田飞龙的个人空间

公众参与的时代标本——厦门PX事件的过程分析与模式归纳
发布时间:2008/10/31 10:59:00 作者:田飞龙 点击率[2863] 评论[0]

    【出处】本文原载王锡锌主编:《公众参与和中国新公共运动的兴起》,中国法制出版社2008年10月版,第六章

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2008年


    别让标本沉默。——作者 

      一、 引言 

      《南方周末》2007年末将“厦门人”这一群体增补为2007年度人物候选人,这是全体厦门人的殊荣。然而在这一殊荣背后,全体厦门人也付出了艰辛的努力,并且发挥了高度的智慧。这一切都与发生在2007年的厦门PX事件直接相关。厦门人的积极参与最终改变了自身的命运,同时证明了一个新的时代——公众参与时代——的可能性。厦门PX事件成就了厦门人的市民美德,也成就了普遍的公众参与意识下一种新的公共行政模式。应该说,在整个2007年,“厦门人”、“PX事件”和“公众参与”在同一个逻辑链条上分享着成功的喜悦。进而,厦门PX事件的意义已经超越了一个厦门、一个事件本身,它已经成为一种公众参与的时代标本,进而带有时代转折的整体性意味。 

      经验是需要归纳和分享的,因为只有这样,单一事件的意义才可能不局限于一时、一事、一地。然而,尽管在理论上厦门PX事件具有作为公众参与标本以及时代转折的意义,遗憾的是,至今为止对厦门PX事件进行专业的法律分析与模式归纳的文章或论文还极其少见,大部分是一些随感、新闻事件报道等。 在笔者看来,厦门PX事件的更加丰富的关于公众参与的要素、经验以及公共行政合法化的新模式的内涵还远未被挖掘出来。因此,本文的重点即为从法律与公共行政的角度将厦门PX事件“标本化”,使之不仅可以走出“厦门”,而且可以走出“环保”,成为一般公共行政过程的一个典型模式。这样的“标本”将可适用于更加广泛范围的政府、公众及公共行政议题,将传统的统治型行政转变为一种参与型行政。本文所归纳出来的“PX模式”在推广适用时可以进行各种情景化的优化,使之在解决各个具体个案时能够取得最佳效果。 

      值得补充说明的是,公众参与在中国行政过程的兴起是非常晚近的现象,有关的典型案例,特别是成功的案例,既缺少归纳,又显得稀缺。因此,本文的努力也可以作为构建中国公众参与案例库的一种有益尝试。 

      二、厦门PX事件中的公众参与:初步的描述 

      厦门PX项目本来是按照法定程序审批通过的合法项目,且在经由2007年3月政协1号提案将其“事件化”之前该项目已经正式动工。在该项目成为公共事件之后,政府逐渐采取一种积极回应的姿态,启动了公众参与程序,市民也逐渐从愤怒、“散步”抗议到和平理性地行使自己的参与权利。公众参与的最终结果是项目迁址及政府赔偿投资方,这可以说是一种双赢的结果。然而在历经一年的政府与公众的博弈过程中,很多细节值得玩味,而且政府也并非从一开始就表现出足够的诚意和耐性 ,而是在公众的压力下(特别是散步事件)加速公众参与程序的启动与实施。因此,2007年可以作为厦门的“公众参与学习年”,经过整个过程,政府与公众都获得了一个充分学习与沟通的机会。该部分将对厦门PX事件中的公众参与过程进行一个初步的描述。 

      1、厦门PX事件的一个整体扫描 

      严格来讲,厦门PX事件作为一个公共事件是从2007年3月赵玉芬等105位政协委员提交《关于建议厦门PX项目迁址的议案》开始的。但是,2007年3月之前与厦门PX项目有关的公共行政过程的关键性特征不仅直接构成了该事件的制度性原因,而且对于完整地理解与分析该事件显然具有重要的价值。为分析之便,笔者将2007年3月政协1号提案之前与PX项目有关的一切情况归入“PX前期”,而1号提案之后进入公共事件阶段的与PX项目有关的一切情况归入“PX后期”。前期与后期的分析将以公共行政过程中的公众参与为中心。 

      PX前期 

      2004年2月,国务院批准PX项目立项; 

      2005年7月,国家环保总局通过PX项目环评; 

      2006年7月,国家发改委核准通过PX项目; 

      2006年11月,PX项目正式开工。 

      在PX前期,厦门市政府及投资方翔鹭集团走的是国家法律规定的项目环评程序。由于只进行项目环评,区域内的规划冲突以及整体环境容量并不能成为阻止项目的正式理由。在PX项目成为一个公共事件之前,该项目已经按照计划开工建设。 

      PX后期 

      2007年3月,赵玉芬等提出政协1号提案《关于建议厦门海沧PX项目迁址的议案》; 

      2007年5月30日,厦门市政府召开新闻发布会,宣布厦门PX项目“缓建”,并启动“公众参与程序”; 

      2007年6月1、2日,厦门“散步事件”,市民走上街头“反对PX,保卫厦门”; 

      2007年6月,厦门市政府委托中国环境科学院进行“厦门市城市总体规划环境影响评价”; 

