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人大决定成香港政改新基础
发布时间:2014/9/2 10:34:17 作者:田飞龙 点击率[583] 评论[0]

    【出处】香港《大公报》2014年9月1日,发表时标题改为“泛民应妥协寻求政改出路”,略有删节

    【中文关键字】人大;香港;政改

    【学科类别】特别行政区基本法

    【写作时间】2014年


        自2007年全国人大常委会决定普选时间表和路线图以来,如何从“普选蓝图”变成具体法案,便成为香港特区政治史与政治生活中的最重大事件。几乎所有关注香港政改的政治力量都积极参与了此场博弈。从合法且正当的参与力量来看,中央政府、特区政府、建制派与泛民派都对这一普选政改进程作出了基于其角色和能力的贡献。8月31日,按照预定议程,全国人大常委会表决通过了香港政改决定,完成了特首普选“五部曲”之第二部,就政改基本原则作出权威性澄清与决定,构成第二轮咨询以及特区政改法案草案的新法律基础。这一决定具有正式的法律效力,与基本法以及2007年决定共同构成香港特首普选的合法框架。
     
        理性民主的精义在于程序内的充分博弈和程序终结时的充分权威。特区政府与中央政府按照“五部曲”合法程序及时、充分地展开政改咨询并做出决定,为2017特首普选的时间进程留出充分商谈机会。但反对派似乎对这一决定极其不满,认为是坐实“假普选”、违背国际标准的“落闸”决定,在其诉求的公民提名、低门槛入闸、候选人数不设限等基本方向上均遭遇到否决,产生前所未有的政治挫折感。于是,人大决定日同时也成了“占中集会日”。反对派对“一锤定音”式的人大决定至少在目前氛围下无法接受。根据其组织者设计,9月将开展一波一波的集会示威、罢课以及随机性的突袭“占中”,延续决定前的政治主张,以合法示威与违法抗命的交替形式爆破戴耀廷所谓的政治“核弹”,期待2003年七一大游行反对效果的再现。这一期待若成真,香港民主政治将形成激进抗命传统,堕入“街头政治”泥潭,基本法建立的代议政治架构丧失权威性与制度效能。这显然不是作为法治社会的香港以及中央政府能够接受的。
     
        人大决定终结无休止争议
     
        此次人大决定的要点在于:第一,严格依据基本法并考虑特区主流民意做出决定,未接受不合基本法的“公民提名”和“政党提名”,确认提名委员会为唯一权威提名机构;第二,根据2007年决定之“参照”要求确定提名委员会“按照”原选举委员会界别结构组成,保留功能代表制在特首普选中的提名功能;第三,根据基本法第45条之“民主程序”要求,按照机构表决的一般原理,要求过半数有效;第四,根据差额竞争与便利选民认知的要求,确定正式候选人为2到3名。
     
        这些决定要求涉及的都是第一轮政改咨询中双方激辩的焦点性议题。官方和建制派的着重点在于这些议题之答案需要以基本法和人大2007年决定为基础,不能以个别派别的入闸机会“量身定做”,而需要依法确定一个中立性的制度框架。反对派则以自身候选人能否入闸作为衡量普选方案可接受性的唯一尺度,将普泛的“国际标准”悄悄等同于自身的入闸机会与条件,甚至不惜超出基本法提出激进诉求,并配合以激进的公民抗命。这种思维方式实际上犯了混淆事实与规范的错误。此次人大决定是基本法以及2007年决定基础上的合法与合逻辑的展开,具有权力意志的正当性与规范推理的自洽性。但反对派依然无视这一决定的法律权威性,继续沿用违法抗命逻辑开展广场抗争。这显示出香港民主化过程已出现民粹主义和无政府主义苗头。不尊重任何实证权威,迷恋广场政治和群体封闭性理想,就是无政府主义的核心特征。此次人大决定按照相对保守和窄化的法律口径确定普选框架,对激进方案和某些中间方案均采取了保留态度,某种意义上正是反对派一意激进、相互刺激的结果。梁振英特首近期批评占中发起人戴耀廷的行为具有反作用,正是此意。9月成为“占中月”,其反效果可能进一步扩大。
     
        人大决定其实不可以理解为全面“落闸”,而是根据其法定职权及时定纷止争,将香港政改的议题与议程向前严肃推进,避免无休止争论和原则性对抗影响到2017年的普选目标。特首普选是中央和特区共同完成的一项民主政治决策。任何民主决策都有程序,也有时间节点。人类的公共生活无法承受无休止的争论,因此任何民主决策都根据法律标准确定了决策权威,而在穷尽民主商谈之后对决策权威之权威性决定的尊重与执行,也正是民主生活得以可能的公民美德。人大决定如期做出,积极推动香港政改走向第三部曲,如果反对派不承认这一决定的权威性与推进意义,甚至利用广场抗命和立法会否决机制阻遏“五部曲”顺利完成,将实质性妨碍2017普选的落实,使香港特首普选至少延误十年。
     
