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环境司法专门化与专业化的两年观察
发布时间:2019/4/25 11:01:47 作者:吕忠梅 点击率[24] 评论[0]

    【出处】《中国应用法学》2019年第2期

    【中文关键字】环境司法专门化;体系;专业化

    【学科类别】诉讼法学

    【写作时间】2019年


      一、环境司法专门化体系基本形成
     
      专门化是近年来环境司法发展的基本方向。2017年7月以来,我国各级法院环境资源审判专门机构及专业队伍建设持续推进,环境审判职能渐趋集中和规范,环境审判程序不断完善,环境司法理论不断推陈出新,环境司法专门化体系基本形成。
     
      (一)夯实环境审判的机构和队伍基础
     
      近一年多来,环境资源专门审判机构的设立更加普遍,专业队伍建设更加受到重视,环境司法专门化的机构和人员基础逐渐强化。
     
      1.专门审判机构增长迅速
     
      2017年下半年以来,各地环境资源审判专门机构数量继续迅速增长。截至2018年12月底,全国31个省、市、自治区人民法院设立环境资源专门审判机构共1271个,其中审判庭391个,合议庭808个,巡回法庭72个。257个基层人民法院、110个中级人民法院、23个高级人民法院设立了专门环境资源审判庭。[1]与2017年4月相比,[2]环境资源专门审判机构数量有明显增长(见图1),增长比例达到34.36%,其中审判庭数量增长32.09%,合议庭数量增长30.96%,巡回法庭数量增长118.18%。福建、贵州、江苏、海南、重庆基本形成了三级环境资源审判组织体系。
     
      环境资源审判机构在名称、设立方式、组织形式和主管等方面仍然不统一。“环境保护法庭”“生态保护法庭”“环境保护审判庭”“环境资源审判庭”等名称依然同时使用;“创立式”环境资源审判机构仍较少见,大多通过对既有审判机构进行改造或者加挂牌子进行“改造式”设立。有的地方法院开始筹备设立专门环境资源法庭,但还未完成。[3]
     
      2.专门审判队伍建设逐渐加强
     
      2017年下半年以来,各级法院加强法官遴选、法官培训、专业辅助队伍建设,环境资源审判队伍不断壮大,审判能力和专业化水平不断提升。
     
      (1)审判队伍结构进一步优化。司法体制改革进程中,环境审判在许多地方作为司法责任制改革的“试验田”,走在改革前列。各级法院积极构建专业精干的环境资源审判队伍,不断完善环境资源法官的选任标准、职责权限、工作流程及考核评价机制。结合员额制、主审法官办案责任制、审判管理扁平化和人民陪审员制度等改革要求,加强环境资源审判法官的标准化、专业化培训,着重培养适应“二合一”或“三合一”归口审判模式的专业队伍。辽宁高院探索统分结合的新型审判机构,在其尚未建立专门环境资源审判庭的情形下,积极探索合议庭成员的选任范围,在刑事、民事、行政三大审判部类中选择具有较强的环境资源案件审理能力的员额法官进入特殊人才库,优化环境审判队伍。
     
      (2)专业化培训明显加强。为弥补环保法官大多来自文科背景,缺乏“理工思维及环境专业知识”的短板,各级人民法院开展了多层次多样化的培训。2017年11月和2018年7月,最高人民法院环境资源审判庭分别举办第三、第四次全国法院环境资源审判工作培训班,邀请来自联合国、法国、美国、澳大利亚以及中国的资深法官和学者授课,对各级法院环境资源审判机构负责同志和业务骨干进行培训。广州两级法院针对环境资源审判中经常涉及的大气、水、土地、噪声等污染的专业知识加强专业培训,打造既精通法律又熟悉环境资源专业知识的环境资源审判团队。上海市崇明区法院环境资源审判庭探索“1+X+Y”的合议庭组成模式,安排具有专业知识的法官和陪审员共同组成合议庭。上海市金山区人民法院环境资源审判庭建立长效的环境资源审判业务知识学习研讨制度,着力打造专家型法官队伍。[4]
     
      (3)专业支持队伍进一步强化。各级法院采取多种方式组建专业支持队伍,发挥专业咨询、参与审判等多方面作用。广东省、贵州省、重庆市等环保法庭聘任环境专业人员作为人民陪审员,参与案件审理;一些法院积极推行环境公益诉讼案件一审七人合议庭模式,吸收具有相关专业性、技术性的专家作为陪审员,优化环境审判合议庭的知识结构,应对实践中高度专业化、科技性、复杂性的环境纠纷。天津高院联合环保局、司法局建立环境资源审判专家库,邀请司法执法、鉴定评估、专业技术、法律学术等方面的专家近70名。福建法院在全国聘请25名专家,建立了覆盖环保、林业、大气、海洋与渔业、农牧业、国土与矿产、水利和工程建设等多领域、多层级的生态环境审判咨询专家库。
     
      (二)确保环境资源审判职能规范发展
     
      2017年7月以来,环境资源案件由专门环境资源审判机构归口审理的范围逐步扩大,并在一定程度上实现了集中管辖。未设立专门环境资源审判机构的法院,环境资源案件的审理也逐步与传统民事、行政、刑事案件相分离,并实行了分类统计。以环境资源案件审理程序的完善、审判状况的公开为支撑,环境审判职能进一步规范化。
     
      1.环境资源案件数量均有增长
     
      对比2016年的数据,2017年、2018年全国法院审理的环境资源案件数量连续保持增长态势,案件总量和各类环境资源案件数量都持续上升(见表1)。
     
      (1)环境民事案件数量有所上升。全国法院2016年受理环境资源民事一审案件76881件,审结78064件;2017年受理环境资源民事一审案件84280件,同比上升9.62%,审结85163件,同比上升9.09%;2018年受理环境资源民事一审案件91787件,同比上升8.91%,审结82194件,同比下降3.49%,[6]案件数量特别是受理案件数量增长明显(见图2),受审理周期等因素影响,2018年结案数量稍有下滑。
     
      (2)行政案件数量明显增加。全国法院2016年受理环境资源行政一审案件34267件,审结33289件;2017年受理环境资源行政一审案件39342件,同比上升14.81%,审结40511件,同比上升21.69%;2018年受理环境资源行政一审案件42235件,同比上升7.35%,审结41725件,同比上升3.00%。环境资源行政一审案件数量持续增长(见图3)。
     
      (3)环境刑事案件增幅较大。全国法院2016年受理环境资源刑事一审案件19361件,审结19356件;2017年受理环境资源刑事一审案件22729件,同比增长17.40%,审结22637件,同比增长16.95%;2018年受理环境资源刑事一审案件26481件,同比增长16.51%,审结25623件,同比增长13.19%。环境刑事案件整体增幅较大(如图4),其中最典型的“污染环境罪”案件数量上升明显,2016年、2017年及2018年的数量分别为1412件、2068件、2295件(见图5)。[7]
     
