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香港政改闯关投票结果评析与前景展望
发布时间:2015/6/23 13:43:17 作者:田飞龙 点击率[380] 评论[0]

    【出处】本文系作者6月18日参加南开大学台港澳法研究中心“香港政改闯关”三人对话的发言整理稿,部分内容曾在“中国法律评论”微信公号推送,这里推出完整板。

    【中文关键字】香港;政改;投票结果;前景展望

    【学科类别】特别行政区基本法

    【写作时间】2015年


        非常感谢再次来到南开大学。上一次是我结束访港一年刚回来,晓兵邀请我来发一个客座研究员证书,做了一场演讲,主题是“香港政改未完待续”,用的是我的新书《香港政改观察》(香港商务印书馆2015)的结语标题。两个多月之后,我们等到了今天这样一个投票的结果,8:28,一个没有超出最坏预料但显然很难看的结果,使政改失败显得“死相很惨”。这个结果本身大体印证了我最初的设想,但也有意外之处。我最初设想的是在政改闯关成功基础上的“优化”进取,而不是遭遇否决的一拍两散。但是,无论成败,香港政改只有阶段性结束,没有真正完成,因而仍然是基本法秩序内和香港民主发展史上严格的“未完待续”或“继续民主”的命题。
     
        这样一个结果对我来说有些出乎意外,出乎意外有两点。第一点,我认为泛民如此整齐地极力否决--而且最后的结果是27+1,多了一个医学界功能代表--为香港带来普选一线生机的方案,并且是作为香港普选优化推进基础的方案,我是觉得这个违背了泛民主派本身作为一个民主的忠实追求者与践行者的常识理性,使得香港政改忽然落闸,失去时间表、路线图和可预期方向。否决很解恨,显得很团结,属于政治报复行为,但杀敌八百,自损三千,泛民此役在政治上并无多大得分,甚至亲自封堵了自身孜孜以求的民主普选路,使得香港民主化陷入更加艰难的不确定性和中央信任危机之中。泛民在后政改期间如何寻找最佳时机和方式推动重启政改,关键在于如何重建中央最低限度政治信任,否则八三一决定框架不会松动。这对于“一以贯之”且“一意孤行”的泛民派无疑是重大的政治挑战。
     
        我在一两个月之前还曾经非常真诚地在评论文章和研讨会发言当中期待过泛民转换立场从长计议,并且也帮泛民算过一场民主账。他们本应当在“占中”运动广场激情逐渐退去的情况下,重新计算和重新评估在捆绑否决与转轨投票之间的利害得失,特别是要把2017年特首普选与2020年立法会普选进行整合考虑,把香港民主的利益做一个通盘权衡,从整体管治权架构的角度去巩固他们非常在乎的整体的高度自治权。结果这样一种重新计算的政治常识理性并没有呈现。温和泛民不仅没有说服强硬泛民,自身也深陷纠结,无法转轨,无法给香港普选一线生机。
     
        我们发现除了捆绑否决的27名议员以及外部通过“占中”运动走上政治舞台的青年社运派之外,全世界几乎都能接受这样一种重新计算的常识理性,姑且称为“袋住先”。不仅中央,然后建制派,特区政府,民调中的主流民意,还包括欧美各国驻港领事,欧美的议会,加拿大议会,英国议会,等等,包括在今年初英国下议院通过的英国与香港关系30年报告里面都明确讲,尽管这样一个831决定之下的方案可能有所限制,但是它仍然是一个普选方案,仍然是值得追求的一个民主方案。不过,来自外部世界--无论是来自北京,还是来自伦敦,来自华盛顿--的这个积极重新计算的民主公式,没能够为香港反对派的转化投票提供一个常识理性的支持。所以最终的话我是非常失望的。
     
        第二点意外是从现场表现来看,我认为建制派的表现失分很多,不合格,显示出严重的政治不成熟,给选民印象很差,内部组织与沟通机制失效错位,需要严肃反思整改,否则在后续两级议会选举的选战中情势不妙。因为尽管建制派在事先就评估到反对派捆绑否决的结果,就是政改方案不可能得到通过。捆绑否决条件下,建制派无论怎么投票,都不可能使这个方案得到通过。而且泛民主派第一次非常意外地全员出席,整体在场,相互监督,协同投票。那么这个整齐划一表现在既往他们拉布或者反对的经验中,在审议梁振英提出的经济民生议题时是较少出现的。所以建制派这一次尽管心中有数,认为通过的希望比较渺茫,但是我认为结果预期或者否决的结果与过程当中对待政改这种重要民主事项的态度同等重要,尤其香港是一个已经充分民主化--尽管在普选环节上有待完善--由民意或者选民来决定政治生态的特别行政区,我觉得建制派今天的表现以及事后的解释漏洞百出,让人产生很多的怀疑,会给香港市民一个印象,就是说泛民主派尽管否决了政改,但他们在政治上坚持自己一贯的理念,吾道一以贯之,而且彼此是高度团结的,他们是兑现了他们自己的诺言,他们是坚持行动到底的。尽管它跟主流民意之间有一定的张力,但是它有它的一套解释,包括承诺追求真正的普选,民意会对他们有这样一个很好的理解。相比之下,建制派的现场表现就政团或议员的香港标准而言,逊色不少,影响建制派整体的政治认受性。
     