      2007年12月5日,环科院环评简本向社会公布,以多种形式征求公众意见; 

      2007年12月13、14日,公众座谈会,“参会的普通市民107人,会上发言的有106人;在参会的人大代表与政协委员中,发言的共有14人”,“反对建设PX项目的发言者占发言总人数的71%”,“11% 的发言者”支持PX项目建设; 

      2007年12月18日,《大公报》报道PX项目将迁址漳州的古雷半岛,政府方面未作明确否认。 

      我们关注的主要不是PX后期的迁址结果,而是PX后期所展示的公众参与的新颖形式与系统特征。政协1号提案只是一个导火索,与公众参与直接相关的主要是6月初的“散步事件”、与散步事件相关的短信、网络等“新媒体时代” 的民意动员机制、规划环评的个案启动与公众参与、12月的公众座谈会。 

      作为一个整体性的事件素描,这里暂不展开对于事件本身的专业的法律分析与模式归纳。 

      2、PX前期的公众参与:缺失与危机 

      尽管PX事件给人们的基本印象已经定格,但有些问题还得细致地追究。一直萦绕在笔者心头的一个问题是:为何程序合法的PX项目会成为公共事件并且产生了严重的公共行政危机呢?这涉及到PX前期公共行政过程的关键性特征。就个案而言,这里的“关键性特征”主要包括两点:一是项目环评的局限性;二是公众参与的缺失。 

      项目环评的局限性根源于我国现行环境影响评价制度的局限性。PX项目顺利过关与所适用的系统标准较低的项目环评程序具有直接的关系。实际上,在我们国家并不是不存在环境影响评价的制度安排,一些重要的建设项目也都是国家环保总局批准的,PX项目就是如此。但正如潘岳在2007年“战略环评在中国”国际研讨会上指出的,国家环保总局只有项目环评审批权,没有规划环评审批权。这就容易造成一个个合格的项目导致一种极不合理的地区或产业规划布局。为此,国家环保总局积极推动规划环评立法,《规划环评条例》已上报国务院,但是阻力重重。也就是说,在拟议中的《规划环评条例》出台以前,我们国家的环评只是在微观的项目级(Program),没有扩展到中观的规划级(Plan),更谈不上宏观的政策级(Policy),而后两者才是更有意义的“战略环评”(SEA)。这种只重战术不重战略,只重“树木”不重“森林”的环评权力配置及其运作体制根本无法适应一个大国的环境统筹需要。一个单独的项目是极容易包装的,但是一个整体性的规划方案要通过审查则需要综合更加复杂的经济社会指标,特别是区域环境容量。 这种针对建设项目上的环评制度的不完善是PX事件产生的制度性原因。事实上,PX事件所质疑的并非项目本身的合法性(Legality),而是项目的合理性(Legitimacy),这种合理性追问与项目所依赖的制度的合理性直接相关。因此,厦门PX事件给我们一个重要的启示:要杜绝类似事件再次发生,就必须首先在制度上完善环评制度,引入规划环评程序,对污染或危害较大的项目进行更加严格的环评控制。 

      关于公众参与的缺失问题。其实,既然PX项目本身就是一个可能对公众的生命健康产生巨大威胁的项目,那么它从立项、审批一直到开工建设都应该是一个“公共事件”。然而这个本质意义上的公共事件却一直被隔离于公众视野之外。与对公众参与的隔离相适应的是,政府在前期的项目环评过程中几乎没有进行正式的信息公开,所谓的参与也仅限于与项目环评程序有关的专家参与。在缺乏大众参与的前提下,不仅政府行为的正当性难以得到民众确认,而且专家理性缺乏公众监督将可能导致滥用或误用,并且难以排除政府与专家之间进行交易的可能性。王锡锌、章永乐在一篇关于行政规则制定过程分析框架的论文中提出,专家理性模式应作为行政规则制定的一般模式,但需要大众参与来提供正当性与制衡,原因在于专家和大众分别在事实(技术)和价值领域占据知识优势,这种分析框架对于行政决策过程同样有效。 前期行政决策过程的最大失误就在于没有引入相应的公众参与程序,导致公众对于关系自身重大利益的决策事项的知情权、参与权、表达权和监督权基本上被遮蔽。如果不是2007年3月的政协1号提案以及“新媒体时代”媒体对民意的支持与表达,PX项目恐怕到今天为止还不是一个公众知晓的事件,也许得等到若干年后严重的损害结果发生,它才可能进入公众视野。 

      正是由于PX前期公众参与的缺失,一旦公众通过任何途径获知并理解相关决策事项的利害关系,公共行政的危机将立即显现。实际上,笔者更加期待项目前期的公众参与,因为如果那时政府就能够合理地提供公众参与的程序,不仅不会发生后来的公共行政危机,而且也不至于因需要保护投资方的信赖利益而进行高额的政府赔偿。公众参与也许会增加一些公共行政的成本,并导致相关的项目滞后一段时期,但是经过公众参与程序的公共行政决定将具有更高的可接受性和执行力,其在前期增加的行政成本完全可以被后期节约的执行成本及因此产生的良好的社会效益所填平并超越。 

