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中国—瑞士“权力的纵向配置与地方治理”国际学术研讨会综述
发布时间:2010/6/3 11:07:00 作者:田飞龙 点击率[903] 评论[0]

    【出处】(原载姜明安主编:《行政法论丛》第12卷,法律出版社2010年4月版)

    【学科类别】法律信息

    【写作时间】2010年


      2009年10月13-14日,筹备近一年的中国-瑞士“权力的纵向配置与地方治理”国际学术研讨会在北京大学英杰交流中心的新闻发布厅举行。本次研讨会由教育部人文社会科学重点研究基地北京大学宪法与行政法研究中心(CALC)和瑞士弗里堡大学联邦主义研究所(IFF)联合主办。“权力的纵向配置与地方治理”属于宪法学中“中央与地方关系”的子课题,本次研讨会针对该主题展开了细致深入的制度比较与学理探究。2007年1月初本中心曾与美国耶鲁大学中国法中心合作举办“中央与地方关系的法治化”国际学术研讨会,本次会议可以看作是对2007年会议相关主题的集中与深化。
     
      本次会议在“权力的纵向配置与地方治理”之下区分六大专题进行研讨会,分别是(1)分权的概念与历史;(2)分权的法制框架与中央地方关系;(3)乡村/市镇民主治理;(4)政治分权的问题与挑战;(5)财税分权与财政均衡;以及(6)地方分权与民主治理。第(1)专题是关于纵向分权的理论基础的探讨,第(2)-(5)专题是关于纵向分权的制度比较,第(6)专题是关于纵向分权对民主的促进功能。每一专题我们均安排了两位报告人,一位是来自瑞士的法学专家,另一位是国内公法学界相关领域的知名学者。评论人的安排我们按照交叉评议的方式设置,即由中国专家对瑞士报告人进行评议,而由瑞士专家对中国报告人进行评议。这样更有利于双方的经验交流与理论探讨。
     