        现场无厘头细节让人有所疑心是建制派的有意行为,表决前集体退场的行为是他们内部整体协调的结果。包括为什么这么多人要迎接刘皇发,为什么现场留下来的人加上28个反对议员,刚好超过了35。包括他们认为需要延迟投票,但是在程序上又不去通知自由党,让自由党留在投票厅。这样一些现场的表现,让人们都有理由去怀疑建制派对待政改投票是否严肃认真,是否有前后一致的政治理念和政治立场,它是否在内部的政治纪律与政治组织上达到了建制派政团应当有的香港本地政治素质标准。我觉得这方面事后涉及到政改失败问责一个非常关键的点,而且这样一个点也迅速被香港反对派议员以及香港媒体和国际媒体充分利用去进行政改失败之后的责任归属上的舆论战和政治战。这种舆论战和政治战的结果直接影响到今年区议会和明年立法会选举当中的政治生态、政治版图的变迁。
     
        我觉得建制派要费很大的功夫去解释现场戏剧性的表现。那么如果历史能够假设的话,如果是另外一种场景:建制派能够整体划一地像泛民一样,整体投出他们的赞成票,坚决到最后一刻,表明他们是代表主流民意去支持普选方案的,只是因为泛民派一意孤行导致他们票数不够,少几票没过;并且在这个投票结果比如41:28或42:28之后,建制派能有一个代表性的人物,比如说女性比较能打动人,李慧琼或者是叶刘淑仪或者说梁美芬她们出来说明,建制派已经尽了最大的力量在立法会程序里面来传递主流民意希望实现普选的政治意愿,然后她们还得承诺以后当特首重启政改沿着第三步曲继续提出一个政改方案的时候,他们还会全力支持,并且他们非常期望在2016年选民能给他们建制派团体一个机会,让他们能够直接以三分之二多数通过能给香港市民带来普选的新政改方案。我想这对于建制派的政治形象,对于建制派未来在立法会改选当中的可进取的空间、得分,以及未来香港政治生态的变迁是非常有利的。我本人预期的是建制派整体一致坚持到底的场景,但没有实现。
     
        我相信建制派事后的所谓联合声明也是在香港社会舆论和民意的压力之下仓促作出的,未必包含它对所有细节和原因的审慎解释。这种声明无非就是两点:第一讲他们如何在程序上出错、技术环节出错导致政改最后投票是这样的狼狈结果;第二点,他们仍然指出大家不要把焦点放在我们建制派身上,我们建制派从来都是要整体支持政改的,大家要把焦点回到28个整体划一的泛民议员身上,指明泛民掌握绝对否决权,最终导致政改方案失败。但是它试图洗脱自己的责任并重新完全归责于泛民的努力,未必会得到香港市民的同情理解和支持。
     
        我一般不太相信或者不愿意去肯定:一种重大的政治投票结果纯粹是一个程序出错的结果。因为第一,程序是理性设计的结果;第二,此次政改投票是一个重大民主事项的表决,审慎对待不会出错。因此我认为作为一个有理念、有纪律、有立场的政团或者政团联盟,它应该对这个程序的风险有充分估计,内部对程序风险要有及时的提示、反馈与补救的机制。我没有看到建制派在这里面能够审慎管理他在最后投票当中应有的角色和表现。
     
        实际上香港管治的失衡,包括政治社会两极化,与建制派本身的政治表现、政治组织化的程度,政治行为与一般民主理念之间的符合性,都有关系。他们至少跟泛民主派同比而言仍然有进取完善的空间。
     
        我们如果要追究其中责任与原因的话,需要质问:第一,建制派里面是否有充分的政治竞争以便让真正有能力和认受性的人出现,成为政治上的有力代表者,还是说只是因为某人是官商,其家族背景是寡头就能够有这样一种代表资格,现有制度对其似乎有过多的保护;第二,就是说建制派是否因为习惯于依赖中央的支持,而放弃政治上在香港自己打拼竞争,得到一片天下,得到民众认受,缺乏政治生存的危机感。如果没有这种政治生存危机感的话,我觉得对于建制派在香港生态上的政治竞争力,以及爱国爱港力量在政治管治架构中的优势成长都是一个危机性因素。
     
        本来如果建制派这一次能如泛民一样,同样的一以贯之,尽管政改失败的机率不会有多大改变,但将来立法会选举议席的增长甚至是可预期和可计算的,香港市民也是可理解和支持的。现在它搞的现场无厘头,不合格的议会或者政治表现,使得这样一种“票债票偿”式问责到底责任落在谁身上产生不确定性。这种不确定性既有建制派实际表现失分的面向,也有从此刻开始各方在一两个月之内整个舆论战效果态势和民众的理解方式、理解结果所造成的实际影响。这些都会反映在后面的区议会和立法会选举当中,因此建制派绝对不能掉以轻心,建制派要充分检讨才能打好下面两场选战。
     
