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行政诉讼司法审查简论
发布时间:2011/7/11 10:44:08 作者:王建胜 点击率[820] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文关键字】行政诉讼;司法审查

    【学科类别】行政诉讼法

    【写作时间】2011年


      我国关于行政诉讼的程序法《行政诉讼法》颁布于1989年,除《行政诉讼法》外《宪法》、《行政法》、《国家赔偿法》等及全国人大关于行政诉讼性质的立法解释、最高人民法院相关司法解释,已形成体系。行政诉讼从无到有至今已22年了,行政诉讼法确立了“民告官”制度、在我国的法治建设过程中发挥了重大作用,逐步健全行政纠纷司法解决机制和中国特色的司法审查制度,尤其在观念层面上,行政诉讼法确立的法律思想和制度精神越来越显示出它的稳定性和持续效力,在贯彻“依法治国”、“ 依法行政”基本国策和推动法制建设方面仍然具有根本性的意义,但其作为一部与计划经济时代相配套的法律,与现行的经济社会发展的不相适应性也凸显出来。

      一、李慧娟事件的性质

      2003年1月25日,河南省洛阳市中级人民法院开庭审理了伊川县种子公司委托汝阳县种子公司代为繁殖“农大108”玉米杂交种子的纠纷,此案的审判长李慧娟在判决书中的一段话却引出了法官罢免轰动一时的大事件。国家种子法颁布实施后,国家粮食种子的价格不再有政府定价,已改成由市场调节价格,但同时作为法律阶位较低的地方性法规《河南省农作物种子管理条例》没有废止,两者存在较为明显的冲突。李慧娟作为本案审判长断然认定条例与法律冲突的条款无效,此案一判就在当地人大引起了很大的反响,受到当地人大某领导的质询并逐级上报商机人大,迫以压力河南省高级人民法院在关于此事件的通报上指出,人民法院依法行使审判权,无权对人大及其常委会通过的地方性法规的效力进行评判,相应的人事制裁是由洛阳中院撤销李慧娟审判长职务、免去助理审判员职务,拟勒令退出法官队伍。李慧娟为此多次进京反映申辩,最后保住了公职。

      李慧娟法官在判决书中阐明《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规,其第三十六条“种子的收购和销售必须严格执行省内统一价格,不得随意提价。”与《种子法》规定相冲突,判决认定无效的行为在性质上属于对行政诉讼抽象行政行为的司法审查,至于如何审查在行诉法中鲜有明确规定,相关制度不太健全。

      二、抽象行政行为审查制度

      美国司法审查制度比较发达,对我国立法有一定的借鉴作用。在美国的法院不仅具有审查法律明文规定可以审查的行政行为,还能审查所有可能引发诉讼的行为行为的效力,这当然包括行政相对人没有其他充分的救济渠道来判断行政机关最终行为的效力类型。当事人请求对规章的司法审查通常有两个途径,一是向法院提起发布禁止令之诉;二是向法院直接提起司法审查之诉。法院对规章的审查主要涉及三个方面:一是规章的制定是否存在越权;二是规章是否考虑了不相关的要素和未考虑相关要素;三是规章是否违反宪法和法律及法定程序的问题。

      在英国,作为英皇代议制国家的司法审查制度有其独特的制度形式,因除英国议会以外的任何国家机关均需要通过立法设立,其职权亦须得议会的委任才产生,所以法院对委任立法是否超越议会的授权有权进行司法审查,审查的内容包括:一、对委任立法程序的审查;二、对委任立法实质的审查。三、对委任立法再委任的审查。

      法国的司法审查制度又是一种全新模式,比如:行政诉讼不是由普通法院审判,而是由同普通法院相分离并自成体系的行政法院审判。行政法院是拥有行政审判权的行政机构,自然行政法院的工作人员是行政官员而不是法官。在法国,对行政机关的法规是否符合宪法的审查则由行政法院来管辖,法国行政法院采取判例的形式裁决行政诉讼并以此作为判决的依据,具体说就是针对某一案件作出判决后,该生效的判决可以作为其后相同或相类似案件判决的依据。法院审查的标准主要包括:无权限、形式违法、目的违法、内容违法以及依据违法等内容