      在第(1)专题关于纵向分权的理论基础的探讨方面,主要集中了3篇论文:《瑞士联邦主义的起源于概念》(瑞士,伊娃·玛丽亚·贝尔瑟教授)、《中央与地方关系中的民主集中制》(中方,陈端洪教授)以及《主权与分权--中央与地方关系的基本理论》(中方,张千帆教授)。张千帆教授因赴加拿大进行访问研究而未能参加会议,其所提交论文为本次国际研讨会的学术讨论提供了一个相对系统化的理论背景。张教授认为,“主权”概念在近代民族国家建构中起到了重要作用,经历了起源、发展与衰微的历史过程,其原初的理论规定性(如最高性、绝对性、不可分割性)经过理论的再发展及实践的检验已经发生了重要的内涵变化,成为一种当代语境下表征国家核心权力的方便称呼,其实际的制度建构意义不断下降。张教授由此推论,在当今民族国家衰微、新型国家间关联日益紧密的国际环境下,在主权概念上纠缠的理论意义不大,学术研究的重心应该转向经验性的国家权力实际分配问题,探求一种适合于现代宪政要求的分权框架。作者还对联邦制、单一制和地方自治之间的法律关系进行了细致的经验比较与制度分析。当然,由于中国与西方处于国家发展的不同阶段,不可对“主权”采取完全的共时性处理,需注意到中国国家建构中“主权”与“分权”对峙互动的侧重点与复杂性,这在理论基础的研究上尤其需要明辨。来自瑞士的伊娃·玛丽亚·贝尔瑟教授作为本次研讨会的第一位报告人,非常详细地介绍了瑞士联邦制的历史起源、发展及其宪法架构,为我们展示了一幅相对具象的现代国家生成的历史画卷。根据她的介绍,我们了解到现代瑞士从1291年三个州的军事同盟发展到18世纪的邦联体制,经过短暂的拿破仑政府及单一制试验,最终通过1848年瑞士联邦宪法确定了现代瑞士的宪政体制。瑞士的国家发展历史恰恰是一条“集权化”的路径,一条不断通过历史实践与认同建构而增强的国家化过程,尽管最终采取了联邦制的安排。瑞士教授还根据瑞士宪法详细介绍了瑞士独特的宪政制度,比如作为直接民主形式之一的公民投票制度(referendum)(作为横向司法审查的制度替代)、瑞士的财政联邦主义、瑞士的三级联邦制(联邦、州以及市镇)、瑞士的行政委员会制度、瑞士市镇的直接民主制度等等。现代瑞士的宪法架构,在国家结构形式上受到美国的深刻影响,但在民主制度上受到欧陆启蒙哲学家(尤其是卢梭)的直接影响,卢梭故居所在地的日内瓦州罗纳河上的卢梭岛及其塑像就是明证。当然,政治建构在纯粹理论之外还需要发展实践理性,纵然瑞士这样的小国也不可能完全按照卢梭的理想设计来建构,代议制民主入宪与社会中间组织的发展正是这样的实践理性的体现,只不过瑞士宪法中对直接民主理念及其制度化的坚持要远超过其他现代国家。该专题的中方报告人是北京大学法学院的陈端洪教授,他从中国特色的“民主集中制”原则的角度对中国的中央与地方关系的历史发展与制度思维进行宪法学解析。陈教授认为,作为党的组织活动原则的“民主集中制”被扩展运用到国家活动(包括中央与地方关系的政策与法律框架)之中,具有某种悖论的性质--一种依赖于权威解释者的实用主义原则,一种超越选举式民主的社会主义协商民主机制,一种将民主功能向集权方向解释的理论逻辑。陈教授进一步从中国的“政府等级制”与差异化地方立法权配置的角度解析了“民主集中制”的具体制度表现与实践做法,显示了中国现代国家建构思维的独特性与原则的复杂性。最为困难的是,中国宪法学无法为中国当代的国家结构形式作出合理的理论解释并提出统一的理论框架,“民主集中制”也没有获得系统化的宪法学论证,这是陈文留给我们进一步思考的根本性学术问题。纵观本专题的研讨会,我们发现中国与瑞士对纵向分权理论基础的学术关注并不一致:瑞士宪法学者已经基本形成对于现代瑞士的联邦制历史的统一解释,并将主要的学术努力转向基于瑞士联邦宪法的法解释学领域;中国由于现代国家建构的思想资源和制度过程的复杂性,宪法学的关注还处于系统理论的建构与对制度实践的分析性批评之上,还难以给出相对成熟的解释理论与发展理论。
     