      图5 2016年—2018年污染环境罪案件数量情况
     
      (4)环境公益诉讼案件增加迅速。环境公益诉讼案件在2017年和2018年出现了较大幅度的增长,特别是检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼案件在2018年有爆发式增长。全国法院2015年和2016年共受理环境公益诉讼案件189件,审结73件;[8]2017年受理环境公益诉讼案件202件,审结114件;2018年受理环境公益诉讼案件1802件,审结1252件,其中大部分为刑事附带民事公益诉讼案件(见图6)。
     
      2018年是环境公益诉讼全面快速发展的一年,全国法院共受理环境民事公益诉讼一审案件178件,审结88件,其中社会组织提起的环境民事公益诉讼案件65件,审结16件,检察机关提起的环境民事公益诉讼案件113件,审结72件;受理环境行政公益诉讼一审案件376件,审结231件,均为检察机关提起;受理刑事附带民事公益诉讼案件1248件,审结949件,均为检察机关提起(见表2)。
     
      (5)生态环境损害赔偿案件数量较少。2016年开展生态环境损害赔偿制度改革试点以来,各地陆续出现政府提起生态环境损害赔偿诉讼的案件,截至2018年12月,全国法院已受理省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件20件,审结8件。[10]
     
      2.案件归口审理和集中管辖继续推进
     
      (1)环境资源案件归口审理范围扩大。2018年,最高人民法院环境资源审判庭实现环境资源民事案件和以生态环境主管部门、自然资源主管部门、林业和草原主管部门作为被告的环境行政案件收归环境资源审判庭审理,实现了部分行政案件“二合一”归口审理。同时,最高人民法院将以前由巡回法庭审理的环境资源民事案件统一收回本部环境资源审判庭审理。2018年,全国已有15家高级人民法院实行环境资源民事、行政案件“二合一”,刑事、民事、行政案件“三合一”或刑事、民事、行政和环境案件执行“三加一”的归口审理模式。与2017年相比,增加了3家。内蒙古、浙江、江西、河南、四川、云南等多家高级人民法院相继出台环境资源案件范围的规定,为各省法院统一司法统计口径、明确受案范围提供了参考规则。
     
      (2)环境资源案件跨行政区划集中管辖力度加大。最高人民法院配合长江经济带建设、雄安新区建设和京津冀协同发展国家战略,促进国家生态文明试验区、国家公园试点、国土空间主体功能区规划等生态文明体制改革,着力推进长江流域、京津冀、三江源等流域、区域的环境资源案件管辖制度改革。2018年10月,最高人民法院发布《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》,推动长江经济带11省市及青海省高级法院共同签订《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》,探索建立长江流域水资源环境公益诉讼集中管辖制度。2017年8月,京津冀三地高院召开京津冀环境资源审判协作工作会议,通过《京津冀法院关于环境资源审判服务保障北京冬奥会筹办相关问题的纪要》和《京津冀法院环境资源审判服务保障雄安新区生态文明建设的实施意见》,成立2018年度京津冀环境资源审判协作工作领导小组,持续推进和加强京津冀环境资源审判协作工作和环境司法保障力度。
     
      省级行政区域内的环境资源案件集中管辖也有新的进展。湖南省积极探索以流域或生态功能区划分管辖区域,确定由湘江、洞庭湖、东江湖环境资源法庭分别管辖涉湘江、洞庭湖、东江湖全区域的一审水资源保护案件。北京将环境资源、食品、公益诉讼案件划归第四中级法院管辖,西城法院统一管辖北京市涉及森林和野生动物的第一审刑事案件。
     
      3.环境审判程序和规则更加完善
     
      在已经制定各种基础性司法规则的基础上,根据司法实践和生态文明制度改革的需要,出台司法解释,进一步细化和完善审判程序和审判规则,积极探索新规则。
     
      (1)制定司法解释明确环境审判程序规则。2017年下半年以来,最高人民法院单独或联合发布司法解释3件。其中,《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》就矿业权出让、转让、出租等合同的效力认定、法律后果、涉矿环境公益诉讼等内容作出规定。《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》对审理海洋资源与生态环境损害赔偿纠纷案件的范围、管辖、公告与通知、诉讼形式、责任方式、损害赔偿范围、诉讼调解等做出了规定。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定,对检察公益诉讼的诉前程序、受理程序、审理程序进行了完善和细化,增强了检察公益诉讼案件审理程序可操作性。
     
      (2)探索生态环境损害赔偿案件审理规则。2017年以来,部分省级高院根据中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以及《生态环境损害赔偿制度改革方案》的要求,结合本地实际情况,积极探索省、市级政府提起生态环境损害赔偿诉讼规则,江苏、浙江、山东、湖南、贵州、青海、云南、重庆等高院出台了《关于办理生态环境损害赔偿案件的若干意见和规则》。山东、重庆等地出台《生态环境损害赔偿资金管理办法》,在省级层面设立生态环境损害专项资金账户。山东、贵州、江苏、福建等试点地区法院依法及时受理生态环境损害赔偿诉讼案件,积极探索生态环境损害赔偿案件的裁判规则。
     
      4.环境审判机制运行渐趋协调
     
      全国法院更加注重环境审判机制运行的外部协调,加强环境审判与行政执法联动机制建设,继续通过发布典型案例和环境资源审判白皮书等方式引导和规范环境资源审判实践。
     
      (1)完善环境资源司法与执法联动工作机制。2018年6月,最高人民法院发布《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》,强调建立环境资源纠纷多元共治体系。贵州、云南、福建、江苏、重庆、河北、广东、广西、天津、黑龙江等多地法院出台实施意见,建立与检察机关、公安机关和环境资源行政主管部门的衔接互动机制。河北省法院与检察机关、公安机关和环保执法机关积极沟通,先后联合发布了《关于加强环境保护行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》《关于加强环境保护行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》,形成各司其职,互相衔接、配合的工作机制。河北省法院与京津法院共同出台指导意见、签订合作框架协议,推动三地司法协作。
     
      (2)发布典型案例改进案件指导机制。2017年7月至2018年12月,最高人民法院共发布四批典型案例,分别为2017年12月4日发布的《长江流域环境资源审判典型案例》、2018年6月4日发布的《人民法院服务保障新时代生态文明建设典型案例》和2018年11月28日发布的《人民法院环境资源审判保障长江经济带高质量发展典型案例》,以及2018年3月2日与最高人民检察院联合发布的《检察公益诉讼典型案例》。地方法院越来越重视对环境资源审判典型案例的指导作用,陆续发布了本地的环境资源审判典型案例,例如湖北省荆州市中级人民法院于2018年6月4日发布了《荆州市法院环境资源司法保护状况及八大典型案例(2015—2018)》。
     