        我觉得政改失败已经是一个事实,那么作为政改失败的政治问责在民主政治原理上是可行的,但是我们要看到政改是处于一个什么样的程序当中。它是处于一个全国人大常委会所架构的五步曲的程序当中,那么这五步曲我把它解释为中央主导下的央港互动合作的宪制程序,在这个程序里面有香港地区的责任,比如在首轮咨询里面有反对派的责任,特区政府的责任,然后到人大常委会决定阶段有人大常委会的责任,到特区政府推进到立法会时有立法会的责任。因此它是五步曲程序,是多段负责、合作协调的结果,仅有中央是不可能实现普选的,因为立法会否决了,本地的立法会有本地的权力,而仅有地方也是不可能的,因为政改的主导权是在中央。如果问责的话,我认为双方都会有一定的责任。建制派的责任我们已经试图去发觉,试图去寻找了。
     
        泛民主派的责任也不容忽视或转移。我觉得泛民是错误估计了“占中”运动的政治效力,像戴耀廷认为“占中”是一个政治核弹,能够在香港核心区域引爆以逼迫中央改变政治态度。正是这种“占中”式的超强对抗动员与后面的白皮书的出台和831整体趋向保守框架的决定出台有着因果联系,使得香港政改剩余选项在一个狭窄空间落定。这之间是有一个因果关系。我们要正确看待这个因果关系,不能简单地说是白皮书和831决定引爆了“占中”,引爆了对抗,以及政改失败的政治悲剧。而是更长远的看,反对派的政治抗争,包括公民抗命是发生在先,政治威胁、政治要挟在先。明明有基本法的规定,明明有正常的五步曲,他们一定要在法外提出不可能实现的宪制目标,并且用违法的方式去测试中央的政治底线,毫不估计中央多次重申的底线要点,包括爱国爱岗以及国家主权、安全与发展利益这样明确的国家利益原则,仍然把香港的普选想象成一个准独立政治共同体的普选,想象成没有任何在香港之上的限制性因素或者限制性权力的符合国际标准的普选。
     
        正是因为这种理解的错位,以及对自身政治能量的过高估计,并且还有一个背景即对国际干预的力度和效度的过度迷信,导致他们在这场政治博弈当中错估了形势,最终走入一个死胡同。走入死胡同的结果就是被迫捆绑否决。这样一个捆绑否决固然封杀了中央在五步曲中从第二步向前走的可能性,使得中央落实一国两制和基本法45条之下的普选目标遇到实际的政治障碍,但是它同时也封住了自身的民主道路,使得2007年的决定里面所设定的香港双普选的路线图和时间表重新处于不确定状态。目前来看,由于否决也使得央港关系进一步破裂,双方的信任进一步降至冰点,使得最终掌握政改主导权的中央更加没办法承诺或者说重新设计2017年之后新的十年期的或五年期的普选时间表与路线图。
     
        所以这次是个双输,没有赢家。我觉得一定要论政改责任的话,可能还是反对派责任多些。他们对社会运动,对基本法框架,对中央的政治意图的片面、错误的理解,导致双方互信的丧失,从而导致在五步曲程序当中掌握政改主导权的中央采取从紧框架,从而限制了或者说使得政改通过的机率本身已经缺少很多的选项。我们一定要看到是“占中”运动和反对派的超常规的对抗,使得白皮书与831成为一个中央对应性的反制手段,从而使得政改被逼入死胡同。有这样一种因果链的连接,才能更好地分清楚在宏观上、结构上政改失败的责任何在。
     
        我讲建制派现场表现缺少一以贯之,或者说政治立场不坚定,不是以内地的政治标准去衡量,而是与泛民主派进行对比的结果,也就是现场对比。
     
        另外,已经失败之后重启政改,主要是一个法律问题,当然也是一个政治问题。重启政改无论是在政治上和法律上都是可能的,王光亚主任事前也多次重申过。但是重启政改必须要清晰了解到它的法律基础是什么。反对派,包括梁家杰、何骏仁等,本身对831决定都有一个法律上的误解,以为否决政改就能推倒八三一决定重来。这种法律上的误解与他们对五步曲程序的宪法性质,以及对基本法中关于一国两制准确定位的理解和误解有关。他们认为立法会否决政改方案就等同于831决定的失效,这是完全错误的。因为通过2004年全国人大常委会的解释之后,全国人大常委会已经多次用决定的形式来确定香港政改如何向前进一步发展,包括此次的投票完全是基于2007年的全国人大常委会的决定。而这个五步曲的程序,其实就相当于比较清晰地授予或者说确定了全国人大常委会在基本法秩序之下如何主导政改,确定了后者对附件一和附件三的原则性修改权和批准(备案)权。
     
        全国人大常委会主导政改有两种形式,第一种就是通过法律解释的方式,另外一种是通过附件修正的方式。那么法律解释的方式我们也看到比如04年的解释,包括其他的人大的主动释法。它是通过基本法秩序之下全国人大常委会的法律解释权来填充基本法原有程序的空隙,使相应的宪制程序能够更完备地符合一国两制与基本法并得到顺利运行。所以才有了04年解释由三步曲发展到五步曲,以便在政改这样重大的涉及一国两制根本制度的问题上,中央能够较好地平衡地方民主与国家利益。修改的方式我觉得是基于04年解释案创建五步曲程序之后,全国人大常委会以决定的方式完成,实际是对附件一和附件三的修改。
     
