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政治宪法留下了什么?
发布时间:2014/5/29 14:43:12 作者:田飞龙 点击率[927] 评论[0]

    【出处】《北京航空航天大学学报》(社会科学版)2014年第3期

    【中文摘要】本文主张,我们应当从关于政治宪法和法律宪法之间已显过时的对比中继续前进。本文将联合王国宪法作为焦点,分析了作为政治与法律混合体系的当代宪政秩序。本文认为,这样一种混合体系无论是相对于政治宪法模式还是相对于法律宪法模式,都可能是一种更有说服力和吸引力的体系。

    【中文关键字】政治宪法;法律宪法;混合宪法;议会;法院

    【学科类别】宪法学

    【写作时间】2014年


        一、导论[1]
     
        政治宪法(political constitution)模式经常被用于和法律宪法(legal constitution)模式进行对比。在进行这一对比时,政治宪法与法律宪法之关系便典型地呈现为一种对立状态。[2]依此观点,它们是相互竞争的模式,总体上互不一致,相互缠斗不仅仅是为争首位,似乎更要非此即彼。同样地,联合王国的宪法又被视为亦此亦彼,既是政治宪法,又是法律宪法;对英国宪法,我们既可以从一个政治宪政主义者的角度加以描述,也可以从一个法律宪政主义者的角度加以描述。晚近以来,数位评论家业已主张,这一区分是一种错误选择,我们能够,而且在联合王国也确实是,二者兼备。[3]根据这一修正性观点,英国宪法既不完全是政治的,也不完全是法律的。修正性观点是对的。英国宪法如今确实是一部“混合宪法”(mixed constitution)。[4]
     
        问题接踵而至。首先是,假如我们要理解当代英国宪法的话,我们就必须同时理解其政治维度和法律维度。任何仅仅呈现单一维度的宪法主张都必然失败。任何认为案例法(case law)才是唯一值得考量之主要宪法渊源的英国宪法律师并不理解这部宪法,除了误导别无所能。(当然,任何在其宪法主张中忽略案例法的英国宪法评论家也必定失败。)宪法的议会渊源依然是基本的。我并不仅仅是指议会立法,还包括议会辩论、议程以及专任委员会的报告。宪法的行政渊源,从《大臣守则》(the Ministerial Code)到《内阁指南》(the Cabinet Manual)(二者均包含了在其他事务上之宪法惯例的实质法典化)同样是不可或缺的。
     
        不过,这里存在着远比合格渊源之争更为紧要的问题。声称英国宪法——抑或该意义上的任何其他宪法——是一部混合宪法,即聚拢并依赖于政治和法律要素的混合,这并没有使我们前进多少。诚如塞得利法官(Sedley L.J.)在另一语境中所言,声称某物是独特的并未说出我们所认知的该事物的任何内容或属性。[5]说某部宪法是混合的,还不如说这一混合的具体均衡如何以及应当如何。我们是在谈论一部带有较少法律成分的政治宪法,还是相反情状的宪法?抑或,二者之间是等量齐观的?它们完全是搭档关系吗?我们是在谈论伴有精妙之平衡、妥当与和谐之搭配的令人愉悦的混合宪法,还是一种骚动的、混乱的、稀里糊涂的、功能紊乱的、相互冲突的、脆弱的、不确定的、鱼龙混杂的混合宪法?这一混合使得宪法比各部分之和更强有力了吗?抑或我们获致的是一种内在不稳定的易爆裂的混合?最后,我们所拥有的是一种无望的无原则妥协,还是作为混合宪政诸原则的一些什么东西,这些原则可从对英格兰宪法实践的规范分析中提取?
     
        对这些问题,我在若干年前比现在更加焦虑。我曾经的关切是,我们拥有的议会机构——日常运作的政府赖此而有效承担起宪政责任——太不给力,以至于许多人已经不再信任它。[6]同样地,我也注意到,显示出强劲宪政生机的唯一机构正是法院:法官们正在行军,宪法人尽可取,法官们正在攻城略地。[7]不过,近些年见证了某种议会复权,更清晰可见的是,出现了一种司法进步的蹒跚之态。事实上,某些干预措施业已表明,现在适宜看到某种形式的司法撤退。[8]这些发展值得加以更细致的审查。
     
        至于议会,在议会价值的公众与媒体认知由于所谓的2009—2010年度开支丑闻(更准确而言,是津贴丑闻)而遭受应有之冲击后,公众似乎已将该丑闻抛之脑后,继续前行了。除了津贴丑闻,议会与日俱增的积极作为业已在诸多方面表现出来,并且被广泛观察到。菲利普·考利(Philip Cowley)关于“后座议员”(backbenchers)——他们表现出挑战党鞭(the party whips)的空前意愿——敢做敢当之表现的研究被广泛引用,影响深远,表明了政府已发现通过下议院(the House of Commons)推进立法议程的任何方面都日益变得困难。[9]在上议院,在公共政策宽泛议题上的辩论质量得到了长期的尊重。例如,2010—2012开会期见证了上议员之间在卫生服务、苏格兰问题、宪法改革、福利改革、法律援助供给以及其他许多政府政策议题上展开的持久、内行和高效的辩论。这些辩论本身并不是结果,但却导向了对政府法案的诸多——甚至连续——的修正和修订,这本就是负责法案修订之议院的任务。2010年《恐怖主义者资产冻结法》系列[10]、2011年《公共团体法》[11]、2011年《卫生与社会保健法》[12]等等,都直接由于上议员们的修正案而获得了显著完善。假使下议员们不是固执反对上议员之若干修正案的话,2012年《福利改革法》[13]和2012年《犯罪行为人法律援助、宣判与惩罚法》[14]尚可有所改进。
     
