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公民提名仍是香港政改死结
发布时间:2014/7/14 14:10:08 作者:田飞龙 点击率[752] 评论[0]

    【出处】香港《大公报》2014年7月12日

    【中文关键字】公民提名;香港;政改

    【学科类别】特别行政区基本法

    【写作时间】2014年


        这个暑期不会有“占中”,但政改博弈的激烈气氛并未消退。泛民激进派沿着总体上的“公民抗命”路线“一路向西”,已完成“商讨日-公投日-游行日-学联预演日”,只剩下最终的“占领日”。自2013年初戴耀廷发出“占中”呼吁以来,这一年多围绕特首普选和公民抗命的知识普及与政治动员,在香港政治史上前所未有,构成香港民主化的重要经验。作为偏于理性的运动领导者,“占中三子”没有同意更激进的学联/学民思潮“即刻占中”的倡议,而是给出了一个“政治冷静期”,将“占中”纳入整体的“政改五步曲”程序之中,等待特区政府提交报告后的中央决定。
     
        按照既定议程,本月中旬“政改三人组”将向立法会汇报首轮政改咨询报告,而特首也会同期向全国人大常委会提交政改报告,走出“五步曲”之第一步。而“占中”行动等待的政治时机恰恰就是全国人大常委会的“决定日”,如中央决定实质否决了“公民提名”,则针对性的抗命行动即刻发生。然而,根据《星岛日报》援引权威消息,中央坚持一元化的“机构提名”的立场不会改变,不允许在基本法之外另搞一套。貌似平静的暑期不过是政改激烈冲突的“中场休息”,下半场对峙与抗争将更加惨烈。官方立场只允许对附件一进行修改,走“小政改”路线,而泛民激进派的“公民提名”则直接与基本法第45条冲突,诉诸基本法正式修改程序,走“大政改”路线。大小幅度之间,基本法秩序与香港民主前途面临严峻考验。诉诸“大政改”的公民提名成为普选抗命的核心诉求,也成为香港民主化的结构性“死结”。
     
        公民提名与社会“新基础”想象
     
        在纷繁复杂的政改方案和各式政治话语中,“公民提名”和“机构提名”被日益建构并极化为关于香港政改的“民间立场”和“官方立场”,普选政治被浓缩为提名政治。官方立场坚持严格的基本法法制主义,坚持第45条规定的“机构提名”机制,将政改幅度(基本法修改)限定于附件一,以“参照”模式使提名委员会大体具有原“选举委员会”之功能代表制的构成与功能,保留其提名权,将选举权外化为香港选民的直接民主权利。笔者称官方立场为“小政改”。民间立场诉诸国际标准和民主纯粹原理,在理念上完全排斥了“功能代表制”作为普选提名基础的正当性,在行动上要求对“公民提名”(甚至还包括政党提名)予以直接的制度化,在法律操作上只能通过修改基本法第45条、废除提名委员会予以实现。这是一种“大政改”思路,已突破关于附件一修改的“五步曲”程序,而诉诸基本法修改的正式程序,且实质性改变“功能代表制”在香港政制架构中的宪制性地位,无异于一场静悄悄的“民主革命”。
     
        为什么说是一场“民主革命”呢?因为公民提名代表了一种关于民主社会“新基础”的想象,这一想象以扁平化、均质化的平民社会为预设,以废除功能界别和实现直接普选为目标。香港政制设计一直是以适应香港国际定位和商业优先特性为预设的。整个基本法的制度安排体现了“港人治港”和“商人治港”的均衡,基本法预设的“民主社会”形象是一个商业精英领导型的社会形象,而不是扁平化、均质化的平民社会形象。这突出体现在基本法关于“功能界别”的制度定位上。从立法会产生基础来看,“功能界别”长期占据半壁江山,且2016年立法会产生办法修改不会实质性触及这一安排,即始2020年立法会普选,“功能界别”可否以“界别”内普选的形式而继续存活,尚在讨论之中。而立法会分组点票机制更是具有“两院制”的实质功能。但立法会的总体改革方向和泛民激进派的民主诉求都包含着对“功能界别”的政治敌意,认为这一制度存在是政治不平等的根源。再看特首选举,从“推选委员会”到“选举委员会”再到“提名委员会”,功能界别一直是委员会的直接基础和特首的选举基础,而“提名委员会”将选举权外放,则可视为功能界别与平民社会对特首普选的分权模式。问题是,泛民激进派对“普选”的想象不是分权式的,而是全权式的,其中功能界别不具有任何的社会代表性和民主代表性,只能还原成个人参与现代民主政治。因此,泛民激进派并不满足于只获得具有“复决”性质的投票权,还进一步追求具有“创制”性质的提名权。而基本法秩序恰恰预设并落实了“功能界别”在香港立法、行政分支中的政治基础性地位和代表性功能,以便与一种扁平化的纯粹民主代表制之间形成相互制约与均衡。而制衡原则同样是现代宪政的核心原则。只是,在一种纯粹民主意识形态之下,这种具有贵族制遗痕和审议理性特征的宪制原则有被激情冲破之虞。
     