        所以在我看来831决定,它作为最高国家权力机关的常设机关的决定:第一,它已经具有正式法律的效力;第二,它在基本法秩序之下已经对基本法的附件作出原则性修改,只是需要特区政府在这样一种五步曲合作性程序当中把它细化落实到本地立法的《行政长官选举条例》当中。因此这一次的立法会否决的效力,绝对不及于已经正式生效的831决定,否决的至少特首提出的具体的政改方案个案。特首还可以按照五步曲另行提案,但还是需要符合831决定框架。就像香港的司法复核也不及于人大831决定一样。
     
        我也注意到,前一阵子参加过“占中”的原港大学生会会长梁丽帼向香港高等法院提出针对政改方案和831决定的司法复核案,高等法院法官予以驳回,认为:第一,政改方案还没有通过,不是一个本地生效的法律,所以无从审理;第二,认为特区司法权不能够挑战全国人大常委会的权威。这是对1999年居港权危机当中终审法院事后声明立场的重述,表明香港司法部门将谨守其基本法本分,不去越权对中央主权行为进行干涉。
     
        我觉得特区的司法审查权或者违宪审查权自回归以来有一个从司法能动主义向司法节制主义转变的趋势或者走向。包括在“占中”当中我认为香港的司法界表现得非常有政治智慧,他们在占中对抗非常关键的时刻,在警队清场或者说恢复法律秩序遇到非常重大挑战和障碍的时刻,以颁布临时禁制令的方式,帮助恢复了特区的法律秩序。包括大律师公益会在非常关键的时刻,通过两次声明重新澄清了法治作为香港社会第一核心价值的地位,从而回击或者抑制了这样一种激进公民抗命假托民主的道德正当性。并且我觉得通过回归以来十几年人大常委会主动释法,尤其是居港权案中关于香港违宪审查权的边界共识,香港司法似乎逐步找到了自己合理的边界且守住这个边界。我觉得守住这个边界是一国两制和基本法能够有效运行的非常重要的制度前提。
     
        包括早期香港有焚烧国旗案,香港司法在维护一国两制和整体基本法宪制秩序方面做出了合理的判决,并没有简单跟随欧美同行做一个过于能动主义的判决。
     
        所以说在“后占中”时期,香港的管治如果说特首任受性继续下降导致行政主导实际不能,立法会拉布与分裂继续导致立法会无法回应社会诉求,那么我觉得香港的司法审查权有可能成为秩序和社会发展的有效保障。因此香港社会,包括中央一定要高度珍视并且尽力维护香港法治的权威。一旦香港法治的权威在激进社会运动冲击当中丧失,那么香港社会的管治将没有任何依靠,香港将丧失根本信心和立足点。
     
        再回到我们刚才讲的重启政改的议题上,尽管梁振英说剩余任期,他想聚焦于经济民生,不再聚焦于政改,并且政改三人组在今天投票政改失败之后已经宣告解散,他们觉得无论成败,他们作为一个行政官员负责政改事务已经尽到最后的责任。但政改的阴霾并不会就此散去,还会长期笼罩特区政府及其主要问责官员。
     
        刚才谈到问责,政改三人组这三位他们会不会要承担一定的责任呢?这就涉及到特首与政改三人组之间,在本次政改中怎么样认识他们的责任。我总体上认为,特首是依据一国两制和基本法,尤其是兼顾中央和香港本地两方面的诉求,在其宪制权力范围内合理合法地去履行了他的职责,我觉得从他的主要表现来看,没有找到足够的证据或者有足够的理由去对特首进行政治问责。
     
        那么在政改三人组里面,我认为他们三个人的配合,还有他们围绕政改咨询和“占中”冲突所呈现的角色,至少在有更多的证据呈现或者说更强的理由提出之前,对他们进行问责的理性基础和事实基础都不是很充分。
     
        重启政改,只能从第三步开始,因为第二步831决定已经生效了,而且大家要去看831决定全名,《关于香港特别行政区行政长官选举办法以及2020年立法会选举办法的决定》,所以它没有写明只是关于2017年特首选举,而是关于2017年以及之后长期有效的安排。所以王光亚主任才会说831决定已经作为法律生效,在依据法定程序--指的是全国人大常委会的决定程序--修改之前长期有效,这一点必须得到香港法律界和香港社会充分肯定,避免误判。重启政改不是推倒831决定重来,而是从831决定之下,重新寻觅适当的空间。
     
        那么有的人要问了,831决定到底能不能修改,既然反对派那么讨厌它?831决定,包括白皮书出台的背景是在香港国家安全出现漏洞,香港反对派的公民抗命超越基本法的底线,在中央相对从紧并且较为严重地估计香港管治形势之下作出的,我相信如果没有公民抗命,没有香港反对派与国际势力过分密切的并且是公开的甚至是赤裸裸的勾结或者说互动的话,如果香港反对派作为忠诚反对派在基本法和一国两制之下履行他们作为中华人民共和国香港特区的议员责任,那么831框架会是相对更宽松的。所以我觉得831决定将来:它的法律上或者政治上是可修改的,但是它修改的前提是香港反对派要适度转化为忠诚反对派,使得中央在衡量香港政改形势的时候能够作出一个相对宽松的判断。基于这样信任前提,831框架才有松动的可能性。
     
