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铁道部停涨令与公众参与
发布时间:2007/5/18 17:52:00 作者:田飞龙 点击率[1347] 评论[0]

    【出处】《青年文化评论》第7期 “春运”专题研讨

    【中文关键字】停涨令;公众参与;公民社会;法律

    【学科类别】行政管理法

    【写作时间】2007年


    07年春运之前,铁道部明确表示今年春运火车票价不上涨,以后也不再上涨。这是一件让很多人颇为高兴又颇为意外的事情。而这一行政政策的出台又很自然的使人们联想到郝劲松、姜海程等“积极公民”的持续不懈的努力。如果我们把目光稍微向前回放,前几年发生的乔占祥诉铁道部案还让我们记忆犹新,而“逢听必涨”的现象所反映的行政过程听证程序的无效也一直让我们感到失望。但就在这一次次失望中,总有一些人坚持着自己的方式。郝劲松等人的行为在我看来已经不是孤立的个人行为,而是中国转型时期面对不规范的行政权力,日益觉醒的公民开始注意援用中国社会既存的传统资源和现代资源,理性地与政府沟通,尽力拓展公民的权利与利益空间的社会性尝试。在这一系列过程中有日益发展并事实上参与了行政决策过程的网络力量和平面媒体(想想2003年轰动全国的“孙志刚案”,我们能够理解当代中国的传媒虽然仍受到意识形态较大限制,但确日益发展成为一种支持民众诉求河公民社会行动的力量)的力量,还有一些具有积极公民意识的个人的行为(我将这一类公民称为“积极公民”,作为不大关注公共事务的“消极公民”的对称,值得注意的是这里的区分只是为了论证的方便,不具有道德区分的意义),在我看来这是改革开放以来我们社会形成的新的资源,一个引导中国公民社会成长与公众参与发展的基础性资源。铁道部此次政策调整与这些公民的积极行动是分不开的。
      
      有些评论者认为,社会纠纷的解决应更多地援用正式的法律诉讼程序,而不应该经常性地采取上述的方式求助于行政权力本身。这是一种沿袭司法中心主义和形式法治主义的传统思路,是一种“管理”(Administration)而非“治理”(Governance)的社会哲学观。这种判断隐藏着一个基本的假定:司法优越于行政,纠纷的司法解决优越于行政解决。这符合我们理想中的形式法治的要求,因而甚至推导出“上书”的形式是一种由法治路向向人治传统的倒退。在我看来这是一种过于理想化的想象,它将社会纠纷的解决过多的寄托于理想法治和理想司法程序而忽视了公民社会行动本身的意义。就中国的国情来看,由于改革开放以来,过分强调经济面的发展而忽视了政治体制和公民组织的发展,从而使我们国家的行政权力长期处于一种非规范、非定型以及自给自足的状态,行政机关实际上享有立法、执行、裁决(司法)的广泛权力。值得顺带指出的是,我们国家集权体制的传统决定了我国行政权力天然的就是“一权独大”,这与西方“行政国家”兴起以后行政权力扩张导致的公共行政的合法化危机具有不同的背景。相比之下,人大的“橡皮图章”的情况一直没有得到很好的改观,立法机关提供基本法律回应社会问题的能力一直较弱,而法院还在行政诉讼受案范围以及司法独立问题上长期徘徊。因此在中国的国家权力结构中,实际是行政权一权独大,中国还缺乏基本的形式法治和强有力的司法审查,因而事实上难以对于行政权力系统形成有效的制约。所以在中国的法治进程中强调形式法治和司法审查是十分必要的。这也是有些评论者力主于法治理想的原因所在。
      
      但是转型时期的法治有其特殊性。法治理想的诉求不能简单排斥甚至替代公民的社会行动和公众参与形式的发展。我认为郝劲松、姜海程的行为是中国背景下公众参与形式的发展,是公民社会行动理性化的体现。而且他们的上书不是单纯个人的行为,是公益性的行为,是公民对于社会责任的一种担当。在他们背后是广泛利益群体的支持,而这些支持性群体的利益通过他们的上书行为得以表达并有效的影响了行政决策。这体现了中国当代社会公民和政府交往的一种新图景(new picture):以知识、法律、精英公民和大众相结合的社会行动为平台对于行政决策过程的参与。而且我们还看到这种参与不仅使发表了自己的意见,而且起到了一种提出和启动行政决策议题的作用。在公共行政过程中,如果公民不仅可以对于行政机关提出的议题发表评论意见而且可以主动向行政机关提出议题,则公共利益将会得到更好的关注和促进。在法治或司法资源不足的社会状态下,这种理性化的社会行动和公众参与形式应该得到鼓励和引导。我认为这种社会行动和公众参与无论就其具体形式和内容,还是社会参与的深广度,都与传统的上访或有些评论者指出的人治传统大相径庭。在我看来,这种新形式的依据是知识、法律以及对于权力公共性(这是典型的“共和主义”的回归)的要求,而人治传统的依据只是单纯的权力以及对于这种权力的伦理性信任(如“为民做主”、“父母官”之类的中国传统语汇充满着一种对权力个性化的肯认和权力行使的伦理性期待,而并不诉诸权利声张和理性根据)。
      
