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我国禁毒立法的历史演进(1949-1998)
【学科分类】行政法学
【出处】《江苏警官学院学报》2008年第2期
【摘要】我国禁毒立法从历史上秉承了自晚清以来三次禁毒运动的成果,并且以革命根据地时期禁毒的立法实践为历史渊源。1949年至1978年间,禁毒立法以中国共产党和各级政府的相关政策、文件为主要法律形式,以各大行政区的立法为重心。1979年至1998年间,以“严打”为政策导向,逐渐建立了以刑法为主、行政法与地方立法为辅的禁毒立法体系。主要法律形式有刑事法律、行政法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件、“两高”司法文件、批准、签署的反毒国际公约和条约、地方性立法及其他规范性文件、民族自治地方的立法等。1998年以后,毒品政策和立法都出现了一些新动向。
【关键词】中国;毒品;立法体系;历史演进
【写作年份】2008年

【正文】
    

  研究立法问题,既要就法谈法,也要跳出法谈法。前者是基于立法自身的规律性和技术性,应当将过去的、现在的、将来的立法统一起来做整体性研究。后者则基于法之理在法外的道理,必须结合毒情和政策因素来考察立法。2007年12月29日我国《禁毒法》通过,对这部法律颁布实行以后我国禁毒立法格局的展望,应当在回顾历史的基础上进行。我国禁毒立法的历史演进过程构成了《禁毒法》的立法背景,对此进行必要的梳理和研究,对领会《禁毒法》的要旨不无裨益。需要说明的是,本文所谓“立法”,并非完全限于实证法学意义上的法律,而是扩展到功能意义上的规范性文件——包含了实际中起着法律作用、功能的党或政府的政策、通知、指示、决定、公告以及司法机关的文件等。

  一、历史渊源

  1949年以后的禁毒立法从历史上秉承了自晚清以来三次禁毒运动的成果,并且以革命根据地时期禁毒的立法实践为历史渊源。

  (一)历史渊源是革命根据地时期禁毒立法

  根据现有资料,红军时期根据地政权多对贩毒、种毒采取严刑峻法,存在较多死刑罪名(例如,1931年《赣东北特区苏维埃暂行刑律》)。前期有些政权(如平江县工农兵苏维埃政府)曾对吸毒者采取处决等极端方法。1930年2月,红四军在陂头会议上制定的土地法中,明确规定凡吸食鸦片的游民不予分田。除了对武装部队及政权中的干部严禁毒品,后期多数政权对社会上的吸毒者多采取教育、戒除为主的各种措施。

  抗战期间,中国共产党领导的抗日根据地政权曾根据国民政府颁布的禁烟毒法令,参酌根据地特殊情况,颁布、制定了一系列法令。主要有:《晋察冀边区行政委员会关于严禁播种罂粟的命令》(1939年2月19日公布)、《晋冀鲁豫边区毒品治罪暂行条例》(1941年7月15日施行)、《晋西北禁烟治罪暂行条例》(1941年1月1日公布)、陕甘宁边区查获鸦片毒品暂行办法》(1942年1月公布)、《山东省禁毒治罪暂行条例》(1943年5月1日施行)和《陕甘宁边区禁烟毒条例(草案)》(1935年)。抗战胜利以后至建国前根据地(解放区)的立法主要有:《晋察冀边区鸦片缉私暂行办法》(1945年11月12日公布)、《苏北区禁烟禁毒暂行办法》、《辽吉区禁烟禁毒条例》(1946年8月25日公布)、《辽吉区查获鸦片毒品暂行办法》(1946年8月25日公布)、《华北区禁烟禁毒暂行办法》(1949年7月16日)、《绥远省戒吸毒品暂行办法》(1949年8月20日)。上述立法既是地方立法也是特别立法,在国民政府立法的基础上,对处罚、量刑作了细化。各根据地规定的毒品犯罪种类不尽相同,但都对种植、贩卖毒品等罪处以死刑等重刑,并科以罚金刑。强调对偷种烟苗的,要严厉查铲。对吸毒者,将严厉惩处与分期禁绝两种措施相结合,采取宽严相济的政策:对吸食吗啡、海洛因者严厉惩处,而对吸食鸦片者采取缓和的分期禁绝办法。