        两个议院的专任委员会做出了一系列高质量的工作,使议会内外的相关辩论获得了更好的信息基础,更加丰富深入。两个议院都证明了,他们能够就权利问题展开严肃辩论。下议院关于囚犯投票权的辩论堪称引人入胜之快事。[15]再比如,上议员们高度关注反恐措施,尽其所能地确保在安全利益与个体自由和正当程序之间达到适当的平衡。[16]两个议院常规性地显示出他们是在认真对待宪法,而且认真对待他们各自肩负的宪法责任。无论是威尔士事务委员会就一个盎格鲁中心主义的威斯敏斯特议会的政府宪法改革计划可能对威尔士产生严峻后果提出警告[17];欧洲审查委员会就所谓的《欧盟法案》之“主权条款”的宪法后果整合成的一种具有穿透性的内行评议[18];人权联合委员会在其《正义与安全绿皮书》中对政府提案的若干越权之处所作的揭露[19];抑或不计其数的其他个案,我们议会之常规、日常和每每高效的工作展现出,宪法之政治因素是鲜活而优良的。事实上,它比以往更显兴盛。
     
        于此同时,法官们似乎已从如下状态中平静下来:对约翰·劳斯(John Laws)所谓“高级法”(higher-order Law)的过度兴奋[20];对杰克逊案(Jackson)的满腹热情,借助该案,法官们的贵族身份似乎已向议会主权的假想棺椁狠狠敲进了几枚钉子[21]。即使在立法必须就影响基本权利之法案议题做出艰难抉择时,也仍然得到了应有的尊重。[22]甚至被授权立法机构或下级立法机构之立法在理由基础(grounds of reasonableness)上也不受制于司法审查,这是由于法院对“当选议员”(elected members)之优越判断给予了合乎宪法的适当尊重,议员们“被最佳配置于判断本国整体最优利益的位置”。[23]来自2002年关于在我国法律体系中占有独特地位之“宪法性法规”(constitutional statues)[24]的潜在威胁与不稳定性的断言已被澄清和限定。[25]近些年上诉法院很少宣告立法与公约权利(Convention rights)[26]不兼容,而法院重新解释立法以便使其含义符合它们构造之公约权利[27]的权力也很少积极或广泛运用。在角逐最激烈的国家安全与反恐法问题上,英国上述法院远非坚持要求政府更多作为以保障个人权利,而是倾向于更胆小,而不是更大胆,这可以近期斯特拉斯堡的多起撤销案为证。[28] 英国政府在本国最高法院输掉的若干主要反恐案件都是那些法官寻求支持而非损害政治宪法的案件。从而,在Amend v.HM Treasury一案中,法院裁断,部长们不得依赖其命令发布权来授权冻结恐怖分子财产,而是必须要有明确的议会授权。[29]在Al Rawi v.Security Service一案中,法院裁断,法院本身没有固有权力要求一起关于损害赔偿的民事诉讼——或该诉讼的部分环节——根据“封闭性程序”(closed material procedure)开展。[30]如果此一程序性发展确属必要,那也应该是由议会来进行立法。[31]
     
        这不是一种自满宣言。我的论点中没有丝毫成分表明议会是完美的,无需任何改革或完善。我的论点也丝毫没有主张法院已永久退守,不再寻求越界。我们必须时刻警惕两种孪生的宪政威胁:议会无能和司法扩权。不存在也不可能存在任何保障机制来实现:议会不会倒滑进疏忽境地,或者法院不会重新发现危机情形以便将法官统治强加或者威胁强加到人民身上。
     
        二、法院的宪法角色
     
        众所周知的文献特征是,政治宪政主义者在批评法院越权以及与此同时批评法院保护公民自由不力方面要比他们正面解释法院在宪法中应当干什么来得快捷。同样地,法律宪政主义者在陈述法院应当干什么方面要比思考司法权合理界限何在产生的文献多得多。许多法律宪政主义者在撰写宪法及其实践文章时对议会角色不做任何分析。在一篇发表于2010年《多伦多大学法律杂志》的论文中,我首次尝试操作一个新题目,即所谓的“政治宪法中的法院角色”[32]。我的立论基础是法院应从事其擅长——以及被分配——之事,而将政治机构擅长——以及被分配——之事保留给议会和其他机构,我据此提出了如下主要主张:
     
        第一,法院应当确保政府在法定权力范围内活动,不得越权[33];
     
        第二,法院应当确保政府决策在程序上公平[34];
     
        第三,公民自由之保护应当特权化,以便法院确保政府对公民自由之干涉只有在确证必要正当时才可发生[35];
     
        第四,某些公民自由之保护太过重要,以致于这些自由应当塑造为绝对权利——比如免予酷刑的规则;这些权利应当得到法院的刚性实施[36];
     
        第五,法院应当在培育和支持政治宪法方面发挥作用;当政府以某种方式削弱或损害有效的议会监督时,法院应当将相关议题转呈议会,由后者重新考虑。[37]
     
        我同时提出了第六点,即公民自由之保护如果是合格标准而非绝对标准,则平衡公共利益与公民自由双重需求的任务就更适合视为留给议会的政治问题,而非留给法院的法律问题。因而,我对如下观点持批评态度:那种我们在涉及隐私权、宗教自由、表达自由、和平集会自由等方面的争议中所看到的比例分析必然是留给法院的处理事项。[38]
     
        这篇论文展列出的法院角色已成为保罗·克雷格(Paul Craig)持续批评的主题。[39]克雷格教授汇集了一系列反对我的论点,包括:我不承认自身立场的全部后果;我在上述第一点中概述的观点根本就不坚定;我的立场在很多方面既是矛盾的,又是不连贯的。关于这些批评观点中的每一个都有很多话要说,但我将抵制住逐点回应克雷格教授的冲动,留出精力继续向下论述。克雷格教授认为我的观点的必要后果是英国应当废除1998年《人权法案》(HRA)[40]并退出《欧洲人权公约》(ECHR)[41]。我不认同。更进一步,我认为这两种举动既是灾难性的,而且从某些赞成政治宪政主义的人的视角来看,也是极端愚蠢的——至少是在《人权法案》未被一部更完善的权利法案取代即遭废除的情形下。《人权法案》无疑对司法分支进行了授权,也无疑如此这般对政治宪政主义施加了严峻挑战[42],不过现在就在毫无取代方案的条件下废除之对于缩减司法权徒劳无益。事实上,这样做肯定会有反弹效应。它会诱导法官们重新祭出激进普通法宪政主义的那些更具侵略性的技巧和咒语。它会成为朝向约翰·劳斯与其他人所谓“高级法”[43]的一场运动。当《人权法案》对司法分支进行授权时,它也对议会表现出了更多的尊重,而不是相反。《人权法案》的其他间接的制度性后果——比如人权联合委员会的设立——致力于强化政治宪法,假如该法案未经替代即遭废除,则该委员会也将处于危险境地。
     