      第(2)至(5)专题是关于纵向分权的制度比较的。这是本次研讨会的主干部分,集中了8篇报告论文以及多篇相关论文,报告论文分别为:《瑞士的纵向权力体系:联邦、州及市镇的不同能力》(瑞士,彼得·哈恩尼教授);《瑞士市镇层次的民主治理:重要性及其限制》(瑞士,凡妮莎·吕埃格尔助理研究员);《瑞士各州的政治自治和对共同价值的维护》(瑞士,伊娃·玛丽亚·贝尔瑟教授);《瑞士的税收与财政均衡》(瑞士,彼得·哈恩尼教授);《中央与地方权力关系的法治化》(中方,熊文钊教授、郑爱林);《中国乡村自治的历史根源、现实问题与前景展望》(中方,杨海坤教授 等);《中国的中央与地方关系的特征》(中方,王磊教授);以及《分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革》(中方,苗连营教授、程雪阳)。第(2)专题是关于分权法制框架的制度介绍的。来自瑞士的彼得·哈恩尼教授是联邦主义研究所的所长,他根据瑞士联邦宪法介绍了瑞士联邦制下的纵向权力配置的宪法框架:瑞士是三级联邦制,即瑞士宪法提供了三个层次(联邦、州及市镇)的政治治理的制度保障;联邦宪法规定了联邦的有限权力,并建立了有利于各州的权力推定原则,即未被赋予联邦的权力由各州保留;各州享有宪法直接保障的自治权力,在宪法之下具有主权地位,被视为瑞士联邦制的基石;市镇自治受到联邦宪法的保护,由各州宪法及法律提供具体的制度保障;三个治理层级的权力运动的基本方向为联邦化,即经由民主程序不断推进重要权力的国家化进程,但各州仍然保留基本的自治权力,从而实现统一性(unity)和多元性(diversity)的在宪法上的有机统一。显然,这样的联邦制安排里的美国影响是比较明显的。该专题的中方发言人是来自中央民族大学法学院的熊文钊教授,他在与郑爱林合作的论文中提出,中国建国后数次的中央与地方关系改革都没有实现预期目标,主要原因是中央与地方权力关系缺乏制度化、规范化与法制化,这需要专门制定一部《中央与地方关系法》以明确划分二者之间的权力关系,并通过扩展现有的行政诉讼的制度功能解决中央与地方关系之间的权限纠纷,推动中国中央与地方关系的法治化。熊文钊教授对中国的中央与地方关系素有研究,出版过专著《大国地方:中央与地方关系宪政研究》。不久前,应北京大学法学社之邀,熊教授前来北大作了主题为“中国‘省直接管县’体制改革的路径选择”的演讲,提出目前热议中的“省直接管县”体制改革需以“小省区”改革为前提,在保障中央统一协调权威的条件下推进地方政府间关系的宪法重构,本次研讨会也将其演讲的整理稿收入论文集中以供参考。第(3)专题是关于乡村/市镇民主治理的。来自瑞士的凡妮莎·吕埃格尔女士是瑞士弗里堡大学联邦主义研究所的博士候选人及助理研究员,其在《瑞士市镇层次的民主治理》一文对瑞士独具特色的市镇自治制度进行了介绍与分析,她认为基于瑞士的三级联邦制,市镇不单纯是从属于州的行政单位,而具有公法上的独立行政区域的地位,可以行使行政权及制定相关法律的权力;市镇自治受到联邦宪法、法律以及州法律的保障,其法定范围内能够自行决定其组织结构(普通市镇结构或特殊市镇结构),具有很强的直接民主的特点;市镇自治中的直接民主机制具有深远的历史传统和制度生命力。瑞士受卢梭直接民主理论的影响很深,尽管基于政治的实践理性而不得不在国家的日常政治层面接受代议制民主,但又在两个重要的宪法层面保留了直接民主的形式:一是针对重大宪法性问题(比如是否放弃中立国地位而加入欧盟,各州合并或分立等等)的公民投票制度,而不是通过横向的宪法司法化解决;二是市镇层次的直接民主参与和治理。即使以《论自由》和《代议制政府》成名的密尔也赞成一种结合直接民主与代议民主的“分层民主”理论,从而被列入参与式民主理论家的序列。凡妮莎女士对瑞士市镇民主治理的详细介绍显然会给我们很大的冲击与启发,对于我国基层民主的制度构造具有重要的理论意义。该专题的中方发言人是来自苏州大学法学院的杨海坤教授,其提交的论文为刚刚承担的国家社科基金项目《农民权利的公法保护》的初步成果,主题为中国乡村自治问题。杨教授不是直接从现行的中国村民自治的制度入手,而是将中国的乡村自治回溯至更远的历史与传统,认为历史上的宗族势力、乡绅阶层和保甲制度在维系中国历史上的乡村自治方面曾起过重要作用,具有一定的合理性,并据此提出完善当前乡村自治的制度路径:限制和削弱乡村宗族势力;保护和发展乡村精英阶层的作用;政府善治并逐步还权于社会。中国现实的乡村自治结构是:村一级以《村民委员会组织法》为核心,以直接民主为原则,在“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”的制度框架内实行自治,类似于瑞士市镇自治的理念诉求与制度安排;乡镇一级以《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为核心,建立的是一种以人民代表大会制度为内核的代议制民主。这两种乡村自治的建构模式都是现代西方的民主建构模式,杨教授提出中国的“历史资源”的现代转化问题,涉及到如何在理论上和制度上系统化思考乡村自治基本原则(直接民主、代议民主、乡绅自治)的重大问题,值得进一步深入研究。第(4)专题是关于纵向分权体系中的政治分权问题的。来自瑞士的伊娃·玛丽亚·贝尔瑟教授从宪法上分析了瑞士是如何联合那些分享不同价值的自治地区并使之和谐相处于整个联邦体制之下的,她尤其强调瑞士人民的联合的动力与自治的动力如何在宪法上达到了动态的统一与协调,如何在保护语言和文化多元性的基础上不断推进对联邦国家的共同价值的认同与实践。伊娃教授突出了联邦法律至上的意义(尤其在人权保护领域),并通过联邦最高法院近年来在语言、宗教信仰和学校教育方面的重要案例阐明了整个瑞士联邦伴随联邦化(国家化)而在普遍价值上的提升。该专题的中方发言人是北京大学法学院的王磊教授,其在论文中简明扼要地阐述了中国纵向政治分权的基本特点:适应于单一制的法律保留原则,通过法律而非宪法授予地方权力;中央对地方享有完全的监督权,地方权力机关被视为中央国家机关的延伸;地方没有立宪权,即无自主组织权。第(5)专题是关于纵向权力体系中的财税分权问题的。来自瑞士的彼得·哈恩尼教授认为征税权的分配问题触及了现代国家分权化推进程度的核心,联邦之下的构成单位具有何种确定的税收权力是理解联邦制的一个重要的制度枢纽。他进一步结合瑞士联邦体制提出:瑞士宪法将税收方面的实质性权力安顿于各州自治权范围之内并成为各州自治的重要基础;联邦国家对税收的分享比例从一个非常低的起点出发逐渐扩展,但仍然受到宪法的严格限制;源自各州不同的经济、地理、人口状况的财政不均衡通过援引一种宪法框架内的财政均衡体系而得到考虑与解决,其中联邦与富裕的各州按照法定的基金贡献比例承担对贫穷各州的财政均衡责任;作为联邦治理第三层级的市镇在作为各州之一员的意义上享有一定的征税权。彼得教授最后总结到,“无代表,不纳税”的民主原则贯穿着瑞士税收制度发展的始终,以确保公民免于过重的税负。该专题的中方发言人是来自郑州大学法学院的苗连营教授,他基于中国1994年分税制的制度框架,结合最近关于地方政府公债的发行争议,讨论了中国中央与地方的财政关系改革问题。作者认为,破解地方黑洞的最为根本且亟需的策略不是允许地方政府发行公债,而是要依据立宪主义的基本精神进一步深化分税制改革;在相关配套制度尚不完备的情况下允许地方发行公债,不但不利于地方债务的化解,甚至会引发严重的经济与社会风险。中国1994年的分税制改革是中国财税法治化的一个里程碑,相对清晰地确定了中央与地方在税收上分权安排,大大增强了国家的财政汲取能力,尽管分配方案对地方存在不公平,地方在税收立法中的作用仍然被大大低估--这一带有联邦制色彩的制度改革被钱颖一等经济学家称为“财政联邦主义”。苗连营教授通过对1994年改革以来十余年的经验考察,指出了分税制在发展中暴露的一系列缺陷,认为应从立宪主义的角度围绕分税制改革进一步推进中央与地方财政关系的法治化,批评短期化与偏离性的政策安排,体现了公法学者对现实的敏感与积极应对问题的学术责任感。
     