      (3)发布环境资源审判白皮书推动环境资源审判规范发展。各级人民法院在2018年“6·5世界环境日”前后,召开新闻发布会、座谈会等专门会议百余次。2017年下半年以来,有48家法院召开了新闻发布会,301家法院开展了环境司法宣传活动,发布环境资源白皮书11件(见表4)。各地创新环境司法方式,扩大环境资源案件的社会影响,例如北京法院对具有典型性或警示意义的环境资源案件,通过自媒体平台或新闻媒介机构及时向社会发布案件审理进展情况,推动环境资源审判工作规范发展。
     
      (三)创新环境司法理念并积极贯彻落实
     
      最高人民法院结合深入学习贯彻习近平生态文明思想,创新理论武装,推进理论研究,逐步形成“遵循自然规律、坚持保护优先、促进绿色发展”的“绿色”司法理念,引领环境资源审判工作贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想。
     
      1.完善并贯彻落实“绿色”司法理念
     
      (1)绿色司法理念逐渐完善。最高人民法院坚持以习近平生态文明思想为指导,逐步完善绿色司法理念。2017年和2018年,最高人民法院先后发布《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保护的意见》《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》,强调要坚持以习近平生态文明思想指导环境资源审判工作,坚持人与自然和谐共生、尊重资源环境承载力,坚持绿水青山就是金山银山、尊重自然生态价值,坚持服务保障经济高质量发展、保障人民基本权利,形成了遵循自然规律、坚持保护优先、促进绿色发展等“绿色”司法理念。
     
      (2)推动绿色司法理念多角度落实。在发布司法指导文件全面推进绿色司法理念落实之外,最高人民法院环境资源审判庭还打破传统的案件分类标准,根据自然生态要素不同分析大气污染纠纷案件、水污染纠纷案件、矿业权纠纷案件等不同类型案件的专业特色,分别研究在各类案件中落实绿色司法理念的重点和标准;在司法解释制定和典型案例选择、发布中,充分考虑环境资源案件的专业属性和生态文明导向,形成落实绿色司法理念的具体规则、彰显环境资源案件的专业特色,例如最高人民法院2017年12月4日专门发布了《长江流域环境资源审判十大典型案例》;在工作机制上,加强与生态环境部等相关部门的沟通和联系,将环境资源审判工作与环境资源管理工作衔接起来,改进绿色司法理念贯彻的体制机制。
     
      2.加强环境司法实务研究
     
      最高人民法院环境资源司法研究中心和研究基地、实践基地,积极推动司法实务研究,以司法实践为研究对象发布课题、招收研究人员、培养研究力量,带动了法学界和司法实务届的相关研究。
     
      (1)学术研究成果丰富多彩。利用中国知网数据库(http://www.cnki.net/),以“环境司法”为主题进行文献模糊检索,共搜索到论文1834篇,其中,硕士博士论文336篇,作者来自环境法学、法学理论、经济法学、宪法与行政法学、民法学、刑法学、行政法学、诉讼法学等多个学科方向;研究内容集中于环境司法专门化、环境司法实证研究、环境侵权诉讼、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等方面。学术关注度与传播度逐年上升(见图7)。
     
      (2)司法实务研究成效显著。最高人民法院环境资源审判庭确定环境司法专门化、气候变化、公益诉讼等重大调研课题,围绕环境公益诉讼、矿业权流转、民法典绿色化、环境损害司法鉴定、环境损害证据规则等问题先后赴全国21省开展环境资源审判集中调研活动,了解环境资源审判现状,总结经验,发现问题。多次举办各类学术研讨会,翻译整理国外近20个国家环境公益诉讼立法和环境公益诉讼典型案例并进行比较研究。编辑出版《最高人民法院环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》《最高人民法院环境侵权责任纠纷司法解释理解与适用》《环境资源审判实务手册》《最高人民法院矿产资源案件审理思路与裁判方法》《环境资源审判指导》等系列环境资源案例及审判实务丛书。
     
      (3)理论研究及实践基地工作积极主动。环境资源司法研究中心学术委员会积极发挥作用,确定年度工作计划并积极推进各项工作。加强对理论研究基地和实践基地工作指导、开展国际交流、联合培养专业人才。最高人民法院环境资源审判庭与中国应用法学研究所合作,招收3名环境司法方向博士后研究人员,接纳7批次20名法律实习生。2017年11月召开第二届全国环境资源司法理论研究基地与实践基地联席会,最高人民法院授牌成立第二批6家环境资源司法实践基地。2018年10月召开全国环境资源司法理论研究基地与实践基地联席会暨环境诉讼程序专门化研讨会。2017年7月以来,中国人民大学基地完成《环境司法与环境行政执法协调联动的障碍及其对策研究报告》和《环境司法体系的建立与完善研究报告》。武汉大学基地组织编写《环境司法文库》理论研究丛书,翻译完成了《环境正义:印度环境司法》、菲律宾《环境案件程序规则》,印度《国家绿色法庭法》及新西兰《资源管理法》的部分内容。天津大学基地起草《关于环境损害司法鉴定意见的若干规定(建议稿)》。各实践基地也积极开展实务研讨,福建省漳州市中级人民法院等实践基地举办了“第六届生态文明与法治保障”“生态损害索赔诉讼与关联诉讼的管辖与证据问题”等专题研讨会,青海省玉树藏族自治州中级人民法院实践基地完成了《三江源生态保护司法保障问题研究——以法院审判的视角展开》课题研究,四川省雅安市中级人民法院实践基地积极推动修复性司法规范化建设,多个实践基地与高校合作开展环境资源审判研讨活动。这些活动和成果从不同角度推动了中国环境司法发展。
     
      二、环境司法的专业化内涵不断拓展
     
      经过几年的发展,环境资源审判专门化从初期探索进入到全面推行阶段,虽然前期积累了较为丰富的实践经验,但专业化支撑仍显不足。随着环境司法专门化的进一步发展,环境资源审判专业化的内在需求和外在压力增强,逐渐形成了传统诉讼和新类型诉讼并行、普通化与专业化交织的“3+2”诉讼模式。这种诉讼模式一方面体现在传统环境诉讼案件中专业化需求与普通诉讼规则的分离与调试;另一方面又以新类型环境诉讼案件中的新问题、新情况为表征,呈现出传统案件在其架构内积极进行“环境保护”专业化调整、新类型环境资源案件审理专业化水平不断提高的良好态势,但还需在突破难点、重点方面持续发力,实现环境资源审判在每个案件中都让人民群众感受到公平正义的目标。
     