        如果后政改期间,香港的反对派与香港的青年社运转向更激进的方向,甚至不能跟港独有明确的政治切割,不能够与国际干预势力有明确的切割,那么中央对香港政改的判断仍然是从紧从严判断的。这种形势之下我觉得831框架很难松动。那么否决之后如果泛民主派还有意于坚持香港的民主事业,有意于引导香港社运转型的话,它就必须要注意到中央最忌惮什么?最忌惮港独,最忌惮跟外国势力里通外国。这不仅是违反宪法上的基本政治伦理底线,也是违反中国大一统政治文化的。如果不充分注意到这样一些关节点,不尊重中央在政改事务上的主导权,不重视中央对831框架进行调整的时候它所最关切的基本政治原则或者政治要点,我认为后政改时期的重启民主路有可能会越走越窄。
     
        我觉得反对派关于否决政改等同于否决八三一决定的解读是在误导香港民众。立法会否决的对象是特区政府的具体方案,它本身根本没有宪制性权力去否决全国人大常委会的决定,所以它否决的效力仅限于否决了特首的具体方案。
     
        我认为831决定不是全国人大常委会的一个孤立性决定,它是根据04年解释之后的五步曲程序作出的,实际上全国人大常委会通过解释和决定的方式在发展基本法。包括经过04年、07年、14年的决定,基本法的附件一无论是在细节层面--前两次的细节已经落实了--还是在14年的原则性的层面,已经不同于这些决定和解释之前的基本法。而全国人大常委会对附件部分的决定权本身是来自于基本法的授权,所以这些解释与决定的行为可以视为全国人大常委会在基本法的授权之下对基本法的发展,831决定本身跟前期几个决定已经共同构成了基本法秩序的一部分。这种发展是全国人大常委会合宪权力的正常行使。
     
        反对派并不明白基本法在全国人大常委会解释与决定过程中已经得到了发展,因为基本法45条是一个目标性或者是一个框架性条款,它允许在此之下通过附件一动态地去修订。动态修订的程序是五步曲,动态修订的实质性的结果是全国人大常委会的决定与特区的政改方案的结合。全国人大常委会决定是个原则性修改,给出一个框架,那么特区政府立法会通过的政改方案是一个实施性、落实性的修改,然后经过第五步全国人大常委会批准后是要反映到《行政长官选举条例》的本地立法里面的。这次政改表决失败的话,就表明从原则性修改到实施性的修改或到变成本地立法的进程遇到了障碍。但遇到这种障碍是第三步本身的失败,是香港本地立法会的程序性的失败,而不能视为原则性修改的失败。
     
        我觉得大陆基本法学者和香港本地学者包括反对派都没有分析出一个清晰的、可共识的解释脉络,这可能取决于香港本地法律文化传统与内地的差异性。我在《香港政改观察》一书中提出来,中央治港一直以来有很多政策性的讲话,有对基本法条文零星的解释,但缺乏一个严谨、体系化的的基本法法理学。而香港本地基于普通法的传统,基于对中英联合声明、ICCPR、《香港人权法案条例》以及本地化的法学教育与司法传统的理解,实质建构了一种普通法自由主义的基本法法理学。这一法理学是由反对派的大律师们、香港的精英法官以及香港的法学教授共同维系的。中央历来只有被动的个案性的应对,比如居港权案,哪儿出问题了去解释哪儿,它并没有形成解释和监督基本法的一套完备的限制性程序以及一套融贯的官方法理学。
     
        那么稍微具有一点官方法理学雏形的,我觉得就是去年2014年6月国务院新闻办颁布的白皮书。白皮书不是一个普通的政策报告,也不是新闻办的一篇简单的宣示文件,它包含了中央在治港17年之后对基本法、一国两制以及未来中央跟香港之间、主权跟自治权之间的综合关系的初步系统化的理解。尽管这一雏形还很粗糙,但努力方向正确。
     
        白皮书的理解在法理学上包含两个要素。第一就是适度突出国家主义。既往我们讲一国两制和基本法的时候都讲高度自治,较少强调一国,也较少强调国家利益与高度自治的具体相关性,忽视如何在制度与机制上实现相关。那么这一次提出来国家主权、安全和发展利益,其实试图以国家主义的面相重构一国与两制之间的宪制关系,弥补基本法秩序下薄弱的国家法理。第二个它突出了法律实证主义,开始抠条文,开始抠基本法上规定哪些中央的权力,从形式法治上较真。中央为了行使这些权力:第一要确定这些权力的属性到底是形式性的,还是实质性的,比如特首任免权;第二要确定这些权力行使的程序,如果这些行使程序既往不方便的话,我们还要通过基本法的解释使它更方便,比如从三步曲到五步曲,比如我们可能还要制定一个《特首任命与监督法》,解决特首如何对中央政府进一步具体负责的宪制问题。这显然就要创制更多适合基本法下中央政府权力行使的宪制性程序。
     