      第(6)专题是一个综合性与总结性的专题,主要讨论纵向分权对民主的促进功能。本专题主要集中了2篇报告论文:《民主作为改进合法性与责任性的工具》(瑞士,彼得·哈恩尼教授);;以及《“参与式治理”的兴起--经验模式、理论框架与制度分析》(中方,王锡锌教授、章永乐讲师)。来自瑞士的彼得·哈恩尼教授在论文中首先表达了这样一种瑞士民主的信仰观念:当地政府只有在地方治理者由公民投票选举产生、市长决定必须提交公民投票(强制性或选择性公投)的情况下才能够成功运转。基于这一观念,彼得教授总结了瑞士宪法关于通过民主改进合法性与责任性的制度支撑:联邦宪法规定了最低限度的公民参与和权力分立;税收决策必须经过民主议会程序;地方政府行为的合法性、透明度与责任性的增强依赖于市民对选举和决策过程的积极参与;阳光政府和公民参与有效抑制了政府腐败和权力滥用,从而促进了整个国家的合法性。可见,瑞士所遵从与实践的正是西方成熟的民主宪政的基本要素,只是瑞士更加重视民主参与对于重塑及再生产政治合法性的重要价值。该专题的中方发言人,同时也是本次国际研讨会的最后一位专题发言人,是北京大学法学院的王锡锌教授,其在与北京大学法学院章永乐讲师合作的论文中提出,作为中国传统“治道”规范的“天下公议”延续千年,一直未能成就为一种常态化的制度,即缺乏系统化的“治术”作为其实现的制度载体。作为行政法背景的王教授基于这样的问题意识,通过比较分析世界范围内近现代行政治理模式的变迁,通过理想类型的方法归纳出“管理主义治理模式”和“参与式治理模式”,通过丰富的理论、制度与实践考察,勇于超越,合理吸收,提出通过“参与式治理模式”的规范化建构回应中国“天下公议”理想规范在“治道”与“治术”上的分离难题。这样宏阔的理论视野与制度关怀与作者近几年来持续关注并推动行政过程的公众参与、基层参与式治理、新概念行政法等极富基础性与前瞻性的理论和实践工作有关。通过微观政治过程的民主性激活推动中国政治的有序民主化,通过中国行政过程的功能性扩展达到“行政有限吸纳政治”的民主演化效果,这样的理论与制度选择显然离不开对中国政治法律系统性变革渐进规律的深刻认识与有效回应。通过行政带动的基层“参与式治理”因而有可能成为中国政治现代化转型的最合理路径。
     