      (一)最高人民法院司法解释与典型案例发布方式与时俱进
     
      虽然环境资源案件分别由专门审判庭和传统审判庭审理,但是通过最高人民法院发布的司法解释、典型案例等形式,逐步明确环境资源案件与传统案件的判断标准,初步形成了环境民事、环境行政、环境刑事案件、环境公益诉讼案件、生态环境损害赔偿诉讼案件等几种类型。
     
      1.司法解释呈现鲜明“跨界”特性
     
      2017年下半年以来,最高人民法院单独或联合发布司法解释3件。《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》,从矿产的资源属性和生态属性两个方面,强调审理矿业权案件不能按照普通的合同纠纷加以处理,须将生态环境价值纳入考量,为普通合同附加生态环境保护义务,为涉及民法、环境资源法等不同法律关系案件的处理建立了新的司法规则。《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》针对涉海案件可能触及海洋环境保护法、环境保护法等不同法律关系且有特别诉讼程序法的特性,进一步明确涉海案件的法律适用规则。最高人民法院、最高人民检察院共同发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》专门针对检察机关提起公益诉讼案件制定了不同于传统民事诉讼、行政诉讼的审判程序和裁判规则。
     
      2.综合发布环境资源典型案例
     
      为更好统一司法裁判规则,提升审判质量,最高人民法院高度重视典型案例的引导性作用。2017年以来,最高人民法院先后发布“长江流域环境资源审判十大典型案例”“人民法院服务保障新时代生态文明建设典型案例”“人民法院环境资源审判保障长江经济带高质量发展典型案例”。这三批案例改变了过去按照传统案件类型发布典型案例的做法,采取新的分类方法,将过去按法律部门划分案件类型、分别发布环境民事典型案例、环境行政典型案例、环境刑事典型案例的方式,[12]改为按照生态环境系统及其构成要素进行分类、综合发布相关典型案例。这些案例中既包括了传统的民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼,也包括环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。案件涉及水、土壤、滩涂、湿地、湖泊、渔业、林木、野生动物等环境要素及其生态系统服务功能,覆盖环境污染、生态破坏、生物多样性保护等各个方面,环境资源保护特色鲜明,辨识度高。此外,针对检察机关提起的环境公益诉讼案件,最高人民法院联合最高人民检察院另发布了6件典型案例。[13]
     
      最高人民法院2017年7月至2018年12月发布的前述典型案例,均归纳了其典型意义,并邀请专家学者对其进行了评述。这一方面是延续过去的做法,体现典型案例对各级人民法院环境资源审判的业务指导;另一方面是通过遴选和点评典型案例,归纳提炼环境资源案件的裁判要素。
     
      表5 2017年7月—2018年12月最高人民法院发布的环境资源典型案例及要点述评
     
      (二)传统型环境资源案件的“绿色”要素更加明晰
     
      2017—2018年,最高人民法院发布的典型案例都有明显的服务长江经济带建设、生态文明建设的指向性,突出了流域保护、特殊区域保护的司法导向,凸显了流域生态系统和生态服务功能保护等整体性、系统性观念,具有与传统案件的财产权和人身权保障的个体性、独立性不同的特征,更加注重建立区分类型案件的实质标准,体现出较明显的专业性。从这些典型案例中,可以发现环境审判发展的基本方向。
     
      1.环境刑事案件体现“严格保护”理念但绿色司法规则有待完善
     
      (1)案例类型更加丰富。最高人民法院2014年—2017年发布的15件环境刑事典型案例中,有12件为污染环境犯罪。2017年—2018年发布的9件环境刑事典型案例中,除5件为污染环境犯罪外,还有矿产、林业、水产品、野生动物资源等资源犯罪案件,丰富了刑事案件的裁判规则。污染环境类犯罪主体以单位为主,资源类犯罪主体多为个人,其犯罪构成与刑罚配置具有不同特点,适用不同的刑事政策。
     
      (2)裁判要素的归纳提炼更加清晰。一是将生态环境法益纳入犯罪构成的考量因素。在具体案件中落实《刑法》338条及相关司法解释的规定,综合考量污染环境的行为与危害后果,准确把握行为犯与结果犯的尺度,将非法排污的区域、要素等生态环境损害情节作为污染环境罪的考量因素,加强对水源地、生态保护区等特殊区域的保护。二是对罪数形态的判定逐步形成共识。对于污染环境犯罪同时涉及其他罪名的,应结合犯罪构成、侵害的法益等进行综合考量,根据证据所证明的事实判断主客观关系,可认定为牵连犯,也可认定构成数罪。三是根据污染环境罪造成的生态环境损害后果决定罚金。被告企业在明知他人没有处置资质仍委托处置,由此减少支出巨额的处置费用,实质上是通过犯罪行为而获取了利益。同时,消除污染环境行为造成的严重危害后果所产生的费用支出,属于公私财产损失。在该类犯罪中,对被告企业罚金数额的确定,可在实际获取利益和公私财产损失数额的区间幅度内,综合犯罪情节以及缴纳罚金的能力予以判处。
     
      (3)鼓励环境刑事裁判文书运用“绿色”裁判理念说理释法、定罪量刑。高度重视环境资源刑事犯罪对生态环境的不利影响,注重污染和破坏环境行为造成的环境质量变化、生态服务功能减损与侵犯财产权、人身权的联系与区别,将“绿色司法”理念贯穿于事实认定、法律适用全过程并且在裁判文书中加以归纳说明。但总体上看,这一工作还需更加积极倡导并采取优秀裁判文书示范、加强刑事法官的环境司法知识培训等更加有效的推进措施。
     
      (4)初步建立刑民衔接规则但有待进一步完善。目前,针对环境资源刑事犯罪造成的生态环境损害,可能形成民事诉讼、公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的实际,初步建立了刑民衔接制度。一是公开刑事案件的基本信息,便于相关主体提起民事诉讼或公益诉讼;二是提出司法建议或函告检察机关,建议提起刑事附带民事诉讼;三是向被告人或者被告单位释明预先缴纳生态环境修复费用,并可将其自愿缴纳情况作为悔罪情节,防止其在服刑过程中丧失赔付能力。但是,目前所做的工作还不能很好适应迅速推进的公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度改革的需要。首先是刑事诉讼与民事公益诉讼的衔接、刑事诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接之间缺乏明确的法律制度安排,三大诉讼法之间存在理念、程序、裁判、履行等方面的差别,如何在生态环境保护的理念下形成协调机制,尚未真正破题;其次是司法机关、司法人员之间的“刑民分立”传统观点,导致建立衔接机制协商不易、已建立的衔接机制实际运行更难。需要从立法与司法实践两方面着力,切实把认识与行动统一到为人民、为子孙后代保护好生态环境的理念上来。
     