      总而言之,项目环评制度本身的缺陷以及公众参与的缺失最终导致了公共行政的合法性(正当性)危机。但危机并不可怕,任何公共行政过程都可能在任何环节出现危机,关键在于如何补救,政府和公众如何相互尊重并诉诸理性地解决相关问题。 

      前期的公众参与基本上是缺失和失败的,后期的公众参与则可圈可点。 

      3、PX后期的公众参与:充足与自信 

      2007年3月的政协1号提案揭开了厦门PX项目的“遮羞布”,同时也暴露了公共行政过程参与性不足的根本缺陷。提案之后,围绕PX项目问题,厦门市民进行了积极的组织和动员。QQ群“还我厦门碧水蓝天”、小鱼社区以及短信群发等被媒体塑造成的“新媒体时代”的民意动员与表达机制在其中发挥了重要的作用。对政府产生决定性影响的6月初“散步事件”正是通过这些“新媒体”得以发起和组织的。尽管5月30日厦门市政府已经发布缓建通告并启动公众参与程序,但笔者仍然认为规划环评的启动与公众参与程序的加速和6月初的“散步事件”之间具有紧密的关联。 

      “散步事件”是厦门PX事件作为公众参与标本的特色所在,是在欠缺实质的游行示威权利与正规渠道的言论自由的前提下,厦门民众“发明”的一种公意表达形式。尽管有关方面努力将事态控制在行政过程之中,“散步事件”的组织者也适可而止,并不断地强调“散步”的理性与和平原则,但是“散步事件”不可避免地使PX事件政治化了。“散步”在本质上就是游行示威,这是我国宪法上明确规定的公民的基本政治自由,然而《集会游行示威法》的程序限制却导致了现实中游行示威的权利很难得到合法的许可与保障 。在基本排除游行示威申请的许可可能性的情况下,厦门人实际上是打了法律的“擦边球”,以生活性用语“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”。 然而,形异神同,厦门市政府从民众的集体“散步”中感受到了强烈的参与意识和权利诉求,并最终决定积极回应民众的理性要求。然而这里面仍然存在一种侥幸,即厦门市政府没有保守地将该事件定性为恶性群体性事件,没有以危害公共安全与公共秩序的理由进行压制,这是政府的进步意识。政府的善意回应,公众的适可而止,“散步事件”没有恶化政府与公众的关系,反而进一步提升了双方的理性与对议题本身的建设性共识。 

      如果说“散步事件”是以一种非法律化的方式参与了公共决策过程,那么政府主导的常态的公共决策过程则对于问题的最终结果产生了更主要的影响。通过吸取PX前期公共行政过程的关键教训,厦门市政府在PX后期普遍改正了这些缺点,具体体现在就PX项目个案引入规划环评程序、规划环评中引入公众参与程序、公布必要的政府信息、允许公众的组织化参与、召开正式的公众座谈会、在公众参与和专家理性的双重基础上做出迁址决定。 “忘羊补牢,犹为未晚”,厦门市政府在公众参与的压力下与过程学习中开创了一种公共行政的新模式,挽救了PX前期导致的公众行政的合法性危机,重新获得了公众的信任。 

      总而言之,PX后期的公众参与显示出充足与成熟的特征,政府与公众在这一过程重新建立了关于公共行政的互信基础。厦门市政府经过后期的公众参与过程明白了一个道理:公众参与可以为新时代的公共行政提供合法性;厦门市民也明白了一个道理:尽管法律保障不足,但通过和平与理性的参与,问题的解决与权益的保护仍然是可期待的。 

      三、作为公众参与时代标本的“PX模式”:框架评估与模式归纳 

      1、作为公众参与时代标本的“PX模式”:框架评估 

      (1)行政过程公众参与的一个规范性评估框架 

      厦门PX事件作为一个严格的行政过程公众参与事件,需要放在一个相对规范的公众参与框架中进行评估。行政过程的公众参与是行政过程民主化的重要体现,是积极行政时代公共行政与行政法必需面对的基本课题。公众参与使得公共行政在传统的命令特征之外,增加了协商与理性讨论的特征,拓宽了公共行政的合法性来源 ,加载了公共行政过程的教育功能。然而,如果我们对厦门PX事件进行严格的规范化评估的话,个案的胜利所留下的制度建设的空间便直观地展现在我们面前,使得我们不敢陶醉和懈怠。在正式评估之前,我们需要大致了解一下行政过程公众参与的基本评估框架。 

