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特首选战与香港民主发展
发布时间:2017/3/6 14:51:16 作者:田飞龙 点击率[104] 评论[0]

    【出处】原载《多维CN》2017年3月号

    【中文关键字】香港;特首;选举;民主

    【学科类别】特别行政区基本法

    【写作时间】2017年


      早在占中进行时,HKTV就以网络热播剧《选战》(The Election)对2017特首选举的激烈化程度加以想象和预测。该剧的基本剧情是香港占中运动失败,2017特首普选以人大决定为框架进行,在寻求连任的特首郭逸材与挑战者韦文轩之间展开博弈,后者获胜当选却于当晚遭遇离奇车祸死亡。韦文轩在当选之际高调宣布特首任期主要任务为带领香港人民继续争取“真普选”。其妻叶晴为工人运动领袖,背负其夫遗志出战2022年特首普选,却陷入香港政坛的无底漩涡,内有倾轧,外有强敌。挑战者韦文轩本为香港最大建制派政党“振民党”副主席,行政会议成员,后退党参选特首。2022年特首普选的竞争格局是:振民党主席宋漫山和工人运动领袖叶晴。其间有人大就普选框架释法等情节。这些无不浓缩了香港人悲情而执着的深层民主心理,我称之为香港的“继续民主”命题。
     
      网剧预测和香港民主后续发展有些出入,比如2015政改闯关失败,2017特首选举延用2012选委会模式,但这丝毫未能影响该剧对香港民主发展基本矛盾和张力格局的表现力。如今,2017特首选举波诡云谲,最大热门在林郑月娥和曾俊华之间展开,但叶刘淑仪、胡国兴以及翻转立场宣布参选的反对派标志性人物“长毛”梁国雄亦体现了一定的代表性与竞争力。建制派内部的充分竞争格局表明,即便是反对派所谓的“小圈子选举”已具有一定的民主正当性及可参与性。“小圈子选举”的说法是一种政治攻击策略,不符合香港基本法确定的选委会制度的民主特征。实际上,选委会制度采行的是一种间接选举模式,以香港社会的“功能界别”为基础先行选举出作为法定机构的选举委员会,再由选举委员会通过提名和投票选举出特首,最终由中央加以任命。非普选的选举模式不等于不民主,而可能是民主发展过程中出现的特定民主模式。当然,与普选相比,这种间接选举对民意的传递与表达还有一定的欠缺,香港民主发展也存在着“重启政改”的任务,但这恰恰是需要香港社会重新凝聚基本法共识以及共同维护和推进香港政制发展的前提和基础。
     
      在此意义上,梁国雄的转身参选而不是继续坚持“三不”(不投票、不提名、不参选)立场,尽管可能有搅局及争当“泛民共主”之嫌,却也显示出反对派部分人士对选委会民主正当性的弱式认可。而从2016年12月异常激烈的选委会选举过程来看,反对派席位大为增加,多个专业界别(法律界、教育界等)为反对派所完全垄断,显示出反对派暗藏的“建制化”情结。这些变化与后政改时期“港独路线”逐步走衰尤其是梁游宣誓案及人大释法的博弈结果有关,反对派看到了激进抗争的前途渺茫,其内部的温和理性立场有重获话语权及运动主导权的趋势。但这并不意味着香港管治与民主化的一帆风顺。从目前格局来看,建制派内部的过度竞争及“分票”效应非常显著,林郑月娥作为第一顺位候选人很可能以微弱优势胜出,其施政将遭遇类似梁振英的困局,但中央如何支持以及其团队如何具体作为,仍可为香港管治及民主发展带来一定的进取空间。
     
      选委会与功能代表制
     
      “双普选”是香港民主发展的终极目标,也是香港基本法规定的法定目标,但目标与体制现实之间存在着重要张力,因为二者预设的政治代表制差异较大。普选诉诸的是“一人一票”式的公民直接民主制,而基本法的选委会制度诉诸的是功能代表制。功能代表制是一种“社会本位”的代表制,是根据特定社会的功能分化与阶层结构所确定的代表制度,是欧洲封建代表制与资产阶级早期代表制的混合,也是港英殖民当局推荐给中国政府的代表制模式。这种代表制的优点在于保护“社会”尤其是对经济发展起到支柱作用的工商社会阶层,同时以功能界别的精英理性来节制大众民主的“民粹化”倾向与危害。普选的直接民主制则是一种“个人本位”的代表制,通过直接民主产生管治机构,取消社会中间阶层对选举与治理的控制特权。
     