      2.环境民事案件细化裁判规则注重保护生态利益但司法鉴定难题有待破解
     
      (1)在资源合同案件审理中加入公共利益考量。一是确定资源合同的生态价值判断标准。2017年—2018年发布4件资源合同案件,分别涉及非法采砂买卖合同、土地租赁(转租)合同、矿山法人企业股权转让合同和林地转包合同。这些案件的审理,均在传统合同纠纷裁判规则的基础上,增加了生态环境保护对合同性质、合同效力、合同履行的判断,确立了资源合同案件审理必须统筹考量私益保护与公益保护的裁判规则。二是在法律适用方面,在适用《合同法》一般规则的同时,将相关资源法律法规的禁止性规定作为判断合同效力和承担责任的依据。在资源法律法规对涉案资源的租赁、转包、使用等有禁止性规定的情况下,可认定合同无效;因合同无效而相互返还时,可考虑双方的过错及其程度并合理分配损失负担;判决林业、农业资源恢复原状责任时,应考虑自然资源的生长周期,采取对自然资源损害最小的履行方式。
     
      (2)提炼不同环境侵权案件的裁判要素。一是区分环境侵权案件类型,2017年—2018年发布的4件环境侵权典型案例中,既有水污染、噪声污染纠纷(案例6、案例21、案例34)亦有水资源利用纠纷(案例4),较好地区分了环境污染侵权与生态破坏侵权两类不同原因行为,区别了水污染导致的生态破坏与水资源利用导致的生态破坏两种不同后果。同时,确立物质型污染案件(水污染)与能量型污染案件(噪声污染)适用不同的归责原则和举证规则。二是细化无意思联络数人侵权责任规则。明确无意思联络的数人环境侵权属于分别侵权,在责任认定和划分时,可结合各污染行为与受污染地区的距离及方位、污染行为对损害后果的作用力、自然科学知识等进行综合判断,合理确定污染行为原因力大小,认定责任份额。三是明确生态破坏类环境侵权的因果关系判断,以保障流域生态系统安全和下游合理利用作为标准。上游地区用户在水资源开发和利用过程中,有保障河流生态流量,不损害下游地区供水、灌溉和养殖等生态流量受益方合法权益的义务。未经许可擅自修建拦截坝取水行为,与影响下游对水资源的利用、导致下游生态系统破坏的后果之间,可以形成法律上的因果关系。
     
      (3)环境侵权案件司法鉴定问题有待进一步解决。为解决环境侵权案件司法鉴定难题,最高人民法院、司法部和生态环境部积极努力,做了大量工作。生态环境部发布技术指南并积极培训鉴定专业人员;[14]司法部与生态环境部发布设立专门司法鉴定机构规范;[15]最高人民法院发布司法解释明确环境侵权证据规则。这些努力对于规范环境侵权案件司法鉴定行为、提高法官综合运用证据判断事实的能力发挥了积极作用。但从总体上看,这个问题依然没有得到很好解决。一方面是环境司法鉴定机构、鉴定人员的专业性、规范性等能力明显不足,导致鉴定结论的公信力、权威性不够;另一方面是环境法官“鉴定为王”证据意识难以改变,加之司法考核的一些不合理“硬约束”“无鉴定不裁判”“有鉴定不综合判断”的情形依然存在,导致有的案件中,司法鉴定机构依委托人意愿出具鉴定意见。此外,环境侵权案件大多涉及生态环境要素和生态服务功能等公共利益,按争议标的经济价值收取鉴定费,缺乏合理性,不仅因数额巨大导致申请鉴定人负担沉重,而且极易导致司法鉴定机构和人员的非理性竞争,影响鉴定结论的科学性、公正性。这些问题亟待从进一步完善司法鉴定规则、规范司法鉴定行为和完善环境侵权证据规则、提升法官证据运用与判断能力、明确法官责任追究界限等方面加以妥善解决。
     
      3.环境行政案件更加注重生态环境保护实质审查但行民并案规则亟需建立
     
      (1)对法律上的利害关系认定采取更加灵活的标准,对“间接关系”予以认定。案例9对环境政府信息公开案件中因水流动而形成的“间接法律关系”予以确认,扩大了行政相对人的利害关系认定范围;案例10强调环境资源行政管理部门在行使行政审批权时应尽到周延告知环境资源行政信息的义务,具有强烈的保护公民、法人和其他组织合法环境权益、监督行政机关依法行使职权的导向。
     
      (2)明确环境资源规范性文件的审查标准。案例26对规范性文件的含义做出解释,提出审查文件制定权限、制定内容和制定程序的判断标准,具体包括:行政机关制定环境资源规范性文件应当具有相应权限,不得越权;规范性文件的具体条款应当符合上位法的规定,不与之相抵触;符合环境资源规范性文件要求的制定程序。这既是对《行政诉讼法》53条在环境资源行政案件中适用的具体化,也体现了规范性文件审查中将生态环境价值纳入实质性审查的特殊要求,有利于统一环境资源规范性文件的审查标准。
     
      (3)调整行政案件主管业务庭室取得明显成效,但行民案件实质性合并审理还需大力推进。最高人民法院将资源环境类行政案件调整至环境资源庭主管后,案件审理中的生态环境因素有明显增加,行政相对人的合法环境权益也得到了更好保护。案例34对环境保护局转变生态环境保护理念,主动纠正违法行政行为予以积极的司法评价,也是一个很好的例证。但是,因为环境资源行民案件“二合一”的实质性并案审理缺乏规则,导致环境资源审判人员将时间和精力投入到并不体现“绿色审判”特征的一般性行政行为合法性审查上,对增加环境资源庭案件数量的效果明显,而对于彰显环境资源庭的专门性、专业性则未必有利。在分别审理的情况下,必然出现两个问题:一是正在审理的环境资源行政案件是否涉及环境资源民事纠纷、涉及何种民事纠纷情况不明;二是即便清楚地知道涉及环境资源民事纠纷,也因程序规则限制不能进行并案审查。为此,必须加快研究制定行民案件实质性合并审理的规则,建立能够流畅运行的立案、审理、裁判流程。
     
      (三)环境公益诉讼裁判规则在实践中不断发展
     
      2017年—2018年,最高人民法院单独或联合发布15件环境公益诉讼典型案例,包括环境民事公益诉讼案件7件,环境行政公益诉讼案件8件。其中,环境民事公益诉讼案件有4件由检察机关提起,3件由社会组织提起,可以较为全面地观察环境公益诉讼发展过程中的成绩与不足。
     
