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国际干预失败开启香港民主“内政化”时代
发布时间:2014/9/10 9:23:42 作者:田飞龙 点击率[431] 评论[0]

    【出处】香港《大公报》2014年9月10日

    【中文关键字】国家干预;民主;基本法

    【学科类别】宪法学

    【写作时间】2014年


        9月上旬是各方势力对中央决定的密集回应期。反对派预期的两大对抗武器是内部的公民抗命和外部的国际干预。占中派和大部分泛民派是立足本港政治的内部抗议派,但也有陈方安生、李柱铭等殖民秩序“遗老”和黎智英政治献金案牵连出的泛民国际派,他们对国际干预抱有期望和幻想。
     
        公民抗命正以集会、示威、罢课等合法形式展开广泛动员,渐次而突然地实施违法“占中”,达到本次社会运动的高潮时刻。受中央保守性决定的刺激,公民抗命重新回到最无妥协余地的“公民提名”立场。各大校园出现了颇具“创意”的政治漫画,以“史上最黑暗一天”、“抗命不认命”、“人大不代表我”等为核心话语,建构起一种街头民主的悲情基调。预期公民抗命与广泛的不合作运动将会在相当长一段时期内成为香港反对运动的主导形式,由此带来的央港关系紧张与特区政府管治困难将成为回归十七年来“一国两制”遭遇之最大挑战。另一端的国际干预则几近失败。这是中国崛起与央港关系变迁的新迹象,并非香港民主寒冬的到来,而是有助于推动香港民主正轨化,使其回到民族国家内部视角与基本法轨道,循序渐进、理性务实地谋求民主进步与自治发展。
     
        《联合声明》被《基本法》吸收
     
        与公民抗命的内部发力与蓄势高涨相比,国际干预几乎是疲软无力且基本失败。8·31决定之后,英国议会外交事务委员会如期开展《联合声明》实施情况调查,遭到中国全国人大与外交部竭力批评和抗议,而同期的英国外交部则发表声明称支持香港一人一票普选以及民主没有完美模式。英国外交部声明被李柱铭斥为“无耻”。这表明英国议会与政府在香港问题立场上并不一致,议会坚持履行对香港反对派的政治承诺,而政府则采行理性务实态度,无意干预。同期的美国则是通过助理国务卿发表声明,原则重申普选应自由无限制,并未显露出积极干预迹象,亦未声称根据其国内法《香港政策法》开展议会专项调查以评估香港自治状况及美国特惠安排是否维系。
     
        英美是法治国家,其国际干预亦会具有一定的规范外形。英国议会甚至末代港督彭定康一再声称英国是《联合声明》缔约方,负有国际法义务保障其合格实施。然而《联合声明》既未载明“普选”目标,亦未安排1997年之后的具体实施责任。作为实施主权移交的特殊国际法安排,《联合声明》界定的主要实施责任局限于1984-1997年的回归过渡事务,并不涉及回归后的基本法秩序。基于如下理由,英国重启调查的国际法依据实际上已经失效,且缺乏针对性和法律意义:第一,《联合声明》的基本目标已被《基本法》完全吸收,不存在回归后再行实施《联合声明》的问题;第二,彭定康时期推行的一系列政策尤其是超越《联合声明》推行的激进民主化措施已经单方面违背国际法义务,倒逼中方“另起炉灶”,更加自主地按照《基本法》处理回归事务和回归后治理框架;第三,作为《联合声明》实施组织机制的中英联合联络小组早已结束使命,不复存在;第四,回归以来中方合格履行了对英国在港利益的保护承诺,依据《基本法》循序渐进推进香港民主,英方实无特别调查之必要。
     
        英国议会的调查就法律意义而言仅仅是对其政府的一种问责手段,通过调查报告对政府在《联合声明》项下的利益与承诺的实施情况予以质询检讨,以此作为英国外交的一次内部评估,而不具有对中国政府及香港民主发展的规范评价意义。而英国外交部的同期声明事实上已经表明:第一,中国政府治港过程没有违反对英国的利益保护承诺;第二,香港民主化遵循《基本法》循序渐进,不能以“完美模式”苛责。彭定康正是深知《联合声明》规范力之不足,故干预论主调倾向于英国对香港的“道义”责任以及英国高超的外交技巧。可是,英国外交部不愿意承担这一“道义”,也不愿意在香港事务上透支外交资源。对于英国而言,内部的苏格兰独立公投事务、外部的配合美国与欧盟制裁俄罗斯及打击ISIS极端势力的同盟义务以及更具战略性的中英合作关系,决定了香港事务的分量远不足以吸引精明功利的英国政府积极干预。此次干预失败可视为英港关系的实质“断奶”时刻,促使香港反对派放弃国际幻想,真正回归本土,回归央港关系,抛却意识形态偏见和激进行为预期,理性务实谋求民主自治。
     