      反对派所谓的“公民提名”、“公民参与”、“公民约章”等皆以“公民”名义张目,其政治意象颇接近于19世纪英国的“宪章运动”以及占中动员中诉诸的“公民抗命”。两种代表制之争的背后是对政治体之社会基础与代表原理的宪制性竞争。从民主化的一般经验来看,民主发展既需要适度的体制秩序约束,亦需要一定的外部力量抗争,由此形成有序扩展的良性运动。体制内外需要不断形成政治对话和商谈,共同拒斥抱残守缺的保守化和肆无忌惮的激进化,才可稳健发展。香港政改失败后,中央内部有“大镇反”和“大和解”两条路线的争议,其博弈结果是坚持基本法框架和继续“循序渐进”支持香港民主发展,算是维持住了一国两制下香港政改的定力与节奏感,没有出现重大的政治逆转;反对派内部亦出现了“重启政改”与“激进港独”两条路线的竞争,其博弈结果是激进势力受挫,传统泛民路线勉强得到维持,“重启政改”依然具有一定感召力。
     
      从基本法的选委会具体制度演变看来,其民主性与代表性不断得到确证与发展,但也不断受到严峻挑战。功能代表制是基本法的代表原理,无论是立法会的功能界别还是特首选委会的选委构成,都以四大界别为政治基础。四大界别又划分为多样化的小界别,采取符合各自界别组织原理与传统的选举机制,而不强求“一人一票”。这种对香港社会之政治基础与组织原理的认识及其法律化,无疑符合回归过渡时期香港社会的真实,因那时的代议民主、政党政治和公民社会并不成熟,正在孕育发展。但1990年代以来,香港民主的社会基础已发生较大变化,政党政治快速发展,公民社会运动不断扩张,传媒多元化成为优势,公民的民主化预期不断提高,本地法治日益巩固,这些变化使得香港民主进一步发展的社会条件得以逐步成就。对这些发展,基本法事实上已有预期,早就规定了“双普选”目标,但具体何时以何种制度模式加以实现,则存在很大分歧。中央作为立法者必须在国家安全、香港繁荣稳定以及民主发展之间加以权衡,而不可能以民主作为唯一价值目标,这就与香港社会尤其是反对派所理解的“民主优先”逻辑存在出入。中央希望香港民主按照基本法秩序“循序渐进”发展,兼顾多重价值目标,但反对派则逐渐逸出基本法轨道而诉诸“普选国际标准”,紧抓民主而罔顾国家利益和制度现实,占中运动本身就是一种逸出法治的民主追求。
     
      因应香港民主的社会基础变化,功能界别之小界别经历过多次调整,更有“超级区议会”的制度突破,这些都是功能代表制适应进一步民主化的表现,显示出基本法上的功能代表制包括选委会制度具有一定的开放性和扩展性。从2016年立法会选举和选委会选举来看,反对派不仅能够在地区直选部分取得相应席位,而且在功能界别部分亦有较大突破,比如在选委会选举中就取得了“300+”的结果,成为特首选举中的“关键少数”,取得了一定的“否决”与“造王”能力。按照1200名选委组成选委会、150票提名、超过600票当选的制度规则,加之建制派内部竞争过于激烈,这样一种所谓的“小圈子”选举的间接民主制度之民主正当性已经得到修正、充实和确认。我们应当合理地承认,选委会制度是“双普选”实现之前香港基本法上的法定间接民主制度,重启政改亦需以此为基础和前提并依靠这种制度产生的特首来实际推动。选委会制度已具有相当的民主成分,参加游戏比破坏游戏更加有利于香港民主发展,这应当成为此次特首选战凝聚出的一种民主共识。
     
      重启政改与23条立法
     
      选举看政纲,但有意义的政纲必须具有合法性及可操作性。笔者无意考察比较各位特首参选人的具体政纲细节,但认为重启政改和23条立法是新特首顺利施政必须承担的两项宪制性责任。两项责任均出于基本法规定。特首负有实施基本法的职责以及在双普选程序中负有重要的程序性义务,同时基本法第23条的本地立法亦成为特首需要承担的实际责任。参选人曾俊华的政纲中就包含了这两项责任,其他参选人亦不可能明确予以否认。重启政改主要回应的是香港本地民意,而23条立法则合理回应了国家关切。特首之合法性与宪制责任具有双重来源:其一是香港选民(选委会)的政治委托;其二是中央的实质任命。也因此,香港特首不仅是香港特区政府的政府首脑和特区行政长官,还是中央任命的地方行政首长,具有双重身份属性与职责,是中央与香港地方的“超级联系人”。这种双重负责制决定了香港特首需要同时回应本地民意和中央关切。
     