      1.环境民事公益诉讼规则日臻完善
     
      (1)“生态修复优先”理念在具体案件中得到较为充分贯彻,生态修复责任承担方式不断完善,形成了恢复性责任为公益诉讼案件首要责任承担方式,可以根据案情采取替代修复、第三方修复等不同履行方式的基本共识。案例20判决采取分要素分类修复方法,以被告自行修复为主、替代修复为辅、环保部门介入监督的履行方式;案例31以调解方式确定生态环境损害赔偿费用、第三方修复机构以及修复方案,确保地区生态环境的修复。
     
      (2)案件损害额的认定标准趋于统一。明确环境民事公益诉讼案件中的损害额主要包括生态环境修复费用和生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失两部分,由法官根据案情、依据《环境民事公益诉讼司法解释》进行计算;在生态服务功能损失难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的情况下,可将其作为全案损失额的考量因素予以酌情确定。
     
      (3)环境刑事附带民事公益诉讼案件的审理更加规范但有待实践进一步探索。两高发布的检察公益诉讼司法解释已将刑事附带民事公益诉讼纳入环境民事公益诉讼案件范围,但目前此类案件在实践中才刚刚起步,还需要通过探索和积累经验。检察机关附带提起的环境民事公益诉讼案件具有“附带性”,须进一步明确环境刑事附带民事案件在诉讼主体、级别管辖、审理程序上等特殊规则;同时注意立案审查阶段着重审查检察机关是否履行了诉前公告程序、附带提起的民事公益诉讼案件被告与刑事案件被告人范围是否一致等。
     
      2.环境行政公益诉讼发展迅速但仍需进一步完善规则
     
      (1)环境行政公益诉讼具有督促环境资源行政机关履职的鲜明个性。2018年是检察机关提起公益诉讼全面推开的第一年,环境行政公益诉讼占比高,且胜诉率较高,[16]表明这一具有中国特色的环境司法制度发挥了督促生态环境监督管理机关依法行政的积极作用。
     
      (2)检察机关提起行政公益诉讼仍处于探索阶段,还存在一些亟待解决的难题,需要不断在总结司法实践经验的基础上完善相关规则。一是明确怠于履行职责的认定须考虑诉前程序。怠于履行职责的认定,既应与诉前程序相衔接,审查行政机关在诉前程序是否已经及时履行法定职责、是否存在无法在法定期限内履职完毕的客观障碍、环境行政公益诉讼起诉书中诉讼请求的内容是否与诉前程序检察建议书的建议内容相一致;又应在审理时以《行政诉讼法》《环境资源保护法》等法律法规作为裁判依据,将行政机关行政行为的正常运行规律和合理自然周期纳入考量,在被诉行政机关具备继续履职条件的情况下,不再判决其继续履职的同时确认该被诉行政行为违法。二是建立多个行政主管部门监管职责交叉的协调处理规则。明确依据职权法定原则,不同的生态环境和资源管理行政部门应在各自的职权范围内依法全面履行法定职权,不得怠于行使职权亦不得违法行使职权。即使因涉及其他行政部门而应将案件移送处理,仍不应免除其所具有的监督管理职责。
     
      三、继续推进环境司法专门化与普通化健康发展
     
      2017年下半年至2018年,全国法院系统通过着力推进专门审判机构和专门审判队伍的建设、加强案件的归口审理和集中管辖、完善案件的审判程序和审判机制,强化环境司法理念的指引和审判理论的创新,不仅有力地促进了环境司法专门化体系的基本形成,而且在案件审理中不断拓展环境司法专业化内涵,环境资源案件审理朝着类型化、精细化和实质化方向发展,并强化了传统审判的“绿色”考量,生态文明建设背景下司法的生态转向已经清晰可见。
     
      总体上看,2017年7月以来的环境司法工作亮点纷呈:一是坚守绿色审判理念服务和保障生态文明建设大局,在助力国家治理能力和治理体系现代化等方面有新贡献。二是坚持体制机制创新开辟中国绿色审判道路,在建立与行政区划适度分离的环境资源案件管辖制度等方面有新突破。三是坚定推进制度建设完善环境司法制度体系,在制定审理规则、提炼案件类型等方面有新进展。
     
      环境资源审判健康发展的同时,也存在一些前进过程中的困难和问题,主要是“保护优先,生态恢复为主”的司法理念在环境司法过程中的贯彻还需更加有效;环境资源法律关系的多元主体、多重属性有待于在环境资源案件审判过程得到更为具体的体现;行政审判与刑事审判衔接、生态损害赔偿诉讼与公益诉讼的协同性规则还需要在司法实践中进一步探索;环境资源司法的专门化方向与专业化路径的信心与定力还要进一步增强等。展望未来,环境司法的发展需要在专门化道路上继续前进、展现环境资源审判的独特价值,并以普通化过程实现环境保护在司法过程的全方位落实。
     
      (一)坚持环境司法的专门化发展方向不动摇
     
      环境司法专门化发展已经取得了明显成效,专门机构建设和归口审理、跨行政区划集中管辖、区域司法协作和多元共治机制等方面都已经迈出了坚实的步伐,环境资源审判专门体系基本形成。但也要正视改革中出现的不足和争议,继续坚持环境司法的专门化发展方向、应对可能出现的问题,总结经验、创新形式推动环境资源专门审判机构普遍设立;明确环境资源专门审判的范围、持续改进环境资源案件的审理机制、裁判标准的社会效果。
     
      1.依托专门审判机构提升环境司法能力
     
      专门审判机构的发展是环境资源审判专门化的集中体现,构成环境资源审判专门体系的基础,有效提升了环境司法的专业化水平。2018年为止,专门审判机构建设已经取得了显著成绩,但仍可从以下方面着力进行完善。
     
      一是尽快全面设立环境资源审判庭。环境资源审判庭数量增长迅速但并未普遍设立,随着环境资源案件类型的逐步定型、案件数量的快速增长,在高级人民法院和中级人民法院普遍设立环境资源审判庭已十分必要,目前仍未设立环境资源审判庭的中级以上人民法院应当尽快设立。司法改革要求基层人民法院的审判机构设置将向综合化方向发展,设立独立的环境资源审判庭不符合这一方向,但是在诸如重要自然保护区等生态环境保护任务较重的地区,环境资源案件的数量较多、专门审判的需求更大,应当根据实际设立专门的环境资源审判庭或者生态环境保护派出法庭。
     
