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扩大农村担保物范围是农村金融体制改革成功的必由之路
发布时间:2009/1/14 11:25:00 作者:苏跃龙 点击率[1664] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【学科类别】国民经济与社会发展法

    【写作时间】2009年


        自各大国有商业银行从绝大部分地方的县域经济中撤出,在农村从事借贷的组织几乎只剩下农村信用社。农村金融业不发达,一直制约着农村产业的发展。近几年,农村金融改革试点拉开了序幕。尤其07年1月19日至20日第三届全国金融工作会议提出农村金融体制改革任务后,随着中国银监会或中国银监会与中国人民银行联合制定的农村金融试点的新规,即《村镇银行管理暂行规定》(2007年1月22日公布)、《贷款公司管理暂行规定》(2007年1月22日公布)、《农村资金互助社管理暂行规定》(2007年1月22日公布)、《关于小额贷款公司试点的指导意见》(2008年5月4日公布)的相继出台,村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司四种新型借贷组织尤其小额贷款公司试点在大量省份已如火如荼。但是,农村新型借贷组织的试点,需要适合的农村金融生态环境,农村金融体系的建立是一个系统工程,其中农村担保物范围狭窄成为制约农村金融改革成功的重大障碍。中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出建立现代农村金融制度,创新农村金融体制,明确提出了扩大农村有效担保物范围的意见。笔者认为,扩大农村担保物范围是改善农村金融生态环境的必要举措,是农村金融体制改革试点成功的必由之路;担保物范围的扩大,应以担保物市场化的客观要求暨经济社会发展的需要为本,并且需要诸多配套措施的结合。 

      一、农村担保物范围狭窄已严重制约了农村金融和农村产业发展 

      首先,农村房地产不能抵押的法律限制制约了农村金融和农村产业发展。农民的房地产主要是宅基地使用权和地上房屋住宅所有权,根据《土地管理法》和各地关于宅基地管理的规定,除祖产继承或举家搬迁进城等原因才可能有多余住宅外,农民一户只允许有一块宅基;没有地上财产的空闲宅基要由集体收回;农民购买其他村民住房必须符合申请新宅基地条件,并且出卖方不能再向集体申请新宅基。所以,和城市居民不同,农民几乎不可能通过买卖取得新的农村房地产。另外,《担保法》《物权法》也明确规定,宅基地不得抵押。鉴于上述限制,农民拥有房屋所有权,却不能行使其交易或抵押等处分权能。有论者认为,法律未禁止宅基地上的房产抵押,即可以抵押,这是错误的。原因是:第一,抵押的目的,就是为了防备债务人不能偿还债务时,通过拍卖或变卖抵押物以实现债权,农村住宅房产受到交易不具备可行性的限制;第二,农村只有宅基地使用权登记制度,无房产权属的初始登记、变更登记和他项权登记制度,而法律规定房产抵押只有经过登记才能生效,所以抵押不具操作性;第三,房与地如毛与皮之关系,单独对房产设定他项物权,等于将毛与皮分开,将房产视为动产处理。拥有了毛却不拥有皮,理论上也是悖谬的。担保法规定,建筑物抵押的,相应土地使用权随之抵押,土地使用权抵押的,地上建筑物随之抵押。我们多年来一直在解决房地产抵押分属不同部门管理,房地抵押“两张皮”的问题,目前还有论者主张宅基地不能抵押的情况下单独对地上建筑抵押有效,这显然与法理相悖。第四,《担保法》和《物权法》对乡村企业土地使用权和相应房产抵押表述为“乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押。”如果立法精神在于允许农村住宅抵押,那么也会象上面一样,作出同样的表述。所以,房地产担保作为重要融资担保手段,农村住宅却受到了不能抵押的法律限制。 

      其次,农业用地的土地使用权绝大多数是禁止抵押的。根据上述法律规定,耕地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押,普遍以家庭形式承包的土地使用权不能抵押,只有依法承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权才可以抵押,并且必须经发包方同意(见《担保法》)。 

      第三,农村土地承包经营权绝大多数禁止抵押,这也是制约农村金融和农村产业发展的重要因素。02年颁布03年1月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》根据农用地性质规定了两类不同的承包方式,即,农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包(被统一称为“其他方式的承包”)。该法规定,通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转;通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。农业部2005年1月颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》,重复了上述规定。从上述规定可以看出,除以公开竞争或协议方式发包的四荒土地承包经营权可以抵押外,以普遍的家庭承包方式取得的土地承包经营权可以流转,却不能抵押。这与《担保法》关于农用地使用权抵押的相关规定一致。所以,05年9月1日生效的最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》明确规定,对于“家庭承包纠纷案件”的处理,承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的,应当认定无效;而对于“其他方式承包纠纷”的处理,只要承包方依法登记取得土地承包经营权证等证书的,或非因承包方原因未登记取得土地承包经营权证等证书的,抵押都有效。《物权法》在土地承包经营权上相关规定上,也并无新的突破。 