        克雷格教授认为我关于比例性是适合政治机构的政治问题而非适合法院的法律问题的观点与《人权法案》和《欧洲人权公约》存在直接冲突。并非如此。本文的下一部分将在同时论述其他问题时一并寻求解释此处不认同的原因。克雷格教授到达这步田地是因为他瞄准的只是一个虚构的对象:他瞄准的是自认我我必然表达的意思,而不是我实际表达的意思。例如,他写道:“对汤姆金斯而言,法院不应当实施《欧洲人权公约》中的大部分权利。”[44]这是对我在《法院的角色》[45]一文中所持立场的不准确概括。关于什么是“合格权利”(qualified rights,公约用语)——比如隐私权和表达权——我考虑的是,法院应当审慎确保对这些公民自由的任何政府干涉必须严格符合法律并通过必要证据来证成——参见上述第一点和第三点。所有这些在我的那篇关于司法审查、权力和证据的论文《法院的角色》中都明明白白。[46]对于比例分析纯属司法任务这一定见表达质疑并不等于是说法院完全不应当保护这些公民自由。[47]我将在下文发展这一观点。
     
        三、必要性、平衡与比例性
     
        我坚持自己上述陈列的五个观点。不过,对于第六个观点,即《欧洲人权公约》语境中“合格权利”之比例性审查,还有待完善。有待表述的问题是:这些“合格权利”的司法实施怎样才能被认为与政治宪政主义相兼容?假如我们拥有一部混合宪法,其中包含了合格权利司法实施的某些成分,那么该部宪法在实际上就不是政治宪法而完全是一部法律宪法了吗?在下文中,我将表明,在严谨界定的条件下,合格权利司法实施的某些成分与政治宪政主义是相容的,而容纳这一立场并不意味着我们必须放弃政治宪法。
     
        众所周知,《欧洲人权公约》中的合格权利——诸如隐私权和表达自由——通过三种方式达到合格标准。对此类权利的公共干涉是合法的,只要满足:(1)有法律规定;(2)为民主社会所必要;(3)目的在于保护某种特定的、已被列举的公共利益——比如国家安全。无疑,这些条件的某些方面在属性上是法律的,因而它们提出了适合司法决定的法律问题。第一层测试——对权利的某种干涉是否由法律做出规定——是一个法律解释问题。政府是否有权以此种或彼种方式行事?政治宪政主义不反对法院在这一问题上享有裁断权。[48]
     
        同样地,第三层测试也可能提出了适合司法决定的问题:如果证据表明某种对表达自由的干涉事实上为了一个不正当的目的——例如一个在《欧洲人权公约》相关条款中未被列举的目的——那么法院可以毫不费力地裁断这一干涉是非法的。假如立法授权某位部长基于进一步明确的、法定的目的行使相关权力,而该部长随后又寻求基于未被立法规定的目的来行使权力,则该部长的行为就是非法的,假如案件诉至法院,则法院可以进行裁断。[49]这也同样适用于《欧洲人权公约》的语境。正当目的清单——相关权利在这些名义下成为合格权利——是封闭性的。每种权利都有一个特定的清单。检验证据以确保任何特定干涉事实上是为了服务于法律条款中明确列举之某项目的,这应当是适合法律决定的直接事项。法院在这一问题上的裁断没有什么与政治宪政主义不相容的。并不是法院为自身创设判断权利是否合格的目的清单;清单是规定在《公约》中的,法院所要做的全部工作就是检验比对特定干涉和相关清单。
     
        然而,实践中很少出现触及此类问题的案件。某些案件触及的是政府是否有法定权力干涉某种权利的问题(比如第一层测试:是否有法律规定)。[50]不过,压倒性多数的合格权利案件触及的还是第二层测试:这一干涉“是否为民主社会所必要”?我们都知道,欧洲人权法院早就作出裁断,认为这是有待进行比例性测试的问题。[51]这就是问题所在:是什么导致了比例性测试是一项适合法院的法律任务,而不是一项适合政府和议会的政治选择?
     
        这个问题不是要质疑比例性的价值。假如我们的隐私、表达自由或抗议权必须受到限制,那么合比例的限制要远优于不合比例的限制。同样地,合理性(或理性)也如此。[52]政府决策是合理的要远优于不合理的,而政府权力理性地行使也要远优于不理性地行使。因此,让我们将合理性、理性和比例性的品质描述为一连串的宪法善好(constitutional goods)吧。它们为什么是宪法善好呢?我们可以从很多视角得出这一结论:因为理性的(或合理的,或合比例的)决策是更优良的决策;因为这是善治的构成要素;因为这是被统治者的期望;因为这是议会的期望;因为这比其他替代性选择更为公平。我们也可类似地主张,使政府获得许可或者自由从事于非理性、不合理或不合比例之行为或决策在宪法上是成问题的或不可欲的。
     
        当然,与此同时,我们也要看到,对理性政府的坚持并不是唯一的宪法善好。至少还可识别出其他三个相关的宪法善好。第一个是,日常运作的政府应当被允许实施统治。全世界的宪法都承认,国家权力的一个核心要素在属性上是执行权。这一执行权在很大程度上是授予政府的。[53]执行权由政府行使显然是对的。使政府接受法院的审查不应当后退到允许法官在政府的领地内实施统治。就像任何一位行政法学者理解的那样,这是一条需要画出的精密界线。不过,存在着一条明确的界线:这条界线尊重这样一种宪法善好,即承认由政府实施统治。
     
        据此,我们立即可以看到第三个宪法善好,即问责性(accountability)。是的,是由政府来统治,不过,与之对等的是,还存在这样一种宪法善好,即日常运作的政府应当对其权力行使完全负责(或者至少要承担后果责任)。在诸如英国这样的议会民主国家,这主要意味着对议会负责。部长们正是要就其自身及部门的行为、政策与决定对议会负责。[54]最后,我们应当将这样一个事实视作一个宪法善好:政府是由民主力量选择的。尽管在议会民主国家我们不直接选举政府,但我们选举下议院,日常运作的政府从下议院产生并对之负责。除非有下议院的支持,否则政府不能掌权,任何丧失下议院信任的政府都必须辞职。[55]因而,政府享有权力是因为其政治纲领的成功。假如选民的集体行动选出的议会多数支持而不是反对日常运作的政府,这些纲领就会得到选民的认可。对于当下目的而言,政府以该种形式获得民主委任,是我们最终的宪法善好。
     