        这其实也显示出中央开始更加关切一国与两制之间按照法治思维与法治方式的重构,所以才会提出来依法治港是依法治国的一部分,而对以前的处理央港关系的协商政治传统--就是我跟你充分协商,然后本地充分协商,然后我就批准了--的方式有所改变。未来随着央港关系越来越在法律上较真,我觉得将来治港的话更多倚重以基本法为平台和基础的这样一种法律上的解释和法律上的建构。所以我觉得白皮书标志着央港关系的法治转型,中央开始用香港社会所熟悉的法言法语的方式,阐释一国的内涵,使得香港原有过分偏于权利和偏于自治的基本法自由主义的法理学能够与国家主义与实证主义的、侧重一国内涵的官方法理学之间有一定的对话与融合。这种对话跟融合有很多二分法的对应,比如有的说大陆法和普通法,有的说政治宪法学与规范宪法学。但是我觉得这是未来双方对基本法取得深度有效共识必须要经历的一个阶段。
     
        根据美国联邦的建国经验,实际上与高度自治的状态与主权或者国家建构之间肯定是有一定张力的。这种张力之间如果不演变为内战或者动乱的话,它所要采取的方式就是一个宪制上的改良性的建构。所以我觉得香港的反对派,尤其是香港社会,要积极看待国家通过白皮书、831决定以及基本法更完善的宪制建构,积极看待中央发展基本法的实际努力,然后对一国两制重新定位。因为它所要形成的实际上是一个日益变化的、并且在实力和优势上动态变化的央港之间的政治法律关系,这显然需要重新在中央与地方关系里面实现更加紧密有序而不是更加疏离的宪制程序安排。
     
        这种程序和安排有利于保护或者回应双方核心关切,从而使得双方已经具有的权利义务能够有一个宪法上更加明晰的安顿,以及一旦发生纠纷有一个明晰的程序去加以解决。所以我们也希望反对派在政改否决之后他能够重新冷静下来,有一个重新的对一国两制、基本法以及央港关系的评估,以一种积极的心态去看待基本法实际发生的一些发展的现象,变化的现象,并且理解到这是一个国家进行国家整合和国族整合时必然发生的宪法建构现象和必须要经过的程序。香港作为高度自治的地方单位,无论它处于哪种政治体系之下,哪怕如同美国的某个州,它都要发生一种中央权力日益巩固,中央与地方之间,主权与自治之间,在新的形势之下实现重新的制度安排的历史进程。反对这样一种历史进程,我觉得是无济于事的。
     
        香港过分强调自己的国际城市身份,强调自己对原来殖民地的殖民史观与生活方式的流连,我觉得根本不利于香港向前走,也不利于香港在一国两制框架之下获得自己的新定位,建构自己的新身份,从而摆脱掉自己内心当中的诸般纠结。刚才李理也谈到了,就是香港经济现在缺乏自主性产业、核心大企业和竞争力,难以普遍面向青年提供工作岗位和发展空间。这是固步自封、孤芳自赏的某种消极后果。
     
        香港为什么只局限于香港一地来思考自己的前途呢?实际上随着深圳的快速发展,包括今年的GDP逆转香港,深圳的港口、创新等等这些发展都是潜力很大,所以国际一些评级机构更加看好深圳。再加上中国现在更加经济开放,一带一路,亚投行,广泛地搞自贸区,筹建自贸区体系,包括天津自贸区。香港为什么不能利用它既有的现代化的金融、服务业等优势,抓住国家大发展当中开辟出来的机会,寻求更新更高发展。香港青年为什么不能走出香港一地,跨越深圳河,在国家更大的体系里面谋求就业,谋求发展,去实现自己人生的理想呢?只局限于香港一地,用幻想自给自足的孤芳自赏旧梦,过于留恋自己历史身影的这样一种方式去处理自己的前途和命运,实在缺乏国际视野和战略眼光。
     
        我觉得这几十年,内地与香港之间在世界经济体系中地位有个逆转。以前是香港包括亚洲四小龙的经济发展震烁亚洲,它是以中国大陆市场整体封闭为前提的,有着当时世界体系对抗的特殊背景。改革开放之初,大陆更多要倚重香港,包括以港币作为主要储备货币,当时还搞不到大量美元储备,还包括通过香港引进作为主要外资的港资,引进香港的现代管理技术等等作为改革开放第一波,这个时候内地更多要依赖香港来与国际市场对接,包括进口紧缺物资。
     
        但是经过三十多年改革发展之后,内地越来越开放之后,香港越来越要依赖内地去寻找在世界市场的新机遇,寻找在世界市场的新产业增长点与产业升级空间。包括在创新科技发展上也一样。我们知道创科局是梁振英政府迫切想推进的一个发展议题,对香港经济的升级转型都很重要,但是也被反对派拉布掉了。我觉得反对派的这种“逢梁必反”(背后是“逢中必反”)使其成为一个否决机器,这是香港民主政治的一个悲剧。
     
        福山曾经也批评过美国这样一个否决型政府(vetocracy),也就是政治极化,为了否决而否决,但是美国有丰富的宪制机制来调整国家战略与政策,但香港却没有,然后否决就是否决,并且议员眼光更加本地化,缺乏战略视野和决断能力。其实未来的话,我觉得在创新方面香港更多的应该用“深港一体化”的思路去考虑,因为深圳在今天的话已经逐步具有中国创新中心的潜质与能力基础。有一个说法,说中国的一线市已经去了一个,增了一个,原来是北上广,现在广已经没有了,是北上深了。深圳据我了解有三百多家上市公司,还有世界级的企业,比如腾讯、华为等等,创新基础和意识很强。
     
