的权利和选择。农村代课教师有权维护自己的正当权益。为此,中央政府和地方各级政府应共同承担起应尽的责任,合理地解决历史遗留的代课教师问题。例如,对农村代课教师应当通过免费培训方式为他们转为正式教师创造条件(不应有年龄歧视)。对其中一些经培训仍难以转正的原代课教师可转为学校的非教学人员(广东省已作了部分的尝试)。对长期从事农村义务教育的年老的代课教师,应参照正式教师的标准办理退休手续,使他们的晚年能享有与正式教师基本同等的退休金待遇。与此同时,政府还应对以往清退的代课教师给予历史性补偿。
     
        至今,中国还没达到上个世纪八十年代发展中国家教育经费占GDP比例4%的平均水平。难道我们的国家缺钱吗?应该不会,否则就不可能接连举办世界上最盛大的奥运会和国庆庆典。那么,各级地方政府都缺钱吗?也不会,否则就不可能有那么多地方政府的豪华办公楼和数以千亿元的官车消费。因此,至少在对待农村代课教师问题上,从中央政府到地方政府最缺的不是钱,而是对真正热爱农村教育事业的代课教师作为人的权利的尊重。


    【作者简介】龚刃韧,北京大学法学院教授。


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