  这些立法总体上具有“革命法制”革命性和简要性的特点。革命性说明法制的内容、发展、演变围绕并服务于革命的中心任务。简要性则是因为武装斗争“农村包围城市”的客观事实,始终未建立起系统完整的法律体系,因此在法律技术层面表现比较粗疏。但是,这些立法中所反映出的一些政策思想(如宽大与惩罚相结合)、立法技术(例如,以政策、文件作为法律的形式,法令具有“诸法合体”综合性的特点)却为1949年以后禁毒立法所沿袭。

  (二)秉承晚清以来中央政府禁毒立法的成果

  中国近代禁毒立法是伴随着晚清至民国三次禁毒运动而发展起来的专门性的立法,其目的是解决、处理围绕烟毒(近代的“烟”指鸦片类毒品,后来“烟毒”合用,泛指所有毒品)的生产、流转和消费诸环节而形成的一系列社会问题。这里所谓“三次禁毒运动”是对晚清、民国禁毒历程一个典型但并非完整的概括。即1839年,在道光皇帝支持下,以林则徐“虎门销烟”为代表的第一次禁烟运动。前期作为晚清新政的一部分,后期是作为民国初年政府除旧布新、巩固新生政权的各种社会改革一部分的第二次禁毒运动,历时十年左右,取得较好效果。1909年上海万国禁烟会,标志着将中国禁毒纳入世界联合反毒体系的开端。第三次禁毒运动,始于南京国民政府1935年推出“六年禁烟”“两年禁毒”计划,包括抗战胜利后进行的“两年断禁”工作。主要经验是:分阶段禁毒,严刑峻法与社会改革措施相互配合,虽然战争因素导致政府对禁毒既无心也无力。但其取得的效果仍值得肯定,烟毒泛滥的势头有所回落。针对毒品问题,通过法律的社会控制是主要方面,因此,三次禁毒运动某种意义上也可以说是三次大规模的立法运动。

  1949年以后的禁毒立法不能与晚清以来禁毒立法割裂开来,这是因为对晚清、民国禁毒运动及其立法的评价固然可以仁者见仁,但不能否认其立法所造成的社会效果,已经客观地成为1949年以后禁毒立法的社会基础之一。

  二、政策和地方立法相配合的禁毒立法(1949年至1978年)

  1949年底,全国罂粟种植面积达100多万公顷,4亿多人口中以制贩毒品为业的30多万人,吸毒者约2000万人。虽然这已经降到1906年左右水平,属于历史上毒情相对较缓时期,但绝对数字仍然庞大,问题依然严峻。

  中华人民共和国成立后,政府采取坚决措施,在全国范围内开展了禁毒运动,收缴毒品,禁种罂粟,封闭烟馆,严厉惩办制贩毒品活动,8万多毒品犯罪分子被判处刑罚,2000万吸毒者被戒除了毒瘾,并结合农村土地改革根除了罂粟种植。党和政府凭借对社会的有效控制、强大的政权力量和廉洁、高效的干部队伍,动员各种社会力量参与、周密的部署,使困扰中国百余年的毒品问题得以解决。1953年中国政府宣布已是一个无毒国,基本禁绝了为患百年的烟毒,创造了举世公认的奇迹。因此,1978年以前禁毒立法主要集中在1950年代初期。

  1960和1970年代初期也有少量的禁毒立法。经过1950年代禁毒运动之后,毒品社会问题出现一个由滥到治的相对稳定时期。在1960年代初期,边境地区和历史上烟毒盛行的地方,私种罂粟和贩毒的问题时断时续地出现,一些少数民族地区和偏远山区的“老烟民”戒毒尚不彻底。为了及时有效地肃清死灰复燃的毒品问题,中共中央1963年颁发《中央关于严禁鸦片、吗啡毒害的通知》指出,私藏毒品、吸食毒品、种植罂粟、私设地下烟馆、贩卖毒品的行为应认定为犯罪并应予以严惩。对吸毒犯应强制戒毒,对已吸食鸦片或打吗啡针等毒品成瘾者,必须指定专门机构严加管制,在群众监督下,有计划、有组织、有步骤地限期强制戒除,在吸毒严重的地区可以集中戒除。凡自己吸食毒品,但自动交出毒品并坦白交待其犯罪行为者,可从宽处理。这些都体现了区别对待的刑事政策。1970年代,毒品问题在我国一定区域内复发。1973年国务院颁发《关于严禁私种罂粟和贩卖、吸食鸦片等毒品的通知》,重申1950年政务院《关于严禁鸦片烟毒的通令》,发动广大人民群众同私种罂粟和贩卖、吸食鸦片等毒品的违法犯罪行为作斗争。