      评估框架依赖于一个系统化和层次化的公众参与制度体系。专门从事行政过程公众参与研究的王锡锌教授对于公众参与的评估框架做出了重要贡献。他认为这一体系区分为三个层次,即公众参与的基础性制度、公众参与的程序性制度、公众参与的支持性制度,大体对应公众参与的社会要素、制度要素、技术和资源要素。在第一层次的基础性制度上,他认为主要包括信息公开和利益组织化两个基本制度。在第二层次的程序性制度上,他认为应主要围绕下列问题进行制度建设:(1)缺乏便于公众有效参与的平台;(2)公众参与的途径、渠道缺乏规范,立法和决策过程的开放性有待改进;(3)公众参与过成功的公开性、参与的程度、参与标准、参与的具体步骤等不够明确;(4)政府对公众评论和意见的“回应机制”不够明确,决策主体的裁量权过于宽泛;(5)公众参与的方式缺乏具体规定,没有进行基本的类型化和梯度设计;(6)公众参与的法律责任与救济制度缺失。第三层次的支持性制度主要包括(1)对弱势群体的参与支援;(2)专家咨询制度;(3)公众参与和技术的结合,特别是互联网平台的利用;(4)完善公益代表制度。 这里提供的三个层次的公众参与制度尽管还不够细致,特别是第二层次以问题列举的形式替代了制度的正面建构,但已经基本勾勒出了公众参与的制度体系,而这一制度体系同时可以作为公众参与的评估体系——通过观察某一公众参与事件中的有关制度的完整性和有效性来评估该事件中公众参与的效度和限度。 

      (2)对“PX模式”的简要评估 

      厦门市政府在PX事件中有一种“脑筋急转弯”的意味,在短短不到一年的时间里,其公共行政的模式就完成了从传统的命令与封闭的模式向开放和公众参与的模式的转变。下面以上述行政过程公众参与的规范性框架对“PX模式”(PX后期)进行简要的评估。 

      首先来看公众参与的基础性制度,即信息公开和利益组织化两个基本方面。信息公开主要是政府的义务,对应着公民对公共生活的知情权。在PX前期,有关项目的情况对公众处于保密状态,公众只从具体的生活经验里获得一些关于该项目的零星的信息与判断。PX后期,政协提案使该项目“事件化”,媒体对于信息公开起到了重要作用,但是政府在信息公开中仍然没有扮演主动角色。政府信息公开的责任自觉主要发生在6月初的“散步事件”之后的规划环评与公众座谈会上。规划环评的简本向全社会公布并广泛征求意见,这首先是一种信息公开,其次才是围绕规划环评的公众参与。信息公开是公众有效参与的基础和前提。与信息公开相关的是,政府对于网络以及其他“新媒体”的开放与宽容态度也是一种明显的进步。PX后期的信息公开基本上达到了现代公共行政过程信息公开的要求。就利益组织化而言,PX事件中并没有明显的表现。在“厦门是厦门人的厦门”这样朴素的自主意识下,通过“新媒体时代”的民意动员机制,厦门人就PX项目在议题层次上完成了临时性的组织化。尽管利益仍然是分化的,如公众座谈会上就有11%的发言代表支持PX项目,但由于民意的基本盘明确反对该项目,而且市民代表的遴选采取了随机摇号和现场直播的形式,利益组织的不平衡性对于公众参与有效性的影响并不突出。但我们必须看到,PX事件是一个特例,如果在一个利益更加分散以及代表遴选不那么正式的情况下,利益组织的不平衡性对于公众参与有效性的影响就会凸显。 利益组织化依赖于社会本身的发育,依赖于社会自由的扩展与结社自由的保障。个体化、临时性的利益参与在PX事件中是主导的形式,但却不是一种长期有效的形式。 

      其次,我们来观察公众参与的程序性制度。程序性制度在一定程度上是公众参与的核心和本体。PX事件中公众参与的程序性制度主要体现为规划环评中的公众参与(主要是非正式的“公告+评论”程序)和公众座谈会。12月5日,受托方中国环境科学院发布规划环评简本,公众展开评论参与。 这种非正式的公众参与程序具有民意搜集及低成本的优点,同时,这一评论参与也为12月13、14日的公众座谈会做了基本准备。非正式的“公告+评论”让公众“正式”了解了公共行政的议题与内容,并初步酝酿正式的评论意见。但是,如果仅有这种非正式的参与程序,相对于影响如此巨大的PX事件肯定是不充分的,公众也不会满足于此。因此,后续的较为正式的公众座谈会是PX后期公众参与的核心部分,也是市民与政府进行理性对话的主要形式。 尽管公众座谈会在本质上并非正式的公众听证会,其座谈记录并不能直接成为最终决策的依据,且其功能仍然陷于民意调查,但是公众座谈会在程序公开、代表遴选、发言权配置等方面却表现出了空前的民主和成熟。公众座谈会的信息是在合理时间提前公布的,代表遴选采取了“随机摇号+现场直播” 的方式,参加座谈会的107名市民代表有106人独立发言。市民们盯着被选中参会的代表们,代表们则盯着政府提供的议题及具体内容,公开自由地发表自己的意见。人大代表与政协委员也参与了座谈会,但他们仅有14人发言,大部分的发言时间被安排给了市民代表。“一次性”的市民代表与常任的代表委员们在一个平面上行使公众的参与权利,这确实可以称为我们时代的一道新的风景线。当然,行政过程的公众参与仍然是处于国家权力结构下的参与,因而是一种缺省公众决策权的弱形式的参与 ,公众可以充分地行使民主参与权利,但不能期待最终的决策结果一定符合自己的参与意愿。但是,尽管政府仍然掌握最终的决策权,既然公众参与的程序引入就是为了解决前期公众参与不足造成的公共行政的合法性危机,政府决策就必须认真考虑公众座谈会表现出来的公众意见,作出最符合理性和可接受性的决定。否则,公众参与的意义和有效性就会极大地削弱,公众对公众参与以及政府行政的信心就会极大地受挫,其结果不仅没有解决公共行政合法化危机,而且可能引发比“散步事件”更加严重的公民不服从。行政危机转化为政治危机是每一个现代政府都不愿意看到的,同时也是政府本身执政能力与执政合法性的危机信号。因此,公众参与作为一种行政民主程序,其功能是否能够得到充分发挥,是否能够合理地解决公共行政的合法化危机,还取决于政府在公众参与程序之后更加理性与科学的决策考量与选择。尽管决策权和裁量权仍然由政府垄断,但政府的“裁量”已经被打上“公众性”的烙印。是的,法律上没有明确规定政府一定要接受民众的意见,特别是民众在选举程序之外就个案发表的参与性意见,但是任何民主政府和责任政府都不敢轻视个案中的民众意见。可以证明的是,正常的政府没有理由拒绝公众参与提供的新的合法性来源以及与这种来源直接相关的公众的正当期待。因此,在行政决策权不可能让渡的前提下,公众参与的效力机制将主要是一种政治影响机制,而如何恰当回应这种由公众参与表现出来的政治影响力,则成为包括厦门市政府在内的各级政府将要面临的一个永恒命题。就PX事件本身来看,厦门市政府对于这种政治影响力的回应是成功的。当然,公众参与的程序制度还包括程序救济制度,具体包括行政救济和司法救济,但其重点应在司法救济。“PX模式”中没有出现法院的声音,也没有涉及司法审查程序。但可以想见的是,主要进行合法性审查的行政诉讼程序对于行政裁量过程中的公众参与的救济很可能是非常有限的,原因不仅在于作为审查依据的法律不够明确,而且在于裁量往往涉及政策性或专业性很强的问题,法院审理未必合适。由此可见,充实公众的参与权利以及增强政府的回应性与责任意识就显得更加重要。但无论如何,司法审查的可获得性仍然应该成为公众参与程序性制度的重要保障,特别是司法应该为行政过程提供正当程序的合理标准。 