      值得进一步关注的是此次铁道部的停涨令已经一起了一系列的连锁反应,在我看来这些反应本身就是引起停涨令出台的“积极公民”社会行动的一个证明,从而将铁路春运及其延伸问题,甚至包括公路客运在内的普遍交通管理体制的问题提了出来,从而实际上起到了一个面向更宽广范围的“启动议程”的作用。在这些连锁反应里,我仅选择铁路客票实名制和公路系统春运停涨两个问题作简要的分析。首先是第一个问题,在铁道部停涨令出台后,有关人士进一步提出了铁路客票实名制的建议,以期解决“黄牛”贩票和关系票的问题,铁道部的答复是时机还不成熟。但其实问题并不那么简单,也并非所谓的“特权结构”的封闭性,而是铁路事业的发展导致的客运合同的格式化是一个必然的趋势,这主要着眼于合同的效率性的考量,如果再倒回去改采实名制,固然可能在某种程度上满足公平的诉求,但所付出的效率代价其实是十分高昂的。因此,公民的诉求应该接受现代社会生活中基本理性规则的检验,以使公民要求进一步合理化。这就提醒我们在社会规则的形成与变革中,作为决策者既要注意倾听民声,提供参与的程序和制度,又要总体上考虑社会理性的检验,不能一味的迎合民众——行政决策正是在这种微妙平衡的探询中获得了合理化。第二个问题是公路系统停涨的问题。同样是在铁道部停涨令出台以后,有关人士提出公路系统也应在春运期间停涨,交通部及发改委的回应是肯定的,但是时间不长又出台一个解释称:春运期间公路客运价格不上涨,但是客运企业可以在政府指导价的范围内合理上浮。结果是公路系统按照往年的惯例照涨不误,而且是涨足政府指导价给定的上浮空间。为何停涨令在铁路系统合公路系统出现了不同的反馈?这与铁路客运的公用事业性更强、政府的直接控制力较强而公路客运的市场化程度相对较高、政府调控相对宽松有关。公路客运受市场利润的“刺激—反应”要比铁路客运敏感的多,其中所牵涉的利益关系更加的复杂,因而简单的移用铁路的停涨令之后迅速得到了来自市场(主要是客运企业及以线路承包方式运营的业主群体)的反弹,导致有关部门通过行政解释实际上中止了停涨令。这一事件提醒我们,转型事情进行改革所面临的情况时复杂的,适用于甲系统的方案未必能在乙系统行得通,这需要行政决策采取更加切实有效的目标和行动。
      
      总体来看,此次铁道部的停涨令及其出台过程反映了中国社会公民意识的增强和行政过程中公众参与的发展。这一重要的时代趋势提醒我们,在中国的具体法治过程中,不仅要为法治建设提供规范框架(如人大的立法活动),通过立法者推动社会生活的规范化,而且要注意识别、鼓励和引导中国社会语境内部产生的公众参与形式,把握中国公民社会成长的脉搏。这样我们才真正实现了康德所说的“永远真正把人作为目的而不是手段”的道德律令,赋予人的主体性以足够的尊重,真正将人看作是可思考、可行动的人。这也就需要我们以一种更加开阔的结构化的眼光去看待我们追求的法治理想和中国大地上实际迈出的法治脚步,我们要避免将有益的公众参与形式简单的划入“人治”的范畴而打入冷宫,从而妨碍了中国公民教育的拓展和公共精神的培养。我们要注意到,在行政法领域法治理想或形式法治关注的是行政权力的规范化和对于行政权力的有效制约,公众参与关注的是行政过程中社会利益主体的程序参与权利以及对行政机关具体决策提供信息面和利益面的基础。在转型社会,公民对于行政决策的参与,公民与政府交往中“社会作为主体”这一理念的形成与实践,不单纯地是为了具体决策的合理化和合法化,其长远目标在于培养公民参与公共事务的经验和能力,并最终有利于中国法治理想的达成。在中国特殊的法治进程中,公众参与具有重要的实践价值,因为在这一过程中,公民不仅在接受和服从法律,而且是在理解、运用、要求甚至创造法律。而担心这种公众参与偏离法治理想、复归人治传统的人没有看到这里作为行动者的是公民,而不是传统中的臣民。
      
      (注:公众参与与公民参与是一对既有联系又有区别的概念,公众参与一般指行政立法及行政决策中公众通过一定的程序及制度参与行政过程,影响行政立法和决策,而公民参与指公民对于立法过程的参加、建议和影响行动。但是由于中国行政权“一权独大”的传统和中国并未确立三权分立的政治体制,因此中国的公众参与与公民参与之间便存在着相对于西方更加密切的关系,中国行政过程中的公共参与常常的带有一些公民参与的因素或特征。)
      


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