  (一)主要立法

  1、中国共产党的政策、指示

  主要有1952年4月中央《关于肃清毒品流行的指示》、1952年3月中央批转铁道部党组《关于运毒走私情况及处理意见向中央的报告》、1952年4月15日中央批转公安部《关于开展全国规模的禁毒运动的报告》、1963年2月26日中央批转卫生部党组《关于加强去氧麻黄素等剧毒药品管理的报告》、1963年5月26日中央《关于严禁鸦片、吗啡毒害的通知》。

  国务院(国务院)及其所属部门的通令、通知、指示

  主要有1950年2月24日政务院《关于严禁鸦片烟毒的通令》、1952年5月21日政务院《关于严禁鸦片烟毒的通令》、1952年12月12日政务院《关于推行戒烟、禁种鸦片和收缴农村存毒的工作指示》、1950年9月12日内务部《关于贯彻严禁烟毒工作的指示》以及1973年1月13日国务院《关于严禁私种罂粟和贩卖、吸食鸦片等毒品的通知》。1952年10月3日政务院曾通过《中华人民共和国惩治毒贩条例》(草案)。1951年2月10日卫生部公布《麻醉药品临时登记处理办法》、《管理麻醉药品暂行条例》和《管理麻醉药品暂行条例实施细则》。

  3、大行政区的条例、指示、命令、通知、办法

  主要有1950年7月31日通过,1950年12月19日修正的西南军政委员会《关于禁绝鸦片烟毒的实施办法》,1950年11月16日西南军政委员会《关于开展禁烟禁毒工作的指示》、1952年12月28日西南军政委员会公布的《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》,1950年10月13日东北人民政府公布的《东北区禁烟禁毒贯彻实施办法》、1952年2月9日东北人民政府发布的《关于严禁鸦片烟毒及其他毒品的命令》、1952年5月3日东北人民政府《关于根绝烟毒流害处理贩毒分子的决定》、1952年4月东北公安部《关于打击烟毒贩的具体指示》、1951年6月28日西北军政委员会《关于切实注意进行没收烟毒的通知》、《西北区禁烟禁毒暂行办法》、1950年5月中南军政委员会公布的《中南区禁烟禁毒实施办法》、1952年6月26日中南公安部批转《对武汉市禁烟禁毒运动的几点意见》、1950年9月华东军政委员会发布《关于决定查获毒品之处理办法的通令》等等。

  4、省、市、自治区政府的公告、决定、办法

  例如,1951年4月14日内蒙古自治区人民政府颁布的《内蒙古自治区禁绝鸦片烟毒实施办法》、1950年3月武汉市政府发布《关于禁烟禁毒的公告》、4月颁布《烟毒瘾民登记办法》、《奖励自报检举查缉烟毒办法》、《处理烟毒案件暂行办法》、1950年3月甘肃省发布《禁烟禁毒公告》、1951年1月发布《关于严禁鸦片烟毒的布告》、1952年8月4日山东省政府《关于贯彻开展全省禁毒运动的决定》等等。

  5、最高人民法院的司法文件

  1950年10月针对一些地区对烟毒犯处罚过轻,最高人民法院发布《处理烟毒犯应坚决废止专科与易科罚金办法》,规定应根据具体情况,处以徒刑或强制劳动,仅仅在必要时,为铲除罪犯犯罪的资本,才得以并科罚金。

  (二)立法特点

  除了上文曾论述的从革命根据地立法沿袭而来的“革命法制”的特色,这段时期禁毒立法还有两个方面值得研究。

  1、中国共产党和各级政府的相关政策、文件是主要的规范

  这既是革命根据地“革命法制”的传统,也是法律体系尚未建立之前社会现实的客观要求。1949年2月28日中共中央通过《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》,确立了新政权法制的基础性原则:“在人民新的法律还没有系统地发布以前,应该以共产党政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据。……司法机关的办事原则,应该是:有纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从纲领、法律、命令、条例、决议之规定;无纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从新民主主义的政策。”这一特点程度不同的延续到1978年以后至今。1978年以前是以党代政,党政不分,党的政策就是法律。1978年以后逐渐党政分开,但中国共产党的政策仍然是决定法律内容、变化的主要因素之一,党的政策通过一定程序予以法律化也是党执政的主要方式之一。