      再次是关于公众参与的支持性制度。由于议题所涉及的利益的高度一致性,该个案没有明确界定的“弱势群体”。关于专家咨询制度,本案中的厦门市民获得了政府委托的专家之外的“志愿者式”的专家的支持,这使得市民参与在专业技术层面不至于过分薄弱,政府也不能以市民对专业性问题不了解而简单地排除公众的参与。至于公众参与和技术的结合,在本案中体现得淋漓尽致,“新媒体时代”容纳的网络、QQ群、手机短信等新的交流与动员形式极大地克服了现代社会公民间的交往性不足的缺陷,就议题而非社区意义上临时性构建一个具有交往性的“公民社会”。这种“新媒体时代”使得传统的统治技术(比如书报审查制度、禁止公共集会与言论、控制电台电视台的节目表等)难以奏效。尽管也存在互联网的管制,但由于信息的巨量化、信息发布途径的多元化以及信息扩散的快捷性,所谓管制远不如传统时代对纸质媒体的控制严密。技术的发展促进而非抑制了民主的扩展,这在厦门PX事件中有着具体的证明。关于公益代表的问题,该案中通过随机摇号产生的代表都可以作为公益代表。公众参与需要相对健全的公民社会基础,但本案议题的特殊性以及“新媒体时代”高效率的公众动员机制使得中国社会尚不健全的公民社会的若干缺陷得到具体时空内的克服。厦门PX所代表的“新媒体时代”的民主可以作为科技与政治、科技与法律之间互动关系的有力证明,同时这也是厦门PX事件作为公众参与时代标本的重要特色所在。 

      总体而言,尽管PX事件所处的法律环境并不符合一个相对健全的公众参与制度体系的要求,但由于种种的特殊性,厦门PX事件中的公众参与是成功的。 

      以上基于规范性框架的评估只是在一般性层面上展示厦门PX事件中公众参与的成功经验,对于厦门PX事件更多的特殊性并没有能够在该规范性框架中获得展现。厦门PX事件作为我们时代公众参与的标本意义还需要结合其特殊性进行“模式归纳”,这就是下文将要归纳的“PX模式”。 

      2、作为公众参与时代标本的“PX模式”:模式归纳与适用性解释 

      (1)“PX模式”的阶段化归纳 

      上面以行政过程公众参与的规范性框架对厦门PX事件(后期)中的公众参与进行了一个简要的评估,并且得出了厦门PX事件可以作为我们时代公众参与标本的基本结论。厦门PX事件对于中国环保领域公众参与具有直接的示范价值,对于一般性的公共行政事项也具有可资借鉴的价值。在此意义上,厦门PX事件作为成功的、具有示范价值和启发意义的中国“公众参与第一案”也许并不为过。该事件同时也证明了,只要虚心学习和真诚信任,政府的公共行政管理模式可以在短时间内(如1年)获得质的改变。下面将对该事件进行一般化,将其有益的经验要素进行提炼,规整出一个具有较强普适性和参考性的公众参与标本。我将这一标本称为中国公众参与的“PX模式”。 