      当然,即便在“重启政改”的大命题下,仍然有细节出入,大体可以分为“无条件论”和“有条件论”。这里就涉及对中央“八三一决定”之法律属性与效力的认知和认同问题。“无条件论”为偏于激进的反对派所持有,他们认为政改既然失败,立法会否决政府提案等同于否决八三一决定,因此重启政改就是推倒一切前提重来。这在法理上是没有依据的。因为八三一决定虽然因应政改“五部曲”而作出,从其具体内容来看却具有规制2017之后特首选举程序的一般效力,等同于普遍性立法,并非只能适用一次的行政性决定,而香港立法会作为本地立法机构,更无宪制性权威和能力去否决中央决定,其投票结果的法律效力仅限于否决了特区政府的政改提案,而绝不能扩及作为提案的更高法律基础。“有条件论”则是建制派和中央共同认定的立场,认为政改可以继续开展,但应以八三一决定为基础。
     
      其实,对于八三一决定规制政改的合法效力,严肃的香港精英尤其是法律界人士不可能否认,但他们真正希望询问的是:八三一决定限制过严,连落三闸,可否适度放宽?实际上该决定是因应占中前夕的严峻形势作出,是立法者进行政治裁量的结果,其放宽在法理与政治上当然是可能的,但需要以立法者“疑虑”的适度消除为前提,也就是香港反对派出现转向“忠诚反对派”的显著趋势以及央港政治互信与香港社会秩序得到结构性修复。中央内部的“大和解”思路就是朝着这个方向设想和准备的,但这需要香港反对派本身与港独力量严格切割并逐步收缩其激进化的言论与行动。否则,反对派的“港独化”只能倒逼中央内部的“大镇反”,于重启政改及香港民主发展毫无助益。反对派内部的理性力量其实看到了港独发展不仅仅危害国家安全,更拖累香港民主前景,故有邀请彭定康来港“灭火”的止损举措。总之,香港民意包括选委取态对于特首参选人如何具体设计“重启政改”纲领关注极大,这一关如果过不好,选举工程将异常艰苦,民意认受性也将大受挑战。这对最为热门的林郑月娥是最重要的考验。作为上一次政改工作的实际负责人,其在重启政改上应当继续前进,给民意期待一个富有意义的回应。作为建制派候选人,重启政改当然是“有条件论”,但条件本身是特定情势和立法者裁量的结果,是可以经由央港双方的互动而加以修正放宽的。谁清晰地说明了“放宽预期”,谁的选举工程就将柳暗花明。否则,泛泛地谈论“重启政改”会有老调重弹之嫌,未必能真正吸引选民和选委。当然,重启政改并非单纯的香港本地事务,需要与中央预先进行必要的政策沟通,否则空头许诺不仅无法实现,还会引起中央反感以及后续的选民厌恶。
     
      立法是老问题了,但并未得到妥善的解决。23条立法本来是中央责任,基于维持香港繁荣稳定及信任香港而通过基本法委托于本地立法,可是国家安全本身在香港社会的价值序列中并不优先,甚至被想象和建构为“专制”外衣,所以有了2003年的七一大游行。香港人理解的“一国两制”,通俗而言就是既往政策行话里的“井水不犯河水”,但这是“两制”关系的不甚严谨的形象化描述,其实并不严格符合基本法整体秩序的要求。国家安全是笼罩“两制”的“一国”核心法益,是“井水”与“河水”的共同源头,因为没有国家安全,具体的自由与繁荣的地方利益很难得到切实保障。反23条立法反映了香港社会对内地体制的政治恐惧以及对23条立法之宪制义务属性的误判。香港本地承担23条立法不是一种权利,而是一种国家信任推定下具体承担的宪制义务。在经过长期讨论和反复修订后,如果香港社会及香港立法会仍然无法完成23条立法,则可视为对这种宪制义务的不作为,不仅有关责任官员需要被严格问责,而且相应的立法委托也可能被收回。当然,基本法第23条并未就如何收回立法委托规定具体程序,但不能否认中央具有相应的合法权力,具体法律机制上可以通过第23条释法或修改的方式明确收回委托的程序,比如明确给出5年宽限期。收回委托的正当理由在于:其一,受托人主观怠惰,无法合理完成委托任务;其二,受托人客观无能,无法在本地程序中推行立法。这实际上给了香港社会及香港特区政府以必要的宪制性压力,敦促其积极承担起本地立法责任来维护国家安全。同时,完成23条立法也可视为修复央港政治信任危机关系的积极步骤,有助于对“重启政改”之实质条件的放宽,换取香港民主发展更为优越的制度基础。政治是可能的艺术,也是妥协的艺术,特首选战过程必然围绕23条立法议题展开博弈,谁能陈明利害,给出合理方案,周全中央与地方关切,也是重要的得分点。
     