  2、各大行政区的立法是建国初禁毒立法的重心

  通过阅读相关法律文本,会发现党中央的政策、指示,政务院(国务院)及其所属部门的通令、通知、指示均是宏观性、运动性的部署,原则性的规定较多,内容比较概括和简略。上述法律渊源中规定内容最详细、数量最多的是各大行政区的立法。从立法技术方面,大区立法也值得一提。例如,《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》既有罪状描述,又有具体罪刑规定,考虑得比较周全。

  1950年代初期禁毒立法的重心在地方而非中央,缺点是具有一定的分散性,但优势是能够因地制宜,虽然立法权的暂时下放有损法制统一,但能够充分发挥各地方政府的积极性和主动性,对在较短时间内完成禁绝毒品的任务是完全必要的。

  三、以刑法为主、行政法与地方立法为辅禁毒立法体系的建立(1979年至1998年)

  1978年至1998年间,以“严打”为政策导向,逐渐建立了以刑法为主、行政法与地方立法为辅的禁毒立法体系。主要法律形式有刑事法律、行政法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件、“两高”司法文件、批准、签署的反毒国际公约和条约、地方性立法及其他规范性文件、民族自治地方的立法等。

  这段时期禁毒立法从起步到逐渐完善,进而体系化。禁毒立法的核心是刑法典及特别刑法,辅之以严格的行政处罚与管制。整个立法体系的精神核心是对毒品犯罪进行持续的严打。打击作为毒品政策的关键词,决定了整个禁毒立法是建立在刑法、行政法基础上的。经过近20年的探索,至后期(1998年左右),提出了“三禁(禁吸、禁种、禁贩)并举,堵源截流,严格执法,标本兼治的方针,并把打击贩运、减少毒品供应和禁吸戒毒、减少毒品需求放在同等重要的位置”。

  (一)党和国家的毒品政策

  1、制定禁毒政策的机构

  主要有中国共产党和中国政府两个系统的机构负责制定毒品政策、领导禁毒。

  从国家(政府)系统来看,是国家禁毒委员会(属于国务院议事协调机构)。国家禁毒委1990年组成,由公安部、卫生部和海关总署等20余个部门的负责人组成,统一领导全国的禁毒工作,负责禁毒国际合作。其办事机构最初在全国禁毒工作领导小组,1998年国务院批准公安部成立禁毒局,该局同时又作为国家禁毒委员会的办事机构。目前,省、自治区、直辖市和大多数县(市、区)政府都建立了相应的禁毒领导机构。

  从中国共产党的系统来看,负责毒品政策决策的机构是两个,一是中央和各级的政法委员会,二是中央及各地社会治安综合治理委员会。后者作为议事机构,其办事机构(各级社会治安综合治理委员会办公室)设在政法委,与政法委合署办公。

  除了上述机构,重要毒品政策有时还要上报中央政治局和国务院由党和国家最高领导人来决策。

  2、严厉禁毒的政策

  1980年代初期有国务院1981年8月27日的《关于重申严禁鸦片烟毒的通知》和1982年7月16日中共中央、国务院《关于禁绝鸦片烟毒问题的紧急指示》。该指示开宗明义第一句话就是“在我国,一切私种罂粟、贩毒、吸毒都是犯罪行为,必须严加禁绝”。从1982年开始,禁毒在“严打”的总体布局下逐步展开。针对毒品犯罪的“严打”有两次,一是1989年10月下旬到1990年春节前后进行的除“六害”专项斗争。“六害”又俗称“黄赌毒”,包括卖淫嫖娼、制作贩卖传播淫秽物品、拐卖妇女儿童、私种吸食贩运毒品、聚众赌博、利用封建迷信骗财害人等违法犯罪活动。二是1996年4月到1997年2月全国性的“严打”,打击重点为杀人、抢劫、强奸等严重暴力犯罪、流氓犯罪、涉枪犯罪、毒品犯罪、流氓恶势力犯罪以及黑社会性质的犯罪等严重刑事犯罪。