      第四,由于登记制度不完善或未有效实施,仅有的法律允许范围的少量抵押物种类中,进行抵押操作也受到了限制。从上述分析可以看出,农村集体土地使用权、农村集体土地承包经营权、农村集体土地上的建筑物所有权中,只有以竞争方式或公开协议方式发包的荒地使用权或上述荒地承包经营权、具有地上建筑的乡村企业土地使用权和相应建筑物才能抵押。即便这少有的可抵押物,因为登记制度不完善或不能有效实施,也难以抵押融资,比如乡村企业房产或其他建筑物缺乏登记,乡村企业占地由于审批登记不规范导致大量为非法占地,荒地使用权缺少登记等。 

      第五,农林蓄渔等产品作为担保物,具有自身缺限;农林蓄渔产业预期收益担保缺少制度创新,同样导致农村担保物缺乏,成为制约农村金融和产业发展的瓶颈。 

      多年来,以从事借贷经营支持乡村经济发展的几乎只有农民自己入股设立的集体合作制金融机构,即农村信用社。由于上述原因,农村信用社的发展,一直受到担保物范围狭窄,担保手段不足的限制。其借贷经营主要靠小额信用贷款,农户联保贷款和范围狭窄的物权担保贷款。农村信用社能自我发展,主要依赖于农民朴实的信用观念及信用社经营人员和贷款对象长期的信任关系。绝大多数农民缺少创收渠道,融资手段又极为贫乏,不得不维持着低水平的生产和生活。 

      扩大担保物范围是农村产业发展的现实需要,也是金融体制改革和农村金融发展的迫切要求。产业发展离不开金融,金融离不开物的担保。物的担保是贷款组织从事借贷经营和农民取得资金的重要手段。发展农村产业,必须扩大可用于担保的物的范围。这是产业发展的现实需要。农村从事借贷经营的组织,由原有的农村信用社发展到包括贷款公司、小额贷款公司、农村合作资金互助社、村镇银行在内的五种组织,都迫切要求增加农村担保物的种类。农村金融体制改革能否成功,与担保物范围能否扩大有着因果关系。 

      二、农村担保物范围的确定,应以担保物市场化客观要求暨经济社会发展需要为本;扩大担保物范围需要诸多配套措施,宜统筹安排 

      扩大农村担保物范围,是牵一发而动全身的举措,由于我国的国情性和经济社会发展的阶段性特征,必须实事求是,从制度建设各方面统一考虑,统筹安排并分步解决。至少,应从以下几方面来逐步扩大担保物范围,促进金融生态环境的改善。 

      (一)首先,制度建设和行政管理、政府服务应充分保障目前法定允许的担保物范围和担保手段能充分利用。 

      目前,法律允许抵押的荒地使用权或荒地承包经营权,林木所有权,乡村企业的土地使用权及建筑物所有权,农村车辆包括农用车、农用大型设备所有权,应通过加强登记包括初始、流转、抵押登记和办证制度,使其作为抵押物的权能充分利用。这样,就在一定程度上解决了正从事规模化农副业生产经营的农户或其他商品生产经营者、乡村企业融资担的问题,并在一定程度上缓解了农村借贷组织贷款风险的压力。上述工作,要求政府形成主动服务的意识,改变服务作风。 