        就在那条街上,华强北。我也去过,据说在那条接上能造出全世界最先进的各色零件。它的模仿能力和研发能力深具规模,国家科技战略上对它的倾斜力度也是非常大的。如果深港能探索一种联合(协同)创新机制,显然会是双赢的,因为香港它毕竟存在科技教育和实验等等方面的优势,香港科技大学的实力是非常强的。这方面的话,如果有这样一种战略性对接的话,我觉得深港是能够真的实现互联互通,它的意义不亚于股票市场、资本市场上的深港通。我觉得在创新产业上的深港通更加重要。
     
        那就取决于香港社会能否接受深圳成为与它比肩的国际性城市,通过城市联盟的方式,实现自身经济新一轮的发展。包括以城市联盟的方式也会在“一带一路”战略实施与竞争上更有分量。这就需要香港社会有很大的心理调整,在政治上和在心理上有一种走出香港是为了香港更好发展的新共识。这种共识才是新香港面对亚洲四小龙旧日荣光逐渐褪色、中国主导东亚经济秩序重构这样一种局面之下获得新身份和新发展机遇的必然途径。如果它还留念亚洲四小龙的旧日荣光,我觉得始终走不出来当下困境。
     
        在这点上,我觉得香港人要特别学习韩国人的战略眼光和明智选择。港台在这方面有共同的心理缺陷,就是大陆的崛起和开放反而成为它们的一个负资产,成为它们避之唯恐不及的怪物或者危险。但是韩国却积极正面地去看待这样一个现象,包括我们知道中韩FTA已经签了,中韩FTA里面零关税的范围覆盖到90%左右,然后中澳FTA也出现了且快速实施。这些FTA的出现,都使得原来港台经济所具有的一些优势日益失去。如果它们还不能抓紧与深圳或者说与中国自贸区体系实现对接,那么这样一些商业机遇和一些经济产业的上升空间都会被澳大利亚、韩国这些国家所占据。经济上它们都是亚洲四小龙,产业之间有高度的相似度,所以可替代性很强。一旦这块被韩国替代了,港台多少年找不回来。美国绝对不会在TPP中给出同等补偿,而且TPP能不能过还很艰难,受到美国“否决政治”的特定制约。
     
        随着这样一些中国周边国家FTA的网络化建设,将来港台想插足都插不进来,因为国家之间要讲信用,讲投资保护,因此不可能已经许诺出来且实际执行的一些项目和利益又无端收回重组。香港要避免因过分任性和固执而从指缝间流走普选机会(以及流走)和经济机会,陷入地区经济发展与竞争的死地。
     
        再回到建制派的政治表现。这些人应该了解香港文化生态。第一,它是一个基督教影响很大的社会,所以谈良心能打动人。第二,它处于传媒高度自由化的时代,所以当讲这些话的话,感染力是很强的。我就发觉建制派这些人的各种解释和各种发言,缺乏感染力。又不是在开“两会”。
     
        如果允许举出一个泛民主派--我最喜欢把建制议员和泛民议员做直观对比--比如说刘慧卿,立场我固然不赞同,但政治表现的现场感很值得肯定。我觉得刘慧卿在发言里有些就能打动人,比如她说我们这个泛民主派致力于香港民主事业几十年,今天要亲手投票否决所谓的普选方案,内心非常悲痛,同时也非常纠结,但是我们今天投下这个否决票,是为了继续跟香港人民一起追求真正的普选。这个话你想:第一,肯定符合普适价值,符合香港本地人的政治审美心理和语言习惯;第二,她这里很清晰地解释了为什么他们要捆绑否决。所以她表现了政治上的某种一以贯之的形象,有理念,有行动,有现场感,与建制派整体表现形成反差和对照,人心取向随着摇摆。政治和民心有感性的一面,如何使得政治的现场表现做到“感性为表,理性为里”,实在是民主政治甚至一切政治的一种高超技艺。泛民虽也有政治幼稚病,但对民主政治的此种机理十分谙熟并日常性运用。纯就政治技艺而言,建制派是有学习模仿之必要的,以便更好地用于辩护自身立场。
     
        什么时候建制派也能够做到:第一,不要讲你跟中央什么机构的背景以及中央有了什么指示;第二,不要讲你的具体利益诉求。你就讲理念,就讲组织,就讲一致行动,就讲现场感,在这几方面先过关了,我觉得政治竞争力会提高一大截。
     
        关于香港问题,也有人谈到是否有媒体过度炒作解读的扭曲效应,无论是哪一方的媒体。是这样,你从一个媒体人角度知道选择性报道的影响力,但是读者、观众没办法反应,他只能看到你的镜头下的场景,无法完整还原全景。所以媒体的放大效应,你媒体人明白,但是对民众,包括政治领导人,他们未必能够有这种意识,也没有能力突破媒体视角还原现场,最多有个多元的媒体视角加以适度矫正,兼听则明,也不全明。
     
        凭心而论,在香港所出现的这种与香港民主抗争运动相尾随并笼罩于它的港独或者激进的势力还是少数,包括反水货客暴力升级行为,很快在香港社会一片批评包括反对派批评它之下自我消解掉了。所以我们要相信香港这种主流民意、社会自我净化能力和它的法治能够抑制激进行动。中央在治港政策上面也不要因为一些偶发性的事件去简单变调,改变基本政策,改变对香港的既定战略或者优惠安排,否则会放弃和远离大多数人。
     