  (二)关于禁毒的刑事法律

  1、1979年《刑法》及1980年代三次修补

  制定1979年《刑法》时,由于毒品犯罪的数量少,毒品问题并不突出,立法者对毒品犯罪的社会危害性及迅速扩散的趋势缺乏预见,因此量刑一般较轻。例如,制造、贩卖、运输毒品的行为,处5年以下有期徒刑或者拘役,可以并处罚金;一贯制造、贩卖、运输毒品的处五年以上有期徒刑外,可以并处没收财产(第171条)。走私毒品的,处三年以下有期徒刑或者拘役,可以并处没收财产(第116条)。以走私毒品为常业,走私毒品数额巨大或者走私毒品集团的首要分子,处三年以上十年以下有期徒刑,可以并处没收财产(第118条)。

  1980年代初期,过境贩毒引发的毒品违法犯罪活动愈演愈烈,吸毒人数持续上升,毒品案件不断增多,毒品危害日益严重,禁毒形势日益严峻。在这种情况下,立法者连续以特别刑法的形式对刑法典做了三次补充修订:

  一是,1982年3月8日全国人大常委会《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》,提高贩毒罪的最高法定刑至死刑,规定国家工作人员进行贩毒,情节严重的,从重处罚。

  二是,1987年1月22日《中华人民共和国海关法》规定单位犯罪,为惩治以单位名义走私毒品犯罪提供了法律依据。

  三是,1988年1月21日全国人大常委会《关于惩治走私罪的补充规定》提高走私毒品的最高法定刑至死刑。明确了走私毒品罪的量刑档次。

  2、1990年《关于禁毒的决定》

  从理论和实践上看,以特别刑法应对毒品问题,存在一些不足和漏洞,不能完全适应禁毒的需要,1990年12月28日全国人大常委会《关于禁毒的决定》(以下简称《决定》)以一部专门针对毒品的单行法的形式,标志着我国的针对禁毒立法进入了一个重要阶段。《决定》以刑法规范为主,也有少量行政法规范。《决定》具有以下特点:

  第一,采取列举和概括相结合的形式,规定了毒品的概念。

  第二,全面规定了毒品犯罪的种类,规定了12种毒品犯罪罪名。

  第三,规定了对多次贩毒的,其毒品数量累计计算,这为打击零包贩毒提供了法律武器。

  第四,规定了具体的量刑标准。

  第五,针对毒品犯罪采取经济上的制裁,对所有毒品犯罪都作了附加财产刑的规定(或附加罚金或附加没收财产)。

  第六,对未成年人的保护。对于利用、教唆未成年人走私、贩卖、运输、制造毒品的,从重处罚。引诱、教唆、欺骗或者强迫未成年吸食、注射毒品罪的,从重处罚。

  第七,对有关毒品犯罪累犯再犯,从重处罚。

  第八,对吸毒予以行政处罚并强制戒毒。强制戒除后又吸食、注射的,可以实行劳动教养。

  第九,明确规定了对毒品犯罪的普遍管辖权。

  《关于禁毒的决定》是1990年代打击毒品犯罪的主要法律武器,但其在立法技术方面还存在一些问题。例如,有些罪名需及时采取立法解释或者司法解释,对其内涵和外延进行比较确切的界定,否则司法机关难以适用。有些条款仅规定了行为方式和法定刑,没有直接规定量刑标准。构成犯罪的毒品数量起点标准在各地都不尽相同,损害了法制的统一性。

  3、1997年《刑法》

  我国1997年《刑法》进一步完善并明显加大了对毒品犯罪的打击力度。

  97《刑法》将《决定》中刑事部分的主要内容全部吸收并且明确《决定》中有关行政处罚和行政措施的规定继续有效。其重要补充修改是:

  第一,根据现实毒品犯罪对象的多样性及各个毒品本身的危害性和流行趋势,在毒品种类中,增加了甲基苯丙胺(即“冰”毒)。

  第二,明确毒品犯罪的罪与非罪的界限。走私、贩卖、运输、制造毒品,无论数量多少,都应当追究刑事责任,予以刑事处罚。

  第三,明确在定罪量刑时,只按查获的毒品数量计算,不以纯度计算。这一方面统一了司法实践在此问题上的认识,另一方面,也昭示了国家从严惩处毒品犯罪的立场。

  第四,设置了新的罪名,并对原有罪名作了调整,确保各种毒品犯罪行为受到法律制裁,并对毒品洗钱犯罪行为做出处罚规定。新增加了两类犯罪:非法买卖制毒物品罪和非法买卖、运输、携带、持有毒品原植物种子、幼苗罪。两处调整则体现了立法简化:将容留他人吸食、注射并出售毒品罪修改简化为容留他人吸食、注射毒品罪。将掩饰、隐瞒出售毒品犯罪获得财物的非法性质和来源罪作了调整并入洗钱罪之中。

