田飞龙的个人空间

制度反腐需要党内党外一起抓
发布时间:2009/7/15 10:30:03 作者:田飞龙 点击率[1136] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【学科类别】法律社会学

    【写作时间】2009年


      据新华网北京6月18日电,中国官方17日公布:日前,中共中央纪委对天津市原市委常委、滨海新区工委书记兼管委会主任皮黔生严重违纪违法问题进行了立案检查。这已是中国本月第四次公布对“问题高官”的处理情况。之前,8日,据中央纪委有关负责人证实,深圳市委副书记、市长许宗衡涉嫌严重违纪,目前正在接受组织调查;9日,据中央纪委有关负责人证实,公安部原部党委委员、部长助理郑少东因涉嫌严重违纪,目前正在接受组织审查;12日,官方公布:中共中央纪委对全国人大常委会原委员、全国人大财经委原副主任委员、全国人大常委会预工委原主任朱志刚严重违纪违法问题进行了立案检查。从6月8日到17日不到10天的时间,4名省部级高官被证实落马!“这表明中央坚决查处大案要案的决心,对腐败分子发现一个就坚决查处一个,绝不姑息,绝不手软。”中共中央党校教授戴焰军说。
     
      十天之内四名省部级官员落马,这既是如戴焰军教授所称的“中央反腐决心”的体现,也是腐败现象普遍化与高层化的证明。当1950年代初毛主席一句“不杀不足以平民愤”为“刘青山、张子善案”作结时,人们有足够信心相信这只是“一小撮”,因而大快人心之余是对未来的憧憬;但此次十天之内四名省部级官员落马,恐怕老百姓已经不那么“大块人心”了,而是增加了对尚未被揭开的腐败之幕的猜疑乃至恐惧。在革命建国之初,群情激昂,人心向善,但经过改革三十年的发展,经济进步,道德退步,尤其是官员道德更是让人无法称道。所谓此一时彼一时,今日之反腐的政治社会环境已大有不同,不能简单地依靠党员伦理或群众运动解决(尽管仍然存在适当借鉴的必要),而是应该主要依赖于制度进路--必须通过制度的精巧设计以及充分的社会动员遏阻腐败蔓延之势,否则“党的领导”的合法性资源就将面临严重的“透支”乃至于“枯竭”的危险。制度进路的头绪很多,这里择要讨论:
     
      首先是反腐败与党内法治的问题。中国宪法体制的根本原则是“党的领导”,这既可能被腐败官员利用,同时也是反腐败的最重要的体制基础。很多省部级高官的腐败大案依靠普通司法部门根本无法查处,所以我们看到腐败大案中到处闪烁着中纪委的身影。我们不能简单地从规范主义法治理论的角度对此提出严重的苛责,而是应该从中国的具体体制结构、问题根源以及政治本土资源出发科学思考与设计反腐体系。在我看来,中纪委办案程序是党内法治的重要机制,是反腐败的重要制度支撑。尽管由于中纪委反腐的层次必然牵涉内部政治斗争的背景,因而可能出现“选择性反腐”以及“政治问题法律化”(将政治分歧以法律打击的形式解决)的弊端,但“重症需用猛药”的原理告诉我们,中纪委办案程序的正式化、效率化及与常规司法程序的合作与对接将是中国反腐法制建设的一条主线。法治反腐体系应将党内法治建设加以规范定位与合理纳入。当然,既然中纪委办案程序也可能异化,而且依据法治原理,正当程序原则需要在任何权力过程中得到规范性的制度体现--因此,如何在中纪委办案程序中体现正当程序原则,如何将惩治腐败和官员个人的人权保护合理地结合起来,做到“不冤枉一个好人,也绝不放过一个坏人”,这是党内法治的重要问题。
     
