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公共用物使用关系该如何完善
发布时间:2016/7/7 17:11:34 作者:杨建顺 点击率[193] 评论[0]

    【出处】《检察日报》2016年6月29日第七版:专栏

    【中文关键字】公共用物;使用关系

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2016年


        张北县的“草原天路”收费,在各界广泛而持续的“关注”之下,终于被取消了。有人为之拍手称快,且论据也似乎很充分——纳税人为修建公路作出了贡献,到头来使用公路还要再缴费,缺乏合理性;既然在现行法之下找不到明确而充分的依据,其缺乏合法性是确定无疑的,“属于典型的越权行政”。从形式法治论出发,并根据越权无效原则,取消收费是无可厚非的。然而,从实质法治的理念和法政策学的角度来看,事情并非那么简单,在公共用物使用关系方面尚存在诸多值得充分关注、深入思考和认真应对的问题。

        其一,在道路、公园、风景名胜区等公共用物的使用关系中该不该收费,该由谁来收费,乃至该如何收费等一系列问题,是需要因地因事因时制宜的问题,不宜简单化处理。一方面,现实中存在大量乱收费的情形,应当依法予以治理;另一方面,现实中有些收费本来具有合理性甚至具有很强的必要性和迫切性,却由于其运作过程中出了问题,导致其最终也被取消。“草原天路”取消收费,属于后一种情形。其缺乏法治思维和法治方式支撑,被取消具有一定的可支持性。然而,仅限于取消收费,却依然无法应对生态环境遭受破坏的难题,该道路在取消收费后困扰犹存,车流密度大、游客人数多,生态环境遭受破坏的情况一直困扰当地。从破解自然风景区的资源利用与保护开发之间矛盾的角度出发,如何为相关措施提供科学立法,“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”,是法政策学应当聚力研究的一个重大课题。

        其二,自由使用原则是公共用物使用关系的最大特色。该自由使用是“限于对一般人承认使用的自由,而不是设定使用的权利的”.在这一原则指导下推进旅游资源的开发和公物法制的建设,将有助于最大限度地实现人们对道路、公园、风景名胜区等公共用物的需求。

        其三,应当允许在公共用物的使用关系中根据需要设置相应的限制。由于自由使用权的内容本身并不确定,它是随着场所和时代的变化而变化的。有些情况下,尤其是在资源有限的情况下,如果依然固守自由使用原则,可能会导致无法使用或者无法有效使用的“自由”形态。例如,节假日高速公路免费,于是造就了“移动停车场”。在自由使用以外,可以存在而且也应当存在诸如许可使用和特许使用等形态。有必要对公共用物进行分类、分级、分层管理,以不妨害他人的自由使用为基本前提,并以社会发展、价值多样化为前提,对自由使用的内容进行灵活解释。

        其四,应当赋予公共用物管理者以添加附款的形式,对公共用物的使用关系加以限制的权力。为实现公共用物提供于公共之用的最大效用,作为公物管理权内在的裁量作用,允许公共用物管理者根据利用形态的不同,对某些使用者或者使用形态的特殊利益和公众的一般利益进行比较衡量,在公共用物的使用许可中添加期限、占用费和使用费以及许可撤回等行政行为的附款。

        其五,确立受益者负担原则或者原因者负担原则,有助于最大限度地实现公共用物的最大效用。按照公物法一般理论,公共用物的管理所需费用原则上由提供公共用物的行政主体承担;根据法规范的规定,针对特殊使用也可以征收负担金、使用费等。换言之,当某种使用超过了一般人正常使用的范围或者限度时,或者由于资源的有限性而导致某些人无法使用时,使用人则应承担公物管理所多付出的费用。基于公共目的的需要,公物管理者依法向获得公物的使用、占用许可的使用人、占用人征收费用,对于擅自使用、占用等违反公物管理法乃至公物管理规则的,赋课制裁性的赔付金等,这些均为公物管理权的重要内容,也是使用关系规制的重要组成部分。

        其六,坚持依法推进,尊重客观规律,才能创造各方共赢、可持续发展的局面。无论是对公共用物自由使用原则进行限制,创设公共用物的许可使用和特许使用,还是坚持和推进受益者负担原则,乃至制定和完善具体的收费标准和规则,等等,都应当坚持依法办事,坚持以法治思维和法治方式来推动工作,在借鉴环保领域的相关实践经验和理论研究成果的同时,充分尊重公共用物领域的规律性,切实解决好相关措施的法律依据问题。


    【作者简介】杨建顺,中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长。


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