  第五,对各种犯罪的法定刑进行调整。增加不同的量刑幅度,对罚金刑采用并科制,不再适用选科制,旨在剥夺毒品罪犯的非法收益,摧毁其再次实施毒品犯罪的经济能力。

  第六,重视对未成年人的保护。向未成年人出售毒品的,从重处罚。除贩卖毒品罪以外,无论数量多少,未成年人不再构成其他毒品犯罪。

  第七,对单位犯罪的完善。一是增加单位毒品犯罪的种类,增加了单位非法买卖制毒物品罪。二是规定对单位毒品犯罪均采用双罚制。

  第八,限定了从重处罚的国家工作人员的范围。缉毒人员或者其他国家机关工作人员掩护、包庇走私、贩卖、运输、制造毒品的犯罪分子的,从重处罚。

  从严惩处毒品犯罪,是我国禁毒刑事立法的显著特点之一,修订后的刑法充分体现了这一原则。我国1997年刑法对毒品犯罪的修改和调整,是现实禁毒斗争的需要,也是我国禁毒实践经验的总结,是刑法为适应社会现实和发展趋势的自我发展与自我完善。

  1997年以后,我国毒品刑事法律基本稳定下来。

  (三)关于禁毒的行政法律

  主要有1986年9月5日公布的(曾于1994年5月12日修改)《中华人民共和国治安管理处罚条例》(现已被2005年8月28日公布的《中华人民共和国治安管理处罚法》所替代,见后文)对吸毒、种植罂粟等毒品原植物和非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的行为都作了行政处罚规定。根据《条例》,第一,违反政府禁令,吸食鸦片、注射吗啡等毒品的,处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。第二,严厉禁止违反政府规定种植罂粟等毒品原植物,违者除铲除其所种罂粟等毒品原植物以外,处十五日以下拘留,可以单处或者并处三千元以下罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任。第三,非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的,收缴其非法运输、买卖、存放、使用的罂粟壳,处十五日以下拘留,可以单处或者并处三千元以下罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  严格管理、禁止滥用麻醉药品和精神药品,是毒品法制建设一项十分重要的内容。1984年9月通过《中华人民共和国药品管理法》,其第三十九条规定,国家对麻醉药品、精神药品实行特殊的管理办法。

  1991年9月4日公布的《中华人民共和国未成年人保护法》,明确要求父母或其他监护人应当预防和制止未成年人吸毒。

  (四)关于禁毒的行政法规

  我国对麻醉药品和精神药品实行严格的行政管制,限制其生产、经营、使用和进出口,防止流入非法渠道。1978年9月13日、1987年11月28日和1988年12月27日,国务院先后发布《麻醉药品管理条例》、《麻醉药品管理办法》和《精神药品管理办法》,分别对麻醉药品和精神药品的生产、供应、运输、使用、进出口的管理作出了明确规定。

  1995年1月12日国务院公布《强制戒毒办法》。详细规定了强制戒毒的对象,强制戒毒的主管机关,强制戒毒机构的设置要求,强制戒毒的期限,强制戒毒所的管理制度和措施,戒毒人员的脱瘾办法以及戒毒后的社会帮教措施等等。规定强制戒毒和劳教戒毒是我国最主要的戒毒方法。

  (五)关于禁毒的部门规章及其他规范性文件

  公安部门的规章及文件,主要涉及查缉、处罚、戒毒具体问题方面的规定。例如,1988年3月26日公安部、卫生部《关于严禁非法种植罂粟的通知》、1989年1月26日公安部《关于海南省公安厅对认定贩毒案件请示的批复》、1992年3月27日公安部《关于对吸毒者送劳动教养问题的批复》、1992年8月4日公安部《关于对用于毒品犯罪的他人财物是否应予没收的批复》、1993年7月24日公安部《关于坚决制止、查处在食品中掺用罂粟壳违法犯罪行为的通知》、1996年2月16日公安部《对〈关于铁路公安机关办理强制戒毒工作有关问题的请示〉的批复》、1996年5月30日公安部《关于贯彻执行〈强制戒毒办法〉有关问题的通知》等等。