      二是加强专业化审判团队建设。建设专业化的审判团队是快速提升审判人员环境保护专业水平的有效途径,已经开展的工作还不能满足环境资源审判对专业人员的需求。选配具有环境保护专业知识背景的法官组成合议庭,通过培训等途径提升其专业水平并维持队伍的稳定性,都有助于环境资源案件审理水平的提升。应当提前预计环境资源案件的发展趋势,加强审判团队专业化建设。
     
      三是试点建设环境资源法院。知识产权法院、金融法院等专门法院建设取得了显著成效,环境资源案件也具有类似的专业性特征,其专门化审判的最高形式是建立专门的环境资源法院。及时借鉴各类专门法院建设的经验,结合各地环境资源审判的实际需要,开展环境资源专门法院建设试点,探索建立跨行政区划法院建设路径,可以破解环境资源案件的生态属性与区域分割的难题、实现真正的集中管辖,提升环境司法的专门化水平。
     
      四是探索其他环境司法机构的专门化。针对当前环境司法部门协同不足的问题,环境资源专门审判机构之外,环境司法的检察监督、检察公益诉讼的专门机构建设也需要及时跟进,逐步建立以环境资源审判为中心、各司法环节无缝衔接的环境司法机构体系。设立专门的公益诉讼检察机构、环境犯罪侦查机构都应当积极探索。
     
      2.完善审判规则提升环境资源审判质量
     
      近年来,《民事诉讼法》等法律修改、最高人民法院出台的一系列环境审判相关司法解释已经基本搭建了环境资源审判的专门制度框架,包括环境公益诉讼案件、环境侵权案件、环境犯罪案件等都建立了基本适用的程序和实体规则,为环境司法的顺利推进奠定了坚实基础。但是相对于环境资源审判的实际需要来说,仍存在新型环境诉讼规则不够完善、环境诉讼类型较多而协调性不足等问题,下一步应当着力推动环境资源审判制度的精细化发展,具体来说包括以下方面:
     
      一是继续完善环境诉讼程序法律。在《民事诉讼法》《行政诉讼法》《环境保护法》规定的基本制度的基础上,充分考虑环境资源审判的特殊性、确认生态环境损害赔偿诉讼等新的诉讼类型,总结经验尽快完善生态环境损害赔偿诉讼规则,推进《民事诉讼法》等法律的修改并尽快出台生态环境损害赔偿诉讼等司法解释,提升环境诉讼程序的规范性和科学性,协调不同环境诉讼之间的关系,为环境司法的进一步发展奠定基础。
     
      二是尽快完善环境案件实体规范。环境司法发展的一个显著特点是程序法先行,但是相应的实体规范相对滞后,完善实体规则推进环境司法的专业化和专门化发展应当成为今后环境司法工作的重点。具体来说,需要修订《环境保护法》及相关单行法,进一步明确环境行政职权的边界和行使规范,以及职责不履行或者履行不当的法律后果;在民法典各分编编纂中进一步明确自然资源物权规则、环境保护合同规则、环境侵权责任规则和环境人格权规则;修订环境资源犯罪相关法律和司法解释,完善污染环境罪、环境监管失职罪等犯罪认定和刑事责任规则。
     
      三是尽快建立相对统一的环境案件裁判标准。针对审判实践中面临的生态利益衡量难题,研究生态环境利益和价值纳入案件衡量之后带来的利益平衡困难、裁判标准难以把握等问题,坚持环境资源案件审理的环境保护优先原则,重新确立不同利益冲突的优先顺位和衡量标准,通过司法解释、指导案例逐步推进环境资源案件裁判标准的统一,向社会集中展示环境司法的价值理念和目标追求。
     
      3.落实绿色司法理念规范环境资源审判实践
     
      在专门化机构和专业化制度的支撑下,环境司法特别是环境资源审判的专业发展还需要继续加强基础理论研究、深入贯彻生态文明理念,在案件类型和工作机制层面推进审判实践的专业化发展。
     
      一是以法学理论研究支撑环境司法的专业发展。在环境司法专业化不断加强的基础上,继续推动环境法律基础理论研究与司法实践的密切互动,在审判过程中合理运用理论研究成果,坚持环境司法的实践导向同时夯实其理论基础,将环境保护专业理念贯彻到环境司法实践过程中。
     
      二是以环境案件类型化推进环境司法专业化。环境司法实践中对环境保护的考量需要区分具体的类型,污染案件与生态破坏案件不同;能量污染与物质污染不同;空气污染与土壤污染不同,等等。目前对环境资源案件的类型化处理还不充分,应当从专业化要求重点考虑不同要素、适用差异性规则处理不同类型案件,推动环境司法的精细化发展。
     
      三是继续改进环境司法工作机制。环境资源案件的范围划分、环境资源审判队伍建设、环境司法支持机制以及环境资源审判与相关工作的沟通协调机制都在某种程度上决定着环境案件的审理结果、影响着环境司法的效果。在环境司法专门机构设立的同时,需要进一步明确环境资源专门审判机构审理的案件范围,将真正具有特殊性和专业性的案件纳入环境资源专门审判;继续充实环境资源审判队伍,为环境资源审判提供充分的人力资源保障;针对环境案件的专业性特征,参照知识产权专业审判的经验设置专业咨询机构,吸收环境保护专家参与到审理过程中。
     
      (二)高度重视环境司法的普通化发展前景
     
      强调环境司法专门化不应忽视环境司法的普通化,即纳入环境资源专门审判之外的案件中也须贯彻环保理念、体现环境保护的要求。2018年的环境司法工作已经显示出专门化和普通化发展的双重路径,在大力推进专门化的同时明确了要加强环境保护在普通案件中的反映,精准把握生态环境保护的因素与特征,在各类案件中充分考虑环境保护的目标约束和生态价值的独特地位。但是仍存在环境资源案件的范围不清晰、其他案件的审理中虚置环保要求等问题,环境司法的普通化发展还只能算刚刚起步,因此需要更加重视环境司法的普通化导向,在一般案件的审理中吸收、容纳环境保护考虑。
     
      1.遵行绿色原则改进民事权利保护体系
     
      在民事审判中积极贯彻落实《民法总则》9条规定的绿色原则,对当事人民事权利义务的界定考虑环境保护因素,适当运用裁量权落实绿色原则。
     
      一是充分考虑物权行使的环保限制。物权特别是自然资源物权行使可能导致直接环境后果,目前《物权法》等法律对环境保护的考虑并不充分,在司法过程中通过对物权规则的合理解释、对物权进行环保限制是落实绿色审判理念的重要方面。
     