      我国现行的司法审查制度简单说就是有限、间接审查抽象行政行为,司法审查表现为,第一,人民法院只能对抽象行政行为的合法性进行审查,不能对抽象行政行为的合理性进行审查;第二,人民法院在审查抽象行政行为后,只有选择适用权,而没有效力判定权;第三,人民法院也不能撤销违法的行政规范性文件和宣布其无效;第四,在某一具体的行政诉讼案件中对违法行政规章的不予适用,不具有当然的普遍约束力。

      三、我国司法审查制度的缺陷以及完善措施

      在我国,行政法规、规章存在冲突具有一定的普遍性和严重性,上文的这一案例是最好的诠释,同时也反映出完善抽象行政行为审查制度的迫切性。我国现行的司法审查制度还不完善,表现在以下几个方面,第一,由于我国能够制定法规、规章的机关比较多,各地法院在审查时标准不统一。第二,我国司法审查处于体系缺乏阶段,没有审查部门更没有监督部门。第三,根据我国《行政诉讼法》的规定,人民法院只能对抽象行政行为的合法性进行审查,不能对抽象行政行为的合理性进行审查。第四,审查之后只有选择决定权,而没有判定效力权。第五,未建立违宪审查法院及程序。

      针对以上不完善之处,需要从以下几个方面加以完善,第一,在司法系统内建立司法审查统一标准,实现法制统一。无论在哪个领域内实施,必须坚持法制统一原则,使法律要符合宪法要求,行政法规要符合宪法和法律的规定,地方性法规、部门规章以及地方政府规章要符合行政法规的规定,不得与法律、行政法规相抵触。简言之,下位法一定要符合上位法的规定。从某种意义上说认定下位法与上位法相抵触无效没有什么不妥,如涉及国家权力分配、影响政治权威另当别论了。第二,建立完善的司法审查体系。首先,确立各级法院受理审查抽象行政行为的范围;其次,明确人民法院审查的具体内容,如立法主体、程序、内容、目的等等是否符合宪法法律的规定。最后,确定司法审查的效力,赋予人民法院效力判定权。第三,人民法院对抽象行政行为的司法审查,不仅要审查其合法性,也要审查其合理性。不仅仅因为抽象行政行为侵害的是不特定人的权益,危害更大,也因为行政权力本身就有扩大的性质,因此为了维护广大公民的权益,必须对其合理性进行审查,只有这样才能更好的实现司法审查的目的。第四,明确对抽象行政行为进行司法审查的法律后果,抽象行政行为合法应予以维持或者驳回原告的诉讼请求;抽象行政行为违法,无论超越权限还是违背立法目的,只要内容违反法律规定的就可以撤销或者宣布无效;如行政机关抽象不作为可责令行政机关在一定的期限内实施抽象行政行为。第五,尽快落实宪法有关程序,切实保障公民宪法权利,使诸多行政上访有可诉之门,早早纳入法制之轨。

      我国司法审查制度还不完善,这一现象已经越来越不适应社会的发展变化,但是国家政治改革,司法改革需要一定的基础和时间的铺垫,需要一步一步地走,需要一点一点的实现。

      李慧娟个人的牺牲给世人带来的深省意义重大,李慧娟事件所揭示的不仅仅是她个人对法律适用的认识问题,从行政诉讼法层面上说是对司法审查制度的理解和认识问题,从司法改革和政治改革的高度说我国的法律体系仍不健全,需要沉下心来潜心研究潜在的规律,为健全我国的司法制度,完善我国的法律体系,促进进依法治国的战略步伐奠定良好基础。


    【作者简介】王建胜,法律硕士学历,河南哲维律师事务所律师。


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