        机构提名与社会代表性
     
        那么,公民提名与机构提名在现代民主文化中为何如此对立呢?这是因为,现代民主政治在原理上接受的是一种“社会契约论”式的社会性预设,认为社会是一种前政治存在,优先于并产生政治权力体系,而提名机制的社会属性与其政治正当性直接相关。公民提名与政党提名诉诸的正是这样的社会性预设,因为这两种提名机制中的“公民”和“政党”都不具有公权力特征,都是直接的社会性要素,其整体形式就是社会本身或人民本身。而机构提名属于公权力要素,具有法制基础,但很难被认定为一种直接的社会存在,也就不具有完备的社会代表性,其机构整体也不是社会本身或人民本身。更别说,这一机构是以被纯粹民主原理所敌视的“功能界别”组成的。
     
        这里涉及到社会组织原理的古今之变,也涉及到经典的“西耶斯问题”,即究竟哪个等级代表法兰西的问题。法国的三级会议是其政治结构的完整体系,而社会代表性和政治代表性一直被第一等级(僧侣)和第二等级(贵族)垄断,这在基督教神权社会与中世纪封建社会形态下不会产生激烈的正当性危机,人们对“社会”的认知与理解就是神圣化和封建化的。
     
        但卢梭的民主哲学改变了这一切,个人被还原为政治正当性的根源,公共政治中的数量因素超越质量因素而成为政治正当性的衡量标准,僧侣与贵族所代表的神圣性和封建性则成为政治不平等和政治奴役的来源,丧失了代表“社会”的正当性,也就丧失了作为政治基础的正当性。当西耶斯喊出“第三等级是一切”时,一个卢梭式的现代民主社会就诞生了。尽管因循卢梭哲学的法国民主并非世界民主的典范,而具有改良和妥协特征的英美民主更加优质,但法式民主所根植的纯粹民主原理与现代社会哲学更具有政治审美和动员的简洁性与鼓动性。在全球化的今天,香港民主所受的思想影响早已超出英美而多元化了。
     
        大政改要未雨绸缪
     
        正是公民提名饱满的社会性和机构提名相对匮乏的社会性,导致了提名之争成为香港政改的死结。白皮书对十七年的总结,成就很多,危机感也通过“全面管治权”和“外国势力威胁”渗透出来,但对基本法秩序本身的缺陷缺乏积极反思和理性化表达,以至于无法有效回应香港民主化的社会哲学和正当性逻辑。香港不仅是法治社会,也是民主社会,法治保障的基本法自由成为涵养香港民主的优良土壤,如果不是因为香港法治,很难想象“公民抗命”能够顺利走到今日。然而,当形式法治遭遇进一步民主化的“民意政治”时,法治对自由的涵养与法治对“政治”的捍卫之间就会产生紧张。提名之争就处于这一张力扇面之中。
     
        泛民激进派始终追问的是:公民在香港政制中到底具有怎样的“创制权”,而不仅仅是具有被动性质的“复决权”?其实,回应普选之“公民创制权”诉求,在基本法上并非毫无空间,笔者在《大公报》4月24日评论中就曾指出:在严格的“小政改”路线下,以基本法第45条之开放的“民主程序”对“公民推荐”予以适当吸纳和改造,可以作为回应提名中“公民”作用的一种中等偏弱方案。大律师公会意见书亦有赋予“公民推荐”以一定的提名分量的建议。如此,“死结”或可稍解。
     
        长期来看,香港政制的“大政改”不可避免,基本法设计与实施中遇到的一系列问题也需要在适当时刻予以理性和全面的检讨,比如“功能界别”在基本法中如何重新定位,香港司法终审权与中央监督机制如何设计,人大释法与法院提请解释之间如何获得程序协调和保障,立法会两院制化问题,行政与立法关系重构问题,等等。对此,白皮书已部分触及,而指向“大政改”的公民提名只有在这一通盘考虑之下才可能获得政治谅解和吸纳,才可正式议程化。显然,2017年普选是“小政改”,关于基本法秩序结构升级的“大政改”是长期事业,要充分沟通和准备,但时机尚未成熟,尤其不宜在当下。不过,白皮书和公民抗命都以不同形式将“大政改”部分议题问题化和政治化了,这无疑是一场更长期、更宏大主题的央港法政互动的前奏,也是双方相互学习、适应和成熟的开始。


    【作者简介】田飞龙,北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院讲师,北京大学法学博士,香港大学法学院Leslie Wright Fellow。


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