        对政府权力行使的司法审查应当依据这一宪法善好的范围开展。这是宪法裁决的任务:在任何特定案件中,确知每种善好的具体分量。让我们短暂回顾前面提到的第一个论点:法院应当确保政府在法定权力范围内活动,不得越权。这一权力的有力行使应被正当化,因为我们其他的宪法善好应当服从它。政府应当允许在其法定权力限度内进行统治。政府具有民主的统治委任,但任何民主委任都不可能授权政府非法行事。政府需要日常地对议会负责,但议会的主要关切在于政治性地评估政府表现,而不是确保政府根据法律行使权力。因而,我们其他的宪法善好并没有被法院强势确保政府依法行政的行为所不恰当地折中。实际上,针对该方面的强势司法审查反而可能强化并有助于培育政治宪法。假定法院裁断某种政府行为是非法的,因为政府缺乏那样行事的法定权力。政府会怎么做呢?穷尽所有可能,它将会转向议会,寻求能够为其提供权力的相关立法,而法院已指认它缺乏相关权力。议会便有机会就相关权力的限度展开辩论,也就有机会限制或扩展相关权力,无论议会认为何种程序性或实体性保障是适当的。[56]
     
        现在,将这一机制与针对合理性或比例性的司法审查作对比。内在于政府应当被允许实施统治这一宪法理念的是这样一种理念:政府被授权进行自由裁量。基于合理性或比例性的挑战是针对裁量权的挑战,而不是针对法定权力的挑战。争论的并不是政府在寻求行使本身并不具有的权力。争论的是,政府行使的是自身具有的权力,但却以一种过头的方式在行使。基于合理性或比例性的挑战更深地切入了允许政府实施统治这一宪法善好,而不是关于缺乏法定权力的严格审查。选民同样对何种政府行为是合理的或合比例的保持兴趣。尽管选民不可能授权政府以超越法定权限的方式行事,但选民确实可以委托政府以特定方式行使法定权力。例如,政府具有法定权力去削减公共开支。一个政党可能在竞选造势中提出以极其彻底的方式行使此种权力,以便表明它所观察到的是一种透支的公共债务或者公共超支的过分程度。假如该政党赢得选举并组成了下一届政府,而其他人随后会认为开支削减的某些方面是不合理的或不合比例的,那会怎么样呢?政府具有削减公共开支的选举性委任这一事实至少可以作为决定相关削减方案合理与否或合比例与否的一个衡量因素。换言之,政府具有一种民主委任这一宪法善好,在这种情形下应当占有一定分量。对议会负责这一宪法善好同样如此。这正是分歧所在,我们期待的是对政府决策强劲有力的议会辩论和细节监督。政府政策或决定的合理性或合比例性事实上正是议会辩论的核心。这对首相质询时间(Prime Minister's Question Time)同样适用,因为那是留给针对政府法案的议会辩论的,也是留给对专任委员会面前的政府作证进行检验的。
     
        因此,存在这样的可能性,即基于合理性或合比例性的司法审查可能会削弱任何(甚或全部)我们视为宪法善好的其他价值。这并不意味着以此为基础的司法审查永远不应获得支持。不过当我们沉思司法审查时,它应当与其他宪法善好一起获得考虑,同时以后者为准据。当基于合理性或合比例性之司法审查开展时,我们所需要的是这样一种司法审查:对其他宪法善好予以适当负责和尊重,同时赋予它们以应有的权重。一个合理且合比例的政府本身就是一种宪法善好,但以牺牲其他宪法善好为代价而过度投入该单一价值的司法审查将会导致一种失衡的宪政秩序。同样,以牺牲合理与合比例之政府的代价而过度投入任何一种其他宪法善好,也会造成失衡。这样看来,声称由于有时削弱了其他宪法善好而完全废弃基于合理性与合比例性之司法审查的论调,已走得太远太快。同样,声称基于此类层面的司法审查永远可得,甚至不惜削弱其他宪法善好之价值,这本身就是一种不合比例的宪政路径。这些多元宪法善好的平衡混合更为可取,而一种成功的混合方案就是取得了这一平衡性的混合。[57]我并不假称这是易事,但这确实我们应当勉力追求的目标。这就是我在本文开头之主张的含义所在:我提出,我们不是要确定我们所拥有的到底是一部政治宪法还是法律宪法,更好的选择是探求如何将宪法中的政治因素和法律因素最恰当地结合起来,以便生成一种平衡而稳定的宪法秩序。[58]
     
        所有的宪法行动者都具有寻求此种平衡的共享责任。法院的特定责任在于,在政府行为或决策遭受基于合理性或合比例性之挑战的个案中,检验一下自身在此事务上的裁决是否会损害我们所认同的其他宪法价值。如果政府的决策或行为得到了一项明确的民主委托的支持,以及有证据表明存在有效的议会监督,则法院就应当在作出裁决前停止干涉,以确保起不会损害这些宪法善好。不过如果政府的决策或行为缺乏一项明确的民主委托且不存在有效议会监督的现实预期,则法院就可以据此作出裁决,同时并不损害其他宪法善好。
     
        这一路径的一个结果是,当决策者远离议会时,我们会看到针对政府行为的更强的司法审查。而对部长决策之合理性与合比例性的司法审查则会更弱,因为部长们有着明确的民主委托,同时受制于最有效的议会监督。不过假如司法审查中的被告是一名警察局长、卫生部门的一名成员、一名独立管制者或者一个无分支的公共团体,则强势司法审查损害其他宪法善好的可能性就会大大降低。取决于具体语境以及对被审查者之民主委托与政治责任的司法评估,对地方公权力基于合比例性与合理性的司法审查可能落于上述强弱之间。政治宪政主义的一个核心观点是,政治决策应当由政治主体掌控。不过,并非所有的政府决策都是政治的,许多政府决策是由公务员、官员、警员或者其他非政治的公共权力持有者做出的。
     