      “PX模式”可以过程化为下列基本的要素结构,包括两个阶段,即社会阶段与法律阶段: 

      “PX模式”的社会阶段: 

      “PX模式”前接缺失公众参与程序的公共行政模式; 

      以当代中国环保领域的公共行政过程为基本背景; 

      以政协提案和后续的媒体跟进为公共议题启动的社会机制; 

      以“新媒体时代”的民意动员与表达机制在短时间内完成与议题相关的信息分享与利益组织化; 

      以独特的“散步事件”强化公众关注与公众压力。 

      “PX模式”的法律阶段: 

      以政府积极回应公众呼声、升级环评层次并正式启动公众参与的法律程序为契机; 

      以政府、公众及其他利益相关方在公众参与程序中的理性协商为基础; 

      以政府合理考虑公众意见并最终做出符合公共利益的行政决定为结束的标志。 

      (2)对“PX模式”两阶段的适用性解释 

      “PX模式”对于当代中国的公共行政改革具有较强的普适性和示范意义,下面将从“PX模式”的两阶段(社会阶段和法律阶段)进行模式的适用性解释。 

      “PX模式”的社会阶段的适用性 

      这个过程看似独特,实际上具有转型中国公共行政改革的一般性背景:PX前期不仅环评制度存在缺陷,而且政府并没有在公共行政过程中整合入公众参与程序的意识和行动,项目的审批和政府的行政基本延续传统的“隔离”大众的精英主义官僚模式,所谓参与也仅限于项目环评所必需的专家参与。由于规划环评立法受阻,普遍性的规划环评制度还没有能够建立起来,因此,对于涉及重大公共利益的建设工程而言,只能进行例外性的规划环评,但大部分项目仍然可以只经过项目环评而“顺利”过关。在普遍性的规划环评制度建立之前,“PX模式”尤其具有示范价值,比如同样处于巨大争议之中的新建核电站项目、磁悬浮列车项目等。笔者相信,全国有太多的政府不习惯或不熟练于通过公众参与程序作出理性、科学和更富可接受性的行政决定,但这没有关系,“PX模式”证明只要鼓起改革公共行政的勇气,真诚面对公众的权利诉求,任何政府都可以在短期内通过学习而掌握这种参与型的公共行政模式。值得交待的是,出身“环保”背景的“PX模式”的适用价值并不限于环保领域,其他公共行政领域也可援用。 

      “PX模式”除了具备当代中国公共行政改革的一般性背景之外,在政府正式启动公众参与程序之前的社会动员过程中的一些关键部分也值得其他城市学习。政协1号提案是个特例,不具有可效仿的普遍价值,但是言论与新闻自由却可以一般性地充当公共议题设定的稳定的社会性机制。现在的媒体一般是纸质和网络并用,而网络传播与动员是现代社会组织公共议题的有效机制。尽管网络作为公共空间具有不自足性 ,但网络媒体在完成初期的事件“公共化”的功能之后,如果公众能够及时接过公共议题并体现为现实的参与行动,那么公众参与所需要的社会动员基本上就比较充分了。但是即使议题本身公共化了,中国的公民社会还不健全,社会自治和参与公共行政的机制与能力都很欠缺,如何弥补这些缺点呢?参与的可能性实际上取决于公众对议题所涉利益的认识和组织能力。陌生化、原子化和弱组织性的中国社会如何创造一种关于公共利益的识别、讨论与组织机制呢?“PX模式”为我们提供了“新媒体时代”的民意动员与表达机制。少数积极的“厦门人”通过网络论坛、QQ群以及手机群发等方式,并依托每一位参与者的个体化社会联系,以所谓的“新媒体”为载体在短期内集中讨论与PX事件有关的公共利益的认识与组织问题,并成功地动员组织了6月初的“散步事件”。“还我厦门碧水蓝天”、“厦门是厦门人的厦门”、“反对PX,保卫厦门”这些被大部分厦门人理解和分享的口号都首先产生于“新媒体”平台的公众讨论。笔者看到这些口号时,感觉到一种前所未有的欣慰:原来“家园”的概念不仅仅是一个个孤立的小家,还是我们每个人生活于其中的社区、城市、乃至国家;通过PX事件的刺激,在长达一年的时间内,厦门市民自发并自觉地接受了一次关于现代公民的启蒙教育。厦门市民通过PX事件所争取来的绝不仅仅是迁址的结果,更是身体化的公民美德的体验。这就是参与式民主的非常重要的教育功能。在行动中学习民主和接受教育,厦门是一个成功的实例——在这个例子面前,一切类似民主素质论、参与欠缺社会基础的论调就站不住脚了。面对“新媒体时代”的民主可能性,我们不能再以传统的公民社会的组织与动员模式来观察和评估新时代的公民了。也正因为如此,笔者以为随着互联网技术的提升与扩展,已经被“PX模式”所证明的参与式民主在中国的前景将很乐观——因而“PX模式”的适用范围也将越来越大。 