      报告论文之外,我们还收入了其他数篇高质量的相关学术论文,比如甘超英教授的《“一国两制”方针的新解读》、高全喜教授的《当代中国民主政治理论的五种模式》、上官丕亮教授的《中国中央与地方纵向分权的现状及其改革研究》、程建博士的《关于民族区域自治地方财税自治权的几点思考》、田飞龙博士的《香港基本法模式下的中央与地方关系反思》以及方铭博士的《财政转移支付的宪政透视》等。
     
      会议的评议与自由讨论阶段也是精彩纷呈,比如同来自中国政法大学的何兵教授与王建勋教授就围绕中国中央与地方关系的核心命题是“统”还是“分”的问题展开了激烈而理性的争论,来自清华大学的程洁教授在点评瑞士发言人凡妮莎女士的报告时对中国村民自治与基层民主做出了精彩的制度分析。会议讨论还逐渐超出了中瑞两国比较的范畴,广泛涉及到法、德、英、美等主要国家处理类似问题的制度经验,对本次国际研讨会的主题作了非常重要的深化。中国教授与瑞士教授之间就对方有关制度的细节、问题及相关理论背景相互询问并作评论,廓清了误解,深化了共识,取得了积极的研讨效果。会议结束后,瑞士主办方(弗里堡大学联邦主义研究所)表示愿意就与联邦制有关的各个专题进行长期的学术交流与合作,这将意味着类似的专题研讨将在本次国际研讨会已经取得的成果基础上进一步具体深入展开。


    【作者简介】田飞龙,系北京大学法学院宪法与行政专业博士研究生,北京大学公众参与研究与支持中心研究员。


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