        对其他宪法善好的评估要求法院对诸多政治考量因素保持认知和敏感,这些因素在某些法官看来显然超出了司法的适当范围。这里陈述的观点不是法院应当就政府是否具有行为的充分民主委托或者议会监督是否充分有效做出裁决,而是法院在决定何种程度上它们依据合理性或合比例性监督政府才适当时应将这些因素纳入考虑范围。这并非革命性的一步。例如,英国法院在立法涉嫌侵犯公约权利的案件中已经这样去做了。Alconbury案[59]和Animal Defenders International案[60]中上议院的裁决以及AXA General Insurance案[61]中最高法院的裁决就是很好的例证。
     
        以这类基础为模型的司法审查法将可能培育政治宪政主义者所乐见的议会责任制模式,而不是相反。
     
        四、结论
     
        因此,政治宪法留下了什么呢?很多。首先,在我们的宪法秩序中没有建构出什么超越议会权限的东西。议会主权依旧。某些法官业已暗示几条线索,以便法院能够在将来逐步削弱议会主权,不过直到今天这些依然只是附带的法官评议而已:没有哪一个案件是依据这种新基础裁决的。[62]其他一些法官则强烈建议,即使这些只是附带意见,它们也被错置了。[63]当然,联合王国业已致力于特定的欧盟和国际义务,而议会立法也受制于这些约束。法院与议会已共同澄清:这种状况只是因为议会愿意如此,而不是因为某种外在于议会的力量将其意志强加于议会之上。[64]当需要一种高于议会的权威来做出改变时,那种更高的权威的只能是选民。假如某个事项被认为不适合由议会做出决定,那么替代性的决策论坛就是全民公决(referendum)。我们并不放弃政治过程而吁请最高法院来行事。我们直接诉诸人民。实际上,即使当联合王国境内的各级政府在某个宪法事项上激烈争执时,它们也会竭力将分歧保持在政治领域内,避免将问题交给法院来裁决。2012年关于苏格兰独立公投所需之法律权力的辩论就是一个主要例证。数十种各式贡献被归于这场辩论;没有任何人主张理想方案将要由最高法院来决定。[65]
     
        超越这类严肃的政治辩论来看,英国公法中的法院权力在最近二十年间增长很快,但没有证据表明这些权力——及其行使——已经用一部新的法律宪法却带了古老的政治宪法。我曾担心这会发生。回顾法律宪政主义的某些更为极端的表达,这种担心就更有基础了。不过,更明智的大脑占据了上风。我们法院的新权力,无论是基于《人权法案》、授权立法还是其他,总体上是以补充而非损害政治宪法的方式来行使的。我们的宪法不再是完全的政治宪法——单纯的政治宪法模式已不再能够完全涵盖当代宪政经验——不过,政治宪法依然作为我们日益丰富之宪政秩序的核心要素而活跃存在并保持重要作用。
     
        政治宪政主义者有两个主要理由来反对转向法律宪政主义。这两大理由并非总是相互兼容的。第一个反对理由是,法院在本性上是保守的,它们会运用自身的权力来取消或限制进步的政策或立法。这一威胁并未成真。近些年鲜见进步的立法(2010年的《平等法案》[66]可能是个例外)。执政的工党采取的是一种威权主义的转向;它寻求确立《人权法案》,但并不推翻关于公民自由的保守主义立法。工党政府较为进步的成就之一,2000年的《信息自由法》,被托尼·布莱尔(Tony Blair)认为是其施政期间最大的错误之一。[67]同时,司法的政治自从格里菲斯教授1970年代中期撰写第一版相关论著以来已有变化。[68]当代的上诉法院法官相比于1970年代和1980年代已不如格里菲斯所定义的那样保守[69]。这并不是在说当代的法官是激进的进步主义者,但在他们关于公法与政策的态度上,他们与其前任并不严格相像。
     
        第二个反对理由是,在审查那些较少进步性、较多压制性的措施时,法院将会运用自身权力为政府的高度争议性政策赋予正当性。例如,格里菲斯激动地指出,1989年《官方秘密法案》是对言论自由不负责任的攻击。[70]在该法通过的时刻,议会里表达出了严重的不安情绪。然而,在R v.Shayler一案中,上议院认为该法案中最具强制性的某些条款与《欧洲人权公约》相兼容。[71]
     
        这一裁决使得汇集有利于改革的有效议会或政治观点变得更加困难。[72]更生动的例子是上议院2007年就控制命令问题作出了第一批裁决。[73]这些裁决在批评特定控制命令的大量特征之后,支持了整个体制的有效性,认为是对国际恐怖主义威胁的合比例的回应。然而同时,议会人权联合委员会(JCHR)正在就其关于该制度的根本不公正性的细节化批评争取跨党派的支持。[74]该委员会认识到,它的努力已被法律上议员们所削弱。政府则快速援引上议院的观点作为政策正确性的证据。于是,批评者靠边站了,而控制命令则原封不动。[75]那些控制命令只有在政府换届之后才最终被确认为不合比例。[76]由一名保守派的内政部长而不是法院得出最终结论,这确实是在告诉我们某些关于公民自由保护中政治与法律优点的真相。
     
        这些例子是重要的,但还相对稀少。法律报告书并非充斥着法院毫无疑问地支持政府强制性行动的案例,我们曾担心会如此。相反,法院甚至在之前完全缺位的语境中也表现出了日益增长的搜索与密切监控的态势。国家安全就是一个主要例证。Belmarsh裁决[77]——该案中上议院裁断,英国政府对国际恐怖主义嫌犯未经审判即予以无限期拘禁的计划不符合公约权利——是经历冗长的前期案例之后的响亮一击,而之前的案例中,上诉法院一再裁断,国家安全领域的决策属于行政事项,而不是司法事项。[78]即使政府在国家安全诉讼中获胜,其主张也经历了分析和评估,而不是被毫无异议地全盘接受。当然,Belmarsh案绝不是政府在国家安全领域输掉的唯一个案,更别说近些年初审法官而不是上诉法院已经更加倾向于挑战政府了。[79]
     