      需要补充一点,反港独只是国家安全的极端环节,第五次人大释法有效规管了香港的选举秩序与宣誓秩序,防范了港独力量对建制框架的“合法”渗透,但未能解决涉及国家安全的治安秩序问题,而香港本地已有法律资源和司法立场又不可能有效填补这一空白,因此23条立法仍有紧迫性和必要性。不过,基于一国两制的根本法前提以及香港社会的自由本质,23条立法应注意与内地国安法适度区隔并做好与香港本地法律秩序的有效衔接,这也是立法成功的重要基础。
     
      作为先行者的香港民主
     
      香港民主运动是中国现代立宪民主运动的重要组成部分,但这场运动因其意识形态、历史观和本土化局限而日益脱离于中国整体的民主进程而孤独边缘化及存在被“港独”吸收的危险。在旺角暴乱和立法会辱国宣誓风波中,我们都真切感受到了这种危险。尽管香港政改遭遇到暂时性失败,但其对香港民主发展与中国政治转型的意义是重大的,一再严格地检验内地体制的治理现代化主要指标和价值观,是中国政治发展的试验田和试金石。在香港回归与基本法实施二十周年之际,我们遭遇到了特首选战空前激烈的选情,国家建构与民主发展在香港的狭小地理空间与宏大制度空间中并轨扭结。而香港社会的核心价值观具有双向节制功能:一方面阻却国家安全的威权化倾向而以基本法和本地法治为保护性机制,另一方面则对步步进逼的港独激进主义及破坏法治的暴力行为采取拒斥立场。这就为一国两制下香港民主发展争取到了合理而正当的实践空间。国家威权与激进港独互为行动理由,依法治港和有序民主化则成为香港民主发展的新共识。
     
      在此意义上,香港民主仍有扩展和深化的空间,在大体满足国家安全的义务条件下,重启政改并非禁区性议题,其法律条件亦不是完全不可商谈与改进。香港,因其历史地位与制度角色,已成为中国民主化的某种“先行者”。我们要有能力反制这种“先行者”角色的傲慢习性和反国家倾向,凸显其自治理性和制度实验特征。在限制性政治条件下,中国内地选择了“法治优先”的政改进路,聚焦于合法性资源的古典回归及民主政治的协商协同,而“后置”了普选民主的政策议程,这与发展中国家的惯常套路及西方发展援助模式迥然有别,但有着中国政治传统及其发展路径的自身理由和正当性。香港尾随西方而现代化与国际化,如今在一国两制条件下恰可充分实验和具体测试“普选民主”的稳靠制度条件,成为中国政治发展非意图的“政治特区”或“治理特区”,这一面向在一国两制中的意义已经超越经济层面,可为未来中国的政改提供必要而直接的经验。我们对一国两制应有更为全面的理解和运用,不可单纯局限于经济现代化,香港在这一新的转型发展意义上可继续发挥内地任何特区单位无法取代的实验功能。战略性地看待香港民主发展以及为之提供必要的宪制条件,是中国国家建构与国家治理不可或缺的顶层视野。
     
      此次特首选战不再是贬义化的“小圈子选举”,而是基本法下选委会制度范围内的间接民主制度现象,这一点也因为反对派在选委会选举和特首选举中的积极参与而得到印证。中央对特首具体人选的影响力当然不可忽视,但反对派的造王能力以及香港民意尤其是“公民约章”与“民间公投”的实际在地影响力日益增强。这种在法定秩序框架内的竞争博弈本身验证和促进了制度的民主正当性。中央在特首人选上实际控制能力的适度下降可以理解为香港反对派及公民社会民主参政意识与行动能力增长的自然结果,也是香港民主化的必然效应。八三一决定保留了功能代表制作为提名委员会的政治基础,与全体选民的“一人一票”相结合,是一种折中设计。这表明,功能代表制与普选民主制在香港民主发展中,无论是观念竞争还是制度博弈,都将是长期性的,也可能是相互混合的,而混合宪制常常具有更大优势。
     
      当然,超越特首选战,我们还应具有谨慎乐观的心态看待香港民主发展议题,它不是中国政治的“他者”,而是我们自身的命运和命题。新特首负有历史性使命,沟通国家与本地民意,推进23条立法和重启政改。香港如何走出“过度政治化陷阱”以及“国际干预依赖症”,关键就在于香港人自身的自治民主能力以及国家对香港之“政治特区”战略角色的认知与运用,而新特首正是超级联系人和独特桥梁。我们期待着这样一位“历史转折中的特首”以及香港与国家之命运共同体的缔造。而香港之命运与前途,只有将民主发展与国家建构统合思考,只有“走出香港,融入国家”,才可合理而有效地展开。


    【作者简介】田飞龙,北京航空航天大学高研院/法学院副教授,一国两制法律研究中心执行主任,全国港澳研究会理事。


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