      逐步自由化的新闻媒体以及“新媒体时代”的民意动员与组织机制在一定程度上克服了中国公共行政改革初期政府信息公开及社会利益组织化的缺陷。但是全部媒体所表达的民意仍然处于一种影响不充分的状态,笔者将之归纳为“网络型民意”。对于这种类型的民意,政府会加以关注,但未必会过分的当真。“PX模式”的成功关键与实体化的民意表达机制——“散步事件”有关,它所提供的是一种“现实型民意”。对于“散步事件”,笔者以为争议可能会比较大,原因在于:“散步”的语词难以掩盖“游行示威”的实质,而且“散步”过程中是公众是携带标语的,而这一切并没有经过现实的法律程序。笔者不想从宪法或人民主权的角度论证该行为的终极正当性,因为那是显然的。笔者在此仍然从公共行政的角度进行解释和正当化。正是因为PX前期的公共行政过程严重欠缺公众参与程序,具有政治化特征的民意诉求无法有效反映在一般的公共行政过程之内,同时又因为《集会游行示威法》对作为民意表达方式的游行示威施加了过分(甚至违宪)的限制,公众的行为才被“逼入”事实意义上的“游行示威”的角落。从形式合法性来讲,公众的“散步”行为不仅逸出了一般公共行政的过程,而且逸出了一般的法律程序。在过去,公众的这一行为可能会使“政府很生气,后果很严重”。但是,厦门市政府的处理比较恰当,符合中国公共行政改革的理性方向:它没有保守地宣布公众的行为违法,而是从检讨自身出发,主动宣布缓建、升级环评级别并启动正式的公众参与程序。“散步事件”将“网络型民意”升级为“现实型民意”,这进一步证明了公共行政合法性危机的严重程度。值得注意的是,“PX模式”所提供的“现实型民意”表达方式并非过激行为,而是和平与理性的行为,整个过程井然有序,没有发生所谓的危害公共安全、扰乱公共秩序以及影响公共卫生等结果。而且公众的“散步”适可而止,他们的目的只在于向政府表达一种公意诉求,且他们能够理性而耐心地等待政府的回应。可以说,厦门人通过“散步事件”展示了良好的现代公民素质。那么,作为“PX模式”首创的“现实型民意”的表达方式,“散步”是否可以为其它城市所效仿呢?笔者以为应该慎重,因为尽管具有正当的理由,但“散步”事件毕竟同时超越了公共行政过程和法律过程,其性质处于无比微妙之中——性质的最终确定完全取决于政府的回应方式。行政过程的公众参与应以理性化和程序化为基本导向,原则上不提倡政治化的“散步”模式。“散步”可以作为“PX事件”的特例处理,不宜普遍推广至一般的公共行政过程之中。但是“散步”作为“PX模式”的创造性要素,也并非不可适用,只是其适用条件较为苛刻:一是公众的理性与组织者的智慧;二是政府的开明、善意与回应性。更加合理的处理方式是:充实公众在行政过程的参与权利,将“散步”的民意表达引导至理性化、制度化和程序化的行政过程之中;进一步,修改《集会游行示威法》,实质性保障公民的游行示威权利,将处于事实状态的“散步”纳入法律保障与控制的范畴,以减少公民直接行动及政府进行违法性定性的可能性。 

      “PX模式”的法律阶段的适用性 

      “PX模式”的社会阶段为公众参与提供基本议题和公众的初始动员,并向政府发出参与的权利诉求。但是,仅有社会阶段还不足以构成一个完整的“PX模式”。“PX模式”的重心其实不在于社会阶段,而在于法律阶段。法律阶段能够与社会阶段相连接,亦即政府能够积极回应并主动将PX项目的议题导引入法律过程,这是“PX模式”得以完整和成熟的重要契机。可以说,如果没有政府的主动回应,或者政府对“散步事件”的定性产生任何可能的偏差,厦门PX事件就有可能被引导向一个完全不同的方向。可见,政府在公众参与的制度化与法律化方面起着举足轻重的作用。因此,在“PX模式”的法律阶段,我们首先需要肯定政府的回应性伦理,这是一种认真对待公众呼声和吁求并积极提供制度化的参与程序的行政伦理。“PX模式”由社会阶段切换入法律阶段,正是政府的回应性伦理起了作用。 

      除了政府的回应性伦理,政府对环评层次的适时升级也是“PX模式”获得成功的关键点之一。从实证法律来看,原来的PX项目是合法的,但并不合理,根源在于当时环评制度与程序的局限性。尽管规划环评立法尚未通过,但这并不排除规划环评在个案中的适用。这启示我们,在公共行政过程中,我们不能固守所谓的形式合法化框架,而需要有一种开放、反思的态度 ,根据个案的需要灵活选择制度和程序——如果这种修正是朝着扩大公众参与的民主权利、主动增加行政程序的严格性和公正性的方向,那么就符合法律的基本原则与精神。实际上,“PX模式”展示的行政的灵活性与上述政府的回应性伦理之间存在着逻辑上的关联。在行政裁量过程中,行政的灵活性同样是克服行政僵化的有益思维。但这种灵活性又并非恣意性,而需要朝着有利于公众参与和相对人权利保护的方向延伸。在行政国时代,行政的自主性允许行政机关较大程度的程序选择权与实体决策权,行政机关应利用好这一裁量空间,灵活选择有利于公众参与和充实公共行政合法性的程序。 