        对于政治宪政主义者的批评者而言,有时显得是,这些质疑司法权的理由意味着法院“动辄得咎”。如果一个法院不能通过干预取消反自由的政府行为,它会被批评为不保护公民自由,而如果该法院确实进行了干预,它又会被批评为侵入了政治领地。我在本文中的努力——通过修正我在2010年的不完整尝试——旨在提出一种关于司法之宪政角色的视角,以避免上述困境。我期望的保护公民自由——如同其他事务上一样——的司法分支能够确保:当政府干涉公民自由时,它仅仅是因为议会明确授权才如此行事的。于此同时,我期望司法分支将政治决策留给政治主体。通过创设一种司法审查法以聚焦于权力并严密监控支持政府干涉公民自由的那些显著的理由基础,再创设一种司法审查法以尊重政治宪法的方式安顿合理性与合比例性测试,我认为政治与法律的双重雄心可以同时实现。
     
        我已表明,宪法的政治因素和法律因素能够也应当混合。我不想回到政治宪法。混合宪法是更优越的,只要它持续看重并致力于宪政之政治模式正确教诲我们予以怀抱的宪法善好。


    【作者简介】约翰·米勒(John Millar),英国格拉斯哥大学公法教授;田飞龙,北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院讲师,法学博士,香港大学法学院Leslie Wright Fellow(2014-2015)。