        《香港政策法》是美国国内法
     
        美国因素始终无法忽略,但却是一个更加外部性的因素。与英国相比,美国在港历史影响、法律关系、人脉资源均远不可比,但美国的实际干预能力却远超英国。自1992年以来,作为英国撤退战略的一部分,美国从英国手中接过了弥补撤退空间的干预责任,制定了《香港政策法》作为干预行动的国内法依据。从单纯的国内法或国际法逻辑均无法理解民主国家美国为何会对外国部分领土单独制定国内法。类似的例子还包括1979年的《与台湾关系法》。《香港政策法》既非与香港旧宗主国之英国签订,也非与香港之祖国中国签订,而香港本身又无国际政治主体资格,因此该法就成为赤裸裸的干预法。这种具有单方域外效力的法律只能是一种超民主的帝国主义逻辑之结果。该法规定,美国总统有权根据对香港自治状况的评估结果决定是否继续给予香港特惠安排。
     
        美国干预的另一方面是通过基金会与传媒网络,但这至少在形式上属于非官方层面。只是,中美关系存在竞争对抗与利益合作两大面向,辩证统一服务于美国国家利益,反对派只愿看到或相信对抗的一面,没有注意到更高层面的合作面向,后者是香港本地政治家无法充分理解的。如果美国一意孤行进行干预,就不会有1979年对台湾的“断交、终约、撤军”安排了。作为只具有中等偏下战略价值的“棋子”,美国与香港反对派对香港事务的政治赋值相差甚远,这也是美国此次不奉行积极干预的重要原因。况且,美国近期深陷乌克兰事务和伊拉克事务,其帝国意志受到实际能力的严重制约。
     
        当英美以合作利益权衡与中国关系大局时,所谓干预至多限于外交辞令式的政府声明或最终注定不了了之的议会调查,至多在外交管道产生一些价值争议和对历史解释的竞争性叙事,无法改变日益“内政化”的香港事务本质。更关键的是,当中国已成为“列强”之一时,对中国的经济制裁以及意识形态上的简单压制必然日益失效,甚至不可想象,不可实施。
     
        香港民主的“内政化”
     
        香港一直以国际化定位和自居,将殖民史与贸易金融史的特殊背景“幻化”为政治特殊性,在民主运动中频繁打“国际牌”,寻求国际干预,诉诸国际标准,臆想国际城邦。此次政改冲撞,其结果是中央强硬和国际干预疲软双重展现,逼迫港人以自身力量孤立投诸街头,以青年学生甚至中学生为主力违法抗命。国际干预的快速失败是对港人“国际化”蒙昧心态的重大刺激,有利于其回归“内政”视角看待基本法和一国两制,认知到唯有关注“一国”并与之密切互动,才能更有效保护香港民主自治地位。
     
        中央强硬决定的一个“国家理由”就是香港民主化可能带来国家安全与外国势力干预的隐患,因此必须采取严格的限定措施才能实现民主与国家安全的平衡。港人长期对“国际”持过分开放立场,在价值观与政治理念上过分趋同,缺乏一种深沉的基于“一国”立场对近代史救亡图存的命运体验与对外国列强干预的民族主义情感,因此无法理解为什么民主这只“自由鸟”要负载上国家安全的重荷,无法理解国家安全在自由城市有着怎样的规范价值,无法理解国家除了保护自由与权利还有何种正当干预理由。这是殖民史特定教育与经验的结构性缺陷,是对国家概念、理论、理性与情感的系统化排斥,因为殖民者不需要港人爱国,也不打算将港人整体归化,因此去国家化的、无限放大的自由理念与国际定位便成为殖民统治的意识形态。今天,港人的民主自治在国际干预失败条件下必须实现“内政化”转化,穿透自我设定的意识形态铁幕,以开放心胸、国民心态和国家意识积极看待和理解中国的体制与崛起事实,反思自身在国家整体现代化中的角色与义务。这绝非要港人放弃民主追求,而是将民主作为“内政”事务,不假外求,不幻想国际干预,在基本法与国家利益前提下务实进步,为国家民主化提供积极理性样本和经验。
     
        香港民主前途在于中间力量和温和民主派,激进派也应激流勇退以壮大本港民主派理性力量。在广场激情与国际干预迷梦渐然远去的背景下,这些本土民主力量应展开积极行动和影响,推动立法会通过政改方案,否则原地踏步甚至后退的就不只是香港民主,还包括香港的国际地位与贸易金融优势。如果中央决定给出的是一个“酸涩”的苹果,但毕竟是民主自治的苹果,港人理性应超越激情接受之。这不是民主的屈辱,而是民主的真实,是不假外求的内政进步。


    【作者简介】田飞龙,北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院讲师,北京大学法学博士。

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