      法律阶段最重要的是政府正式启动了公众参与程序,主要体现为规划环评中的公众参与以及更为正式的公众座谈会。“PX模式”的亮点在于公众座谈会,特别是代表遴选与发言权分配。尽管公众座谈会可能没有公众听证会正式,但以往主要涉及价格的公众听证会,不仅因其“逢听必涨”的结果而受人诟病,而且听证代表的遴选也被普遍认为缺乏公正性。“PX模式”里的公众座谈会在技术环节上克服了公众对代表遴选环节的可能质疑,具体做法是“随机摇号+现场直播”。这一细节性的制度安排在很多城市都可以实现,因而“PX模式”的参与代表遴选方法可以直接推广。在公共座谈会的发言权分配上,“PX模式”也很有讲究,比如人大代表和政协委员从第51号开始领取发言顺序牌,之前的50个机会全部留给市民代表;每人发言限时三分钟,这样可以保证大多数代表的发言机会。市民代表发言优先和发言权的平等分配,这是“PX模式”中的公众座谈会的有益经验,可以直接推广。公众座谈会取得了比较良好的效果,并且对最终的行政决策产生了可连接的影响。 

      作为行政过程公众参与法律阶段结束的标志,政府的最终决策合理考虑了公众在参与程序中表达出来的意见,做出了合乎公共利益的决定。结果的可接受性通过公众对参与过程和决策结果的心理感受而获得确认与加强,政府的公信力与公共行政的合法性亦在公众的这一自然而然的理解中得以恢复。“PX模式”的结果反馈可以用来批评和诊断其他行政过程中公众参与的有效性,比如价格听证会的“逢听必涨”就扭曲了参与程序和决策结果之间的逻辑联系,行政主体狭义地理解公众参与的程序意义,人为割断公众参与表达出来的民意对实体决策结果的政治影响力,其结果是公众不仅对公众参与程序不再信任,普遍产生“参与式疲劳”,而且对于公共行政过程和政府的公信力的质疑会进一步加深。“PX模式”启示我们,作为公共行政改革的重要方向,政府必须将对公众参与程序的接受与行政决策的结果合理联系起来,体现出决策对公众参与意见的考虑和吸纳。当然,公众参与并不在法律上赋予政府必然地接受公众意见的义务,因为行政机关需要独立判断政策性或专业性的问题,以及独立衡量行政决策与公共利益的一致性。但即使如此,在行政机关作出不同于公众意见的决定时,其仍负有说明理由的义务,即给予公众一个合理的解释。结果的恣意往往会挫伤公众的参与信心和兴趣,将公众在事实上“驱逐”出公共行政过程,一旦遇到利益冲突,很容易引发政治化的行为,这将是公共行政的失败。“PX模式”下的公共行政过程将努力避免这一点,要求政府或者合理考虑并采纳,或者说明理由。 

      需要补充说明的是,“PX模式”不包含司法救济阶段。当然,从理论上来讲,完整的公众参与模式应该包含这一阶段。这也在一定程度上说明“PX模式”还是一个主要集中于公共行政过程的参与型行政模式,是一种发展中的、过渡性的模式,离完整的公众参与制度模式还有一定的距离。但这并不是最重要的,因为一方面现有的司法独立状况与司法审查水平决定了司法对公共行政过程的深度审查具有特殊的困难,另一方面,“PX模式”相对于前期的公共行政模式已经是一个巨大的进步。 

      四、结语 

      本文并没有从“科学发展观”的高度以及环保总局的“环评风暴”角度解释厦门PX事件更加复杂的政治背景,尽管那样的解释也是很有价值的。笔者的关注是,在从2007年3月政协1号提案到2007年12月公众座谈会之后的迁址决定,不到一年的时间里围绕PX项目这一公共议题,厦门市政府与厦门人民作为公共行政过程的基本主体是如何提出、转化、参与、协商和解决这一公共行政过程的合法性危机的。笔者通过对于厦门PX事件的过程分析,概括出了中国公众参与的“PX模式”。这一模式以社会阶段的“新媒体时代”的民意表达与法律阶段的政府主导的公众参与为基本特征,展示出政府和民众理性而和平地将公共行政的合法性危机导入制度化和程序化轨道的参与型行政模式。“PX模式”具有相对普遍的适用性,不仅可以适用于环保领域的其他议题,如核电站项目、磁悬浮列车项目,而且可以通过改进适用于一般的公共行政过程。“PX模式”证明了政府可以在短期内抛弃原有的命令性与封闭性的公共行政模式,并学会在公众参与程序中听取和采纳民众意见,而民众也可以在“新媒体时代”的有序组织和理性参与的基础上影响公共决策的结果,维护自身的合法权益。 

      “PX模式”是我们时代公众参与的标本,我们期待着更多的政府和公众学会这样一种参与型的公共行政模式。 

      

    【注释】
    作者简介:田飞龙,北京大学法学院宪法与行政法专业2008级博士研究生,北京大学公众参与研究与支持中心助理研究员


本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。

转载请注明出自北大法律信息网

0
分享到:
阅读(2863)评论(0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码