    【注释】

    译文来源: Adam Tomkins, What's Left of the Political Constitution?, German Law Journal, vol.14, no.12(2013), pp.2275—2292. 本文的翻译发表得到《德国法杂志》和作者本人的共同授权,在此一并致谢。
    [1] 这是一篇关于联合王国宪法与公法的论文;它不是在超验宪政主义或全球宪政理论领域内的尝试。英国在政治宪政主义者和法律宪政主义者之间的争论主要关注的是行政权(executive powers)如何——以及通过谁——获得最佳的责任控制。这场争论的主要关注点并不是基本的议会立法在多大程度上受制于司法审查。
    [2] See Adam Tomkins, Public Law 1-24(2003); Adam Tomkins, Our Republican Constitution 1-25(2005)。
    [3] See Tom R. Hickman, In Defense of the Legal Constitution, 55 U. Toronto L.J. 981(2005); Graham Gee & Gregoire C.N. Webber, What Is a Political Constitution?, 30 Oxford J. Legal Stud. 273 (2010)。
    [4] “混合宪法”是一个古老的术语,我无意于使用其18世纪的惯用含义。例如,我不是指那种关于君主制、贵族制和民主制的古代混合模式,杰出的布莱克斯通将后者视为鼓舞盎格鲁—不列颠宪法的精神要素。我指的是关于政治和法律的当代混合。
    [5] See Sec'y of State for the Home Dep't v. Pankina, [2010] EWCA (Civ)719,[2011]Q.B. 376(Eng.)。
    [6] See AdamTomkins, What is Parliament for?, in Public Law in A Multi-Layered Constitution 53 (Nicholas Bamforth & Peter Leyland eds., 2003)。
    [7] See Adam Tomkins, The Rule of Law in Blair's Britain, 26 U. Queensland L.J. 255 (2007)。
    [8] See Jonathan Sumption Q.C., F.A. Mann Lecture, Judicial and Political Decision-Making: The Uncertain Boundary (2011)。 作者现为英国最高法院大法官。
    [9] 大体参考Philip Cowley, The Rebels: How Blair Mislaid His Majority (2005)。
    [10] Terrorist Asset-Freezing etc. Act, 2010, c.38(U.K.)。
    [11] Public Bodies Act, 2011, c.24(U.K.)。
    [12] Health and Social Care Act, 2012, c. 7(U.K.)。
    [13] Welfare Reform Act, 2012, c.5(U.K.)。
    [14] Legal Aid, Sentencing and Punishment of Offenders Act, 2012, c.10(U.K.)。
    [15] See 10 February 2011, 523 Parl.Deb., H.C. (6th ser.)(2011)493-586(U.K.)。
    [16] 例如,上议院关于《正义和安全法案》的如下辩论:19 June 2012, Parl. Deb., H.L. (5th ser.)(2012) 1659-95(U.K.); 11 July 2012, Parl. Deb., H.L.(5th ser.)(2012)1162-83(U.K.); 17 July 2012, Parl. Deb., H.L.,(5th ser.)(2012)120-44(U.K.); 21 Nov.2012, Parl.Deb., H.L.(5th ser.)(2012)1811-47(U.K.)。
    [17] See House of Commons Welsh Affairs Committee, The Implications for Wales of the Government's Proposals on Constitutional Reform, 2010-12, H.C.495(U.K.)。
    [18] See House of Commons European Scrutiny Committee, The EU Bill and Parliamentary Sovereignty, 2010-12, H.C.633(U.K.)。
    [19] See Joint Committee on Human Rights, The Justice and Security Green Paper, 2010-12, H.L.286, H.C.1777(U.K.)。2013年《正义与安全法》比政府的原初提案在权力限制上更为显著。
    [20] Sir John Laws,Law and Democracy, 1995 PUB.L.72.
    [21] R(Jackson) v. AG,[2005]UKHL56, [2006]1A.C.262.
    [22] 例如参见R(Animal Defenders Int'l) v. Sec'y of State for Culture, Media &Sport, [2008]UKHL 15, [2008]A.C.1312(H.L.)[81](“议会在讨论控制政治广播之内容与性质的2003年法案的整个过程中,始终在引入和维持政治广告所允许的裁量范围内活动…”)。
    [23] AXA Gen.Ins. v. Lord Advocate, [2011]UKSC 46, [2012]1A.C.868[49]. 这种司法礼让适用于立法理由问题,当然,下级议会必须严格按照法律权力的界限行事,后者通常是一个法律问题,而不是一个政治判断问题。参见Imperial Tobacco v. Lord Advocate, [2012]UKSC 61, 2013S.C.(UKSC)153.
    [24] Robinson v. Sec'y of State for N.lr., [2002]UKHL32.
    [25] See Imperial Tobacco v. Lord Advocate, [2012]UKSC 61, 2013S.C.(UKSC)153.
    [26] Human Rights Act, 1998, c.42, §4(U.K.)。在本文中,“公约权利”一词指的是《欧洲人权公约》载明的那些权利,该公约经由1998年《人权法案》而在英国获得了国内法效力。
    [27] Id. at §3.
    [28] Compare RB(Algeria) v. Sec'y of State for the Home Dep't, [2009] UKHL 10, [2010]2.A.C.110, with Othman (Abu Qatada) v. United Kingdom, ECHR App. No.8139/09, 55Eur.Ct.H.R.1(2012)。 Compare R(Al-Jedda) v. Sec'y of State for Defence, [2007]UKHL 58, [2008]A.C.332, with Al-Jedda v.United Kingdom, ECHR App.Nos.26776/05&22228/06 53Eur.Ct.H.R.23(2011)。Compare R(Al-Skeini) v. Sec'y of State for Defence, [2007]UKHL 26. [2008]1.A.C.153, with Al-Skeini v.United Kingdom, ECHR App. No.55721/07, 53 Eur.Ct.H.R.18(2011)。 Compare R(Gillan) v. Comm'r of Police of the Metropolis, [2006]UKHL12, [2006]2 A.C.307, with Gillan v.United Kingdom, ECHR App.No.4158/05, 50 Eur.Ct.H.R.45(2010)。
    [29] HM Treasury v. Ahmed, [2010] UKSC2, [2010]2A.C.534. See Terrorist Asset-Freezing etc. Act,2010, c.38(U.K.)(规定了金融限制的强制性条款,针对“被确信或怀疑牵涉进恐怖活动的人”)。
    [30] Al Rawi v. Sec.Serv., [2011]UKSC 34, [2012]1A.C.531.
    [31] See Justice and Security Act, 2013, c.18(U.K.)。
    [32] Adam Tomkins,The Role of the Courts in the Political Constitution, 60 U. Toronto. L.J.1(2010)。
    [33] I cited the decisions of the House of Lords in the following cases as examples of when I think the courts should have gone further in this regard: RB (Algeria) v. Sec'y of State for the Home Dep't, *2009] UKHL 10, [2010] 2 A.C. 110; Austin v. Comm'r of Police of the Metropolis, *2009+ UKHL 9, *2009+ 1 A.C. 564; R (Bancoult) v. Sec'y of State for Foreign and Commonwealth Affairs, [2008] UKHL 61, [2009] A.C. 453; R (Corner House) v. Dir. of the Serious Fraud Office, [2008] UKHL 60, [2009] 1 A.C. 756; R (Al-Jedda) v. Sec'y of State for Defence, *2007+ UKHL 58, *2008+ A.C. 332; R (Gillan) v. Comm'r of Police of the Metropolis, *2006+ UKHL 12, [2006] 2 A.C. 307. In three of these cases the verdict of the House of Lords has now been overturned in Strasbourg: Gillan, Al Jedda, and RB (Algeria)。 As indicated above, I welcome the more recent decisions of the UK Supreme Court in Ahmed [2010] UKSC 2 and Al Rawi [2011] UKSC 34, as applications of the principle that I was seeking to outline.
    [34] Tomkins, supra note 32, at 6.
    [35] I examined the decision of the House of Lords in R (Gillan) v. Comm'r of Police of the Metropolis, *2006] UKHL 12, [2006] 2 A.C. 307 as a leading example of the courts' failure to undertake this task responsibly. That decision was subsequently overturned in Strasbourg, albeit on different grounds. The result is that Parliament changed the law. See the provisions of the Protection of Freedoms Act 2012, repealing and replacing with fresh—and more narrowly defined—powers the stop-and-search provisions of the Terrorism Act 2000: Protection of Freedoms Act, 2012, c. 9 (U.K)。 It is to be noted that the political constitution got to the right result here both more quickly and more convincingly than the courts ever did—Strasbourg included.
    [36] Tomkins, supra note 32, at 7.
    [37] I cited R (Bancoult) v. Sec'y of State for Foreign and Commonwealth Affairs, *2008+ UKHL 61, *2009+ A.C. 453 as an example of where the courts failed to do this—as Lord Mance argued in his compelling dissent in that case. Again, HM Treasury v. Ahmed, [2010] UKSC 2, [2010] 2 A.C. 534 and Al Rawi v. Sec. Serv., [2011] UKSC 34, [2012] 1 A.C. 531 are more recent examples of where the Supreme Court performed this task well.