        管治权争夺的三个战场
     
        占中派的最初预期是以占中为威慑手段,期待在实际占中之前获得中央主动妥协的政治成果。这种期待多少受到了2003年大游行的启发和鼓舞。但这可能是一种政治错觉。中央一方面不可能一次次允许香港街头政治阻挠基本法秩序既定进程,另一方面对于“颜色革命”存在严格的政治戒惧。白皮书和中央官员多次谈话中突出了普选与主权、安全与发展利益的深刻关联。只是反对派一直无法完整理解或有效吸纳这种国家层面的价值关注,而一意放大自身党派观点、利益与诉求,“只取不予”,造成中央与地方权利义务的失衡与错置。此次人大决定构成了中央主导权的一次实践,在反对派看来则成为其政治进取的一次挫折。不过,反对派如何看待这样的挫折教育?香港精英如何理解其本地政治经济发展与国家之主权、安全与发展利益的关系?如何理解普选民主价值与繁荣稳定社会价值的关系?反对派如能改变其单调的民主观与自我本位的政治立场,扩展政治视野与抱负,适度理解中央政府的整体主义关切,反思香港在国家整体现代化中的义务和角色,则某些心结或“心魔”或可解开。
     
        从中央立场来看,普选的宏观制度安排被定位于和国家主权、安全与发展利益高度相关的管治权争夺。根据基本法的权力架构,这一管治权争夺存在三个战场:第一,立法权,体现在立法会建制派多数格局、分组点票机制与泛民派否决权;第二,行政权,体现在对特首“爱国爱港”政治品质的绝对要求上,通过特首实现中央对香港特区的制度性调控;第三,司法权,体现在香港的司法独立与司法终审权和中央的司法监督权之间的拉锯上。由于基本法最初的结构设计偏重行政主导,中央单调地依靠特首作为央港关系的调控枢纽,对立法会与法院则几近“无为而治”,从而产生对特首的高度政治依赖,无法承受特首政治不效忠的后果。此次人大决定采取相对保守和强硬立场,体现了中央在管治权争夺上依然将特首人选设定为主战场。不过,从白皮书立场来看,其他两个战场依然存在拉锯和复杂调整的空间,比如立法会普选未必等同于废除功能组别和分组点票机制,以及司法独立与终审权不等于对基本法解释权的垄断,中央有主动释法和特首提请释法两条管道来制约香港司法界的普通法保守主义。香港政改笼罩在安全意识与央港管治战争意识之中,使作为内政事务的民主政改复杂化,使香港民主起飞负担沉重,这亦是双方互不认同与信任、外国势力干预以及基本法独特构造多方因素所致,一时难以疏解。
     
        后占中考验泛民派政治伦理
     
        香港民主的前途并不因为人大的权威决定而“一锤定音”,因为“五部曲”中香港本地承担着至关重要的程序推进与决策责任。人大决定中已规定,如普选方案最终无法通过,则按照2012年选委会模式操作,等同于原地踏步。
     
        按照既定议程,特区政府将根据人大决定启动第二轮政改咨询并在此基础上拟定政改议案提交立法会审议,走出政改第三步。在这些规定动作之外,始终存在着占中行动的对抗与威胁。根据占中派部署,决定当天会有占中集会,是否演变成实际占中有待观察,而整个9月将沉浸在学生罢课、集会示威与突袭占中的广场对抗之中。反对派一方面以此作为抗命行动的收场,另一方面或许仍存有中央收回成命的期望。但人大决定是权威的法律决定,是推进政改的固定步骤,是基于基本法和主流民意的正当决策,无论是基于国家理性还是法律理由,都不存在收回的可能性。笔者推测,反对派的广场抗命只是作为运动结束的必要仪式,在这一行动实际损害香港繁荣稳定、主流民意趋向温和理性以及中央变策预期持续走低的压力下,将不得不重新回到基本法秩序确定的政改咨询与立法会审议程序之中,回到“五部曲”框架。
     
        目前来看,泛民派议员掌握着政改议案否决权,且共同承诺过集体行使。但他们是否能够实际行使这一权力呢?这里涉及泛民派政治家的责任伦理问题。在主流民意趋向于“袋住先”、接受后续修改完善的条件下,他们如果集体狙杀政改议案,则“五部曲”提前结束,普选政改失败,2017年选举原地踏步,未来普选预期不明。香港民意势必迁怒于他们,从而在2016立法会选举以及更长期的政治走势中用选票表达对他们以党派私利捆绑香港民主进程的愤怒。如果他们回归法定程序,善用剩余空间,支持政改方案,实现伟大妥协,则所有反对行动都将成为推进香港民主化的有益行动,可在后续获得选民政治补偿。从执著于“信念”适时走向对“责任”负责,也是反对派自我救赎和成为忠诚反对派的必由之路。


    【作者简介】田飞龙,北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院讲师,北京大学法学博士,香港大学法学院Leslie Wright Fellow。

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