        还有,留在香港参加占中的而不是从华盛顿或者伦敦买国际机票飞回来参加的一些人主要是中产以下。这些人以及他们的父母们切身感受到,如果不是地产霸权的话,至少香港也存在很严重的产业空心化和就业不足,竞争力不足,以及贫富分化,包括住房状况很艰难。这样一种情况下,他们的出路在哪里,将来中央要对口可能要对准这样一些群体,用一种合理的政策设计化解掉民生艰难带来的政治聚焦以及政治上的广场化。
     
        最后总结与重申一下。第一个问题,建制派如此不合格的政治表现是否要问责,内部是否要重组,是否要撤掉一些人的政协委员和人大代表资格,他们才能更好地像自由党一样表现出一以贯之的形象(关于自由党此次投票行为是否真正忠诚有不同解读)。那我觉得这个是中央可能在通盘评估,检讨此次政改最后多少有些出乎意料的结果出现的时候,需要以某种形式公开或不公开地问责。但这不是建制派强身固本的关键所在。
     
        更关键的是,我觉得不是中央以这种外部性的监督或者问责去改变建制派,而是建制派内部如何去反思在香港的管治架构与民主文化之下做一个合格的立法会议员,做一个合格的、秉持民主与基本法价值观的香港政治家。我觉得不是外部性的这样一种中央惩罚或者问责,而是建制派本身反思与改进,知耻而后勇,才是建制派走出由它集体缺席投票所带来政治危机最根本的要素或者最根本的途径。
     
        再者,831决定不是一个孤立的决定,它是全国人大常委会发展基本法的一个表现。所以831决定已成为基本法秩序的一部分,而不是一个偶然性的决定。关于人大解释与决定的性质和关系。我发现对这个问题,国内的法学界普遍没理解清楚,上次在深圳大学开会,中联办那边一个研究员有自己的一种解释。我是把全国人大常委会对基本法的决定理解成一种原则性修改,它不是解释。解释是什么意思呢?解释是对原有的条文加以漏歇填充,使之更加顺畅地运行,通常不会超出它的最大规范射程。决定是可以超出原来条文进行结构性创制的。决定超出解释,是一种修改。
     
        所以我们看到每一次决定其实都是原有制度的一个推进,而这种推进在解释的概念之下是容纳不了的,所以你把这个决定理解成一种修改更加恰当,它实现了制度的结构性发展。比如2014年831决定,把原来的选委会体制改成提委会体制,这个变化实在无法容纳在解释的概念之下。解释与决定的关系,不是说把决定变成或等同于一种解释,而是说决定是与解释不同的修改,所以全国人大常委会才会用决定和解释两个概念,根据需要选用。如果决定它本身是行解释之实,那它直接就成解释就完了,那为什么要用两个概念呢?
     
        还有与香港毗邻的澳门的示范意义,我一直很怀疑。我觉得中央一直试图提高澳门在一国两制中的标准意义,来给港台看,我觉得不具有参照性。去年澳门特首换届选举特别顺利,很快就办了上任仪式,中央也发了贺信,去了人,搞了庆典。但是澳人治澳,澳门基本法的成功,是取决于它独特的政治社会特点。第一,作为宗主国的葡萄牙差了很多,没有给澳门人留下特别值得留念的、有光环的东西,葡萄牙也没有能力做周密长远的安排继续干预澳门。而且葡萄牙也没有另外一个超级盟友美国来实现接力干预。第二点就是澳门社会产业相对单调,我相信它的公民社会也不够发达,它在大陆法的文化之下对权威的认识和自由的理解,跟香港社会是非常不同的。所以你企图用澳门基本法的经验套到香港上面是很难的。或者说你要解决是不是可以套用,那你必须要首先比较分析一下,澳门与香港殖民史的差异,以及现在的澳门社会与香港社会从政治社会到公民社会,从自由观念,从社会运动的强度与方式上面做对比。这些很扎实的实证研究之后你才会得出结论。当然我没做这种具体研究,我靠经验直觉就可以感觉到两者之间绝对不可同日而语。一国两制的澳门经验与香港经验只能分别形成,各有千秋,显示出一国两制本身的开放性与多元性。
     
        最后一句话,香港政改暂时告一段落,但未完待续,基本法秩序下的普选仍需要央港互信互动向前推进。香港社运如何转型以及香港反对派是否可能解脱港独和国际干预双重魅惑而成为忠诚反对派,亦是香港政改重启进程的关键性因素。票债票偿如何偿,重启政改如何启,政改研究和基本法研究仍有无尽课题与空间。基本法学者要善作央港沟通的独特桥梁,以学理和诚意论事说理,避免“要么媚权,要么媚俗”的两极化取向,如此才可真正做到客观理性,也才更有价值和意义。我在基本法研究与政改论述中一直拿捏秉持这一立场,做好个人的内在学术理性之平衡。如此,则可不惧非议,敢于深入,持平而论。


    【作者简介】田飞龙(1983-),男,江苏省淮安市人,北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院讲师,北京大学法学博士,香港大学法学院访问学者,著有《香港政改观察》。


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