      二是高度重视合同制度的绿色解释。在合同案件中,根据《合同法》等法律对当事人的权利义务认定基本不考虑环境保护的要求,这不利于环境保护目标的实现,也不符合绿色原则。运用司法裁量权在合同案件审理中根据绿色原则对合同生效、合同履行等规则进行合理解释,可以引导当事人做出符合环境保护要求的行为,助力生态文明建设。
     
      2.强化环境政策对行政行为的约束
     
      专业性的环境管理行为引发的纠纷应当纳入环境资源专门审判的范围,其他行政管理领域的案件也可能与环境政策落实、环境目标实现有关,在审理过程中也应当考虑相关行政行为是否符合环境保护要求,特别是在合理性衡量中,应当将环境政策导向作为判断行政行为是否合理的重要因素,明确在普通行政审判中考虑、落实环境政策的导向。
     
      一是明确对经济行政的环境保护限制。生态文明建设要求对经济行政进行环境保护限制,司法的保障和支持必不可少,在经济行政纠纷的审理中应当适当考虑环境保护的要求,将环境保护作为判断经济行政行为是否合理的重要因素,引导政府在经济行政过程中更多考虑环境保护的要求。
     
      二是适当扩展环境行政案件的范围。将农业、水利等领域实施的与环境保护密切相关的行政管理所引发的纠纷纳入环境资源专门审判范围,提升行政案件审理的环境保护专业化程度。
     
      三是推动环境资源行政审判与民事审判的融合发展。考虑环境行政案件与环境民事案件的交叉影响,在行政案件的审理过程中强化对行政行为之民事效果的考量,并将其纳入对行政行为合理性的评价过程中,推动行政审判与民事审判在实质上的融合发展。
     
      3.完善保护生态利益的刑事制裁标准
     
      在环境刑事审判暂未纳入环境资源专门审判的背景下,应当合理界定环境犯罪的范围,明确并统一刑罚标准,并推动环境资源犯罪案件审理的适当独立,并在其他环境保护相关犯罪的审理中强化对生态利益的保护。
     
      一是继续完善环境资源犯罪的认定标准。针对环境刑法面临的过严与过宽两个方面的质疑,正确认识“重罚”与“轻刑”的利弊,重新梳理环境资源犯罪的类型,并通过司法解释、指导案例明确不同的犯罪认定标准,以精细化规则提升环境资源犯罪的审理水平,合理划分罪与非罪的标准,准确确定刑事处罚标准,通过环境资源犯罪案件的审判逐步明确生态环境保护的基本边界。
     
      二是明确环境资源相关犯罪中的生态价值衡量要求。盗窃、走私等犯罪的客体与环境保护相关,其审理应当将环境保护要求纳入考量范围,综合考虑所要保护的人本身的主体价值、社会经济价值和生态价值,将环境法益放在适当的层次和位置进行处理,追求案件审理的综合效果。
     
      三是完善刑事处罚与行政执法、民事诉讼的衔接规则。完善行政执法中对犯罪线索的移送规则,在刑事处罚特别是罚金的适用上协调与行政处罚、损害赔偿的关系,建立起责任划分明确、相互协调配合的责任体系。
     
      (三)积极推动环境司法具体工作开展
     
      在已经取得的成绩基础上,环境司法仍需根据国家生态文明体制改革的战略部署,把握专门化和普通化的发展方向,积极发挥司法的政策形成功能,探索新型案件的审判规律,为推进环境资源立法积累有益经验。在具体工作层次,应当积极推动部门间的职责协同、不同诉讼程序的相互协调、环境资源案件的范围界定等重点工作,并通过完善环境司法的评价体系推动环境司法质量不断提升。
     
      1.合理划分职责加强部门间协同配合
     
      环境司法的核心是环境审判工作,同时检察机关、政府生态环境和自然资源行政管理部门也负有相关职责。在环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼以及环境行政诉讼、环境刑事诉讼中,政府相关部门、检察机关和审判机关的职责应当进一步明确界分,并在法律规定的框架内细化工作协调机制,实现部门之间更高层次的协同赔偿。特别是生态环境损害赔偿诉讼、公益诉讼中的部门间的职责划分和协同规则亟待完善。
     
      2.围绕环境责任推进环境诉讼程序体系化
     
      不同类型的环境诉讼之间还存在诸多不够协调之处,例如海洋环境公益诉讼的地位、生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的关系等。在坚持环境诉讼专门化发展的同时,要以环境责任的认定和划分为核心,进一步协调不同环境诉讼之间的关系,探讨海洋环境公益诉讼并入环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼优先于环境公益诉讼的可行性和实现路径,在整合环境诉讼类型的基础上进一步推动不同环境诉讼程序的协调,实现其体系化。
     
      3.合理确定环境资源案件案由确保环境司法规范发展
     
      环境资源案件专门审判需要对案件的范围进行明确划分,以制定环境资源案件案由司法解释为契机,进一步明确环境资源案件的外部边界和具体类型,有助于环境司法的专门化、规范化,并为不同类型环境资源案件的裁判规则完善奠定基础。
     
      4.正确识别问题完善重点类型案件裁判规则
     
      识别环境司法的重点领域、重大问题,针对特定类型的环境资源案件制定更具可操作性的精细化规则,是下一步环境司法发展的重点。尽快完成生态环境损害赔偿诉讼的司法解释,以矿业权司法解释为模板,重点研究水权、排污权、土壤污染侵权、生物多样性保护等具体领域的诉讼问题,形成有针对性、操作性的裁判规则。
     
      5.科学设计环境司法的评价体系
     
      环境司法的快速发展也难免出现方向性和操作性的争议,系统评估环境司法发展状况需要借助可量化的评价体系。科学设计环境司法的评价体系并尽快投放到特定的区域进行试验和应用,经过一段时间的检验、修正和再检验、再修正,使其成为客观科学评价某区域环境司法发展的标准体系,有助于及时修正环境司法的发展误差、全面提升环境司法的质量。
     
      总之,环境司法的未来发展,需要坚持专门化方向来重点解决环境资源案件审判中的制度障碍,更需要普通化发展来普遍解决司法审判的“绿色”导向问题。易言之,环境司法的发展既需要专门意义上的环境资源审判制度继续完善,也需要普通意义上的司法审判制度中融入环境保护因素,共同推动生态文明建设的司法保障制度逐步完善。虽然环境司法专门化具有更高的辨识度和更大的舆论影响力,但在一定意义上,环境司法的普通化发展即普通案件审判的环保转向对于生态文明建设具有更基础的意义。因此,我们期待环境司法的发展不仅在专门化上展现高度,更要在普通化上展现深度,为建设“美丽中国”提供全面的司法保障!


    【作者简介】吕忠梅,全国政协社会和法制委员会驻会副主任、教授;刘长兴,华南理工大学法学院教授。


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