      (二)以经济和社会发展的客观需要为本,根据地域确定允许抵押的农村住宅房地产范围;根据用途,允许经营性房地产抵押。 

      城乡结合部和乡镇应适应经济和社会发展的需要,率先实行住宅房地产交易、抵押的法律制度。农民住宅不允许抵押,有着很深层次的原因。我国实行的是城乡土地分属国家和农村集体所有的土地所有权制度。由于保护耕地这一根本原因,限制农民拥有住宅用地数量,限制农村住宅用地使用权的流转。农村住宅用地也未建立使用权出让的有偿使用的制度。所以,农民对住宅用地使用权及地上建筑所有权的行使权能,与城市居民对于城市房地产产权的行使权能一直是不平等的。由于农村经济不发达,农民几乎无多余房产,农民被土地制度和户籍制度羁绊等原因,也难以形成农村住宅房地产流转的市场基础。在上述一般状况下,我们不能忽视特殊性,由于地域上的优势,中等城市甚至县城城乡结合部的大量农村,早已形成农村住宅房地产市场化的迫切需要,小产权房现象屡禁不止即这这一需要的反映。在不少经济发达的乡镇,同样形成住宅房地产流转的一定要求和市场基础。法律制度对经济和社会发展的上述要求,宜顺应、引导和规范,而不是禁止和阻碍。所以城乡结合部和乡镇应建立住宅房地产交易、抵押的法律制度。这样,也有利于农村的城市化进程并减轻大中城市压力,促进城乡经济和社会的发展。 

      农村的工商业房地产,无论企业、个人、家庭的产权,都应纳入法律允许的房地产交易、抵押范围。在大量农村,为了发展经济、方便生活等原因,都有工商业用地和相应房产,无论企业或从事经营的个体工商户,从理论或实践上讲都会有抵押房地产融资的需要,并且这些房地产都有交易的市场需要。这些房地产也应纳入允许抵押和交易的法定范围。 

      《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了农村建设用地制度改革目标,未明确提出农村住宅房地产市场化改革。但城乡统一的建设用地市场的建立,农村集体经营性建设用地使用权与国有土地享有平等权益的目标的实现,城乡一体化进程会大大加快,同样要求农村住宅房地产商品化制度随之出台。对于允许抵押的农村住宅或工商业房地产,在促进城乡一体化的今天,不宜再设定抵押权人和购买人范围限制。 

      (三)家庭承包的土地经营权应突破抵押限制,允许抵押;其他方式承包的土地经营权抵押也不应再设置农村集体同意的条件限制。 

      从法律上,我国早已允许家庭承包的土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。上述《决定》又提出,完善土地承包经营权权能,加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。既然允许其流转,既然要完善权能,当然应允许其抵押。在允许流转的情况下,允许土地承包经营权抵押本是应有之意。我国“已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期(见《决定》)”,那么城乡居民身份差别和户籍制度应率先打破,除承包经营权流转向本农村集体成员以外的主体时需要征求村集体同意外,对于其抵押,不应有什么条件限制。其他方式承包的土地经营权抵押更不应再设置村集体同意的条件限制。 

      (四)创新农林蓄渔产品预期收益担保制度,完善农业保险制度建设并加强实施。 

      农林蓄渔各产业收益极具固定的周期性和预见性,完全可以进行预期收益担保的制度创新。农民以这些产业为主,预期收益担保是农民可供担保的主要手段,也最符合农民自身愿望,担保制度的创新应适应这一主客观需要。鉴于上述产业受自然灾害影响较大,所以必须同时加强农业保险制度建设和实施,通过农业保险制度增加预期收益担保的可操作性,保障农民和抵押权人两者权益。 

      除上述几方面措施,建立适应农村要求的专业化评估机构,形成科学的评估数据体系和评估规范,完善产权、经营权抵押登记制度并建立开放规范的抵押物流转市场,都是扩大担保物范围要求的必要措施,对于改善农村金融生态环境,都是必不可少并且是很重要的。 

      另外,除扩大担保物范围外,还应当鼓励在农村设立担保公司,作为增加农民融资手段,改善金融生态环境的重要手段之一。农村已有诸多借贷组织的试点,但一直缺乏担保公司。担保公司设立,可以将借贷组织实现债权可能遇到的操作障碍和操作难题,转化给担保公司以各种灵活的方式来实现债权。农村金融改革试点,为担保公司提供了产生和发展的空间和机遇,担保公司的参与,对于农民、贷款组织也都是有益的。贷款组织、乡村企业或农民、担保公司三者应形成农村金融体系和金融生态环境中重要的部分。 

      (五)在法律不修订的情况下,政策范围内的扩大农村担保物范围的试点,会给贷款组织带来新的法律风险,试点会失败。 

      目前,已有省份在农村进行扩大担保物范围尤其农村房地产抵押的试点,需要指出的是,在法律没有作出扩大农村担保物范围的规定之前,相关担保行为因没有司法审判的认可,会被确认无效,这对于借贷组织而言是很大的法律风险。由于缺乏司法审判的认可,借贷组织试点的积极性是没有的,所以操作性不大。全国人大作为立法机构应改善立法机制,提高立法效能,积极主动进行立法的研究,并根据现实需要及时制定或修改法律规范,为各项改革提供法律保障。

    【注释】

     


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