      其次是反腐败与党内民主的问题。官员腐败的直接制度原因是官员的选拔机制问题。我们之前的官员选拔机制重视领导推荐与组织考察,但在党内民主程序方面相对松弱--这就导致有关官员只要维持好与“领导”的关系就万事大吉了。这样一种选拔机制显然不利于对官员的有效监督。党内民主可以是一个有意义的制度进路。对党员干部,尤其是党员领导干部,其选拔过程应探寻一种选举民主的机制,将直接选举和间接选举相结合,根据选举结果直接决定相关干部任命。党内民主是国家民主的重要组成部分,党员干部应模范遵守和实践法律上的选举民主制度,通过制度性压力迫使当选的领导干部主要不再对“领导”负责,而是对全体党员/整个党/党所代表的人民负责。这里可以有非常灵活的制度创新空间,比如借鉴村民选举中的“两票制经验”(先由特定区域内的公民投票选举党内的候选人,然后有党员或党代表对候选人进行投票表决)等。
     
      再次就是阳光政府的问题。腐败都是具体的,都来源于权力具体行使中捕捉到的寻租机会。因此,我们反腐败的思考需要一种“阳光政府”的制度思路。“阳光是最好的消毒剂”,通过制度建设使政府权力在阳光下运行,这有利于大大降低腐败的可能性。2008年5月实施的《政府信息公开条例》是一个标志性的起点。以政府信息公开为开端,以公众知情权的制度保障为基础,将重要的政府立法与决策过程对公众开放,发展有效的公众参与机制与程序,建立政府说理与回馈制度,这些都是“阳光政府”的制度要点,值得体系化地加以思考并积极进行推进。当然,除了建构“阳光政府”的体系化制度之外,一些关键性的制度必须配套地加以修改或建立起来,这主要是指国家保密制度和官员财产申报制度。我国保密制度根源于革命根据地时期,具有特殊背景下的合理性,但我们现在已经进入一个和平的常态法治国家建设时期,需要根据变化了的政治社会情况重新审定相关信息的保密密级、期限与形式等,积极围绕“阳光政府”的要求修改保密法。不久前出台的国家人权行动计划提出“司法信息公开”的问题,这是“阳光政府”制度理性的合理拓展,我们乐见其成。另外一个关键性制度是官员财产申报制度。腐败与官员财产之间的联系最为紧密,因而官员财产申报制度处于反腐的“终端”位置,需要在制度上克服困难,适时决断。新疆阿勒泰试行官员财产申报,但关键性项目上的“零申报”却为这种试验泼了冷水。王锡锌教授提出官员财产申报立法不能久拖不决,需要从“试验”走向“决断”,这是非常真切的判断。当断不断,其势必乱。
     
      最后需要关注常态法制的建设问题,培育和提升普通司法部门的反腐能力与权威。在中国目前的政治体制与现实处境下,对省部级高官的反腐败寄托于普通司法机关是不现实的,但中国官僚队伍如此庞大,反腐败任务如此艰巨,仅仅依靠党内的专业部门无法承担。这提醒我们,为了更有效率地打击腐败,需要考虑在纪委部门和普通司法部门之间进行适当的分权,原则是:纪委“抓大放小”并逐步缩小直接管辖的范围,普通司法部门在纪委的支持下充分发挥自身的法律知识优势和行动优势,积极承担并逐步扩大对腐败案件从开头抓起的任务,重点惩治中度与轻度腐败,截断腐败链的上下游联系。即使在重大腐败案件的具体办案过程中,纪委也应该信任并支持普通司法部门较早地介入并发挥作用。这是一种合作性的反腐制度思路,不仅在制度技术与效率上可行,而且也有利于培育和提升普通司法部门的反腐积极性、能力与权威。
     
      总之,十天之内四名省部级高官落马其实并非幸事,而是充分暴露出腐败之严重和反腐败形势之严峻。中国的反腐败需要适度的社会动员,需要充分地将党的政治权威制度化(如中纪委程序)作为反腐败的政治支撑与制度支撑,需要不断培育和提升普通司法部门的反腐能力与权威。腐败是对一个国家的基本政治法律制度的根本性挑战,是任何政体生存的根本性威胁,因而需要从政治和法律两个方面回击,协调互依,不可偏废。就中国而言,针对反腐败的实际需要,我们必须加强党内民主与党内法治建设,推进“阳光政府建设”,不断培育和提升常态法制的制度地位以及普通司法部门的能力与权威。


    【作者简介】田飞龙,系北京大学法学院宪法与行政法专业2008级博士研究生,北京大学公众参与研究与支持中心研究员。


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