    [38] I cited R (Begum) v. Denbigh High Sch., [2006] UKHL 15, [2007] A.C. 100, Belfast City Council v. Miss Behavin' Ltd., [2007] UKHL 19, [2007] 1 W.L.R. 1420, and R (Animal Defenders Int'l) v. Sec'y of State for Culture, Media & Sport, [2008] UKHL 15, [2008] A.C. 1312. I made clear that my gripe was not that the House of Lords got the proportionality assessment wrong in these cases, but that the proportionality assessment was deemed to be a task suitable for judicial assessment at all. Tomkins, supra note 32, at 7.
    [39] Paul Craig, Political Constitutionalism and the Role of the Courts: A Response, 9 INT'L J. CONST. L. 112 (2011)。 Professor Craig's response draws on and develops his earlier critique of my work. Paul Craig, Political Constitutionalism and Judicial Review, in EFFECTIVE JUDICIAL REVIEW: A CORNERSTONE OF GOOD GOVERNANCE 19, 19–42 (Christopher Forsyth et al. eds., 2010)。
    [40] Human Rights Act, 1998, c. 42 (U.K.)。
    [41] European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Sept. 3, 1953, 213 U.N.T.S. 221.
    [42] Serious challenges, but not insurmountable ones, and certainly not fatal ones. See further below.
    [43] See Laws, supra note 20.
    [44] Craig, supra note 39, at 118.
    [45] Tomkins, supra note 32.
    [46] Id.
    [47] Further, just because the European Court of Human Rights ruled in Smith & Grady v. United Kingdom, ECHR App. Nos. 33985/96 & 33986/96, 29 EUR. CT. H.R. 493 (1999), that the Court of Appeal's use of Wednesbury unreasonableness in R v. Sec'y of State for Defence, ex p. Smith, *1995+ EWCA (Civ) 22, *1996+ Q.B. 517 was insufficient to meet the requirements of the right to an effective remedy in Article 13 ECHR does not mean to say that courts in the UK are now required in all circumstances to engage in full proportionality analysis. There are any number of ways in which the Court's ruling in Smith & Grady could be accommodated, confined, or distinguished.
    [48] See ADAM TOMKINS, OUR REPUBLICAN CONSTITUTION 20 (2005)。
    [49] More difficult is the case where the statute confers powers on the minister leaving their scope or proper purpose unclear. I suggested in The Role of the Courts that in such cases the courts should refer the matter back to Parliament for the legislature to clarify what it meant. Tomkins, supra note 32, at 20–21. For an instance where this could have been valuable, see R v. Sec'y of State for Health, ex p. Keen, *1990+ COD 371, (1990) 3 Admin LR 180.
    [50] Gillan v. United Kingdom, ECHR App. No. 4158/05, para. 45, 2010 EUR. CT. H.R. 28.
    [51] Smith & Grady v. United Kingdom, ECHR App. Nos. 33985/96 & 33986/96, para. 87, 1999 EUR. CT. H.R. 493.
    [52] I take reasonableness and rationality to be synonymous with one another.
    [53] Some of the power is exercised by office-holders independent or semi-independent of government, such as the police or regulatory agencies; in the UK this is a matter for Parliament to determine in legislation.
    [54] COLIN TURPIN & ADAM TOMKINS, BRITISH GOVERNMENT AND THE CONSTITUTION 566–660 (7th ed. 2011)。
    1
    [56] Two recent examples are cited above: HM Treasury v. Ahmed leading to the Terrorist Asset-Freezing etc Act 2010 and Al Rawi v. Security Service leading to the Justice and Security Act 2013. See supra notes 29–31 and accompanying text.
    [57] One area of public law in the United Kingdom which is currently imbalanced—or where the current balance is plainly wrong—is that of prisoners' right to vote. The decision of the European Court of Human Rights in Hirst v. United Kingdom (No 2), ECHR App. No. 74025/01, 2005 EUR. CT. H.R. 681 is a perfect case-study of how not to rule on proportionality, as Strasbourg implicitly recognized when it modified Hirst in Scoppola v. Italy (No 3), ECHR App. No. 126/05, 2012 EUR. CT. H.R. 868.
    [58] Just a note on stability: To suggest that the attainment of a reasonable degree of constitutional stability is a worthy goal does not mean to say that we should not continue to facilitate and, indeed, encourage argument, contestation, and debate about further constitutional reform. Stability is not the same as rigidity. One can be in favor of constitutional stability without having to advocate that the constitution should be put beyond politics, or should be somehow fixed or frozen.
    [59] R v. Sec'y of State for the Env't, Transp. & the Regions, *2001+ UKHL 23, *2003+ 2 A.C. 295.
    [60] R (Animal Defenders Int'l) v. Sec'y of State for Culture, Media & Sport, *2008+ UKHL 15, *2008+ A.C. 1312.
    [61] AXA Gen. Ins. v. Lord Advocate, [2011] UKSC 46, [2012] 1 A.C. 868.
    [62] See R (Jackson) v. AG, [2005] UKHL 56, [2006] 1 A.C. 262, paras. 102, 107, 159.
    [63] TOM BINGHAM, THE RULE OF LAW 162 (2010); Lord Neuberger M.R., Lord Alexander of Weedon Lecture: Who are the Masters Now? para. 42 (Apr. 6, 2011)。
    [64] Thoburn v. Sunderland City Council, [2002] EWHC 195, para. 65; European Union Act, 2011, c. 12, § 18 (U.K.)。
    [65] After ten months of wrangling, the UK and Scottish Governments came to an agreement about the matter in October 2012. HOUSE OF LORDS CONSTITUTION COMMITTEE, THE AGREEMENT ON A REFERENDUM ON INDEPENDENCE FOR SCOTLAND, 2012–13, H.L. 62 (U.K.)。 The Agreement meant that the legality of the Scottish independence referendum was settled without the need for litigation.
    [66] Equality Act, 2010, c. 15 (U.K.)。
    [67] TONY BLAIR, A JOURNEY 516–17 (2010)。
    [68] JOHN A.G. GRIFFITH, THE POLITICS OF THE JUDICIARY (1977)。
    [69] JOHN A.G. GRIFFITH, THE POLITICS OF THE JUDICIARY 336 (5th ed. 1997)。
    [70] John A.G. Griffith, The Official Secrets Act 1989, 16 J.L. & SOC'Y 273 (1989)。
    [71] R v. Shayler, [2002] UKHL 11, [2003] 1 A.C. 247.
    [72] It must be said, however, that once the Labour Government assumed office in 1997, it gave no indication that it thought that official secrets legislation needed to be liberalized.
    [73] Sec'y of State for the Home Dep't v. JJ, [2007] UKHL 45, [2008] 1 A.C.; Sec'y of State for the Home Dep't v. MB, [2007] UKHL 46, [2008] A.C. 440; Sec'y of State for the Home Dep't v. E, *2007+ UKHL 47, [2008] 1 A.C. 499.
    [74] Adam Tomkins, Parliament, Human Rights, and Counter-Terrorism, in THE LEGAL PROTECTION OF HUMAN RIGHTS: SCEPTICAL ESSAYS 13, 34–49 (Tom Campbell, K.D. Ewing & Adam Tomkins eds., 2010)。
    [75] Id.
    [76] See Terrorism Prevention and Investigation Measures Act, 2011, c. 23 (U.K.)。
    [77] A v. Sec'y of State for the Home Dep't, [2004] UKHL 56, [2005] 2 A.C. 68.
    [78] See, e.g., Liversidge v. Anderson, *1942+ A.C. 206 (H.L.); R v. Sec'y of State for Home Affairs ex parte Hosenball, *1977+ 1 W.L.R. 766 (Eng.); R v. Sec'y of State for the Home Dep't ex parte Cheblak, [1991] 1 W.L.R. 890 (Eng.)。
    [79] See Adam Tomkins, National Security and the Role of the Court: A Changed Landscape?, 126 LAW Q. REV. 543.


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