  卫生、医药部门制定的规章、文件,主要规定了麻醉药品、精神药品的生产、管理、使用制度以及戒毒医疗制度。较重要的有1995年6月18日卫生部发布的《戒毒药品管理办法》,使戒毒工作有法可依,规范了全国的戒毒治疗工作。

  经济贸易部门的规章文件涉及严格管制易制毒化学品方面。1980年代以来,政府对易制毒化学品和麻黄素实行严格的管制,不断健全管制易制毒化学品的规定。例如,1988年10月对醋酸酐、乙醚、三氯甲烷三类可供制造海洛因等毒品的化学品实行出口管制。1993年1月,中国对《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》所列举的22种易制毒化学品实行出口许可证管理。1996年6月,又规定对上述22种易制毒化学品实行进口许可证管理。1997年4月,外贸部门发布《易制毒化学品进出口管理暂行规定》,1999年12月正式发布《易制毒化学品进出口管理规定》。1992年至1998年,多次发布关于麻黄素管理方面的规定。1998年3月,国务院发出《关于进一步加强麻黄素管理的通知》,规定对麻黄素的生产、经营、运输、使用、出口实行专项管理。1998年12月,有关部门联合下发《关于加强麻黄素类产品出口管理有关问题的通知》,对麻黄素各种盐类、粗品、衍生物和单方制剂等12个品种全部实行出口管制。

  1997年,国家教育委员会会同国家禁毒委员会下发通知,规定把禁毒教育作为国民素质教育的组成部分,正式纳入中小学德育教育教学大纲。涉及此方面,发布过一系列规范性文件。

  1990年代初、中期,全国禁毒工作领导小组发布过一系列规范性文件。有1991年12月30日会同财政部《关于缉毒罚没收入列为禁毒专款的通知》、1992年12月30日《关于盐酸二氢埃托啡管理问题的复函》、1993年4月8日《关于滥用盐酸二氢埃托啡是否属于吸毒行为的批复》、1994年4月11日《关于加强天然咖啡因管理的通知》、1995年10月17日《关于执行〈戒毒药品管理办法〉的通知》。

  (六)关于禁毒的“两高”司法文件

  最高人民法院和最高人民检察院对毒品法律和涉毒案件适用都作出过相关司法文件,其中以最高人民法院发布的居多。

  最高人民法院发布的司法文件主要有以下三类,其中以第三类居多。

  第一类是关于下放毒品犯罪死刑核准权(主要是从1991年至1997年五个授权性的《通知》),因为后来核准权的统一收回,现已全部失效。第二类是关于配合“严打”发布的几个司法文件。第三类是关于涉毒案件法律适用的司法解释性文件,按照发布时间先后顺序主要有:

  1986年3月5日会同最高人民检察院、卫生部、公安部《关于印发〈贩卖安钠咖毒品罪的案例〉的通知》、1987年7月15日《关于〈贩卖毒品死刑案件的量刑标准〉的答复》、1988年1月3日最高人民法院研究室《关于毒品犯罪问题的电话答复》、1990年5月9日最高人民法院研究室《关于如何处理没收毒品问题的电话答复》、1990年7月9日会同最高人民检察院《关于非法种植罂粟柰构成犯罪的以制造毒品论处的规定》(已失效)、1991年1月3日《关于严格执行〈全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定〉严惩毒品犯罪分子的通知》、1991年12月17日《关于十二省、自治区法院审理毒品犯罪案件工作会议纪要》、1992年1月11日最高人民法院研究室《关于正确理解和执行全国人大常委会〈关于禁毒的决定〉第十三条规定的电话答复》、1992年5月18日《关于已满十四岁不满十六岁的人犯走私、贩卖、运输、制造毒品罪应当如何适用法律问题的批复》、1994年12月20日《关于执行〈全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定〉的若干问题的解释》和1995年11月9日《关于办理毒品刑事案件适用法律几个问题的答复》等。因为关于具体量刑问题的司法文件不仅较多而且互相冲突,2000年6月6日最高人民法院发布《关于审理毒品案件定罪量刑标准有关问题的解释》进行了规范化。

  最高人民检察院发布的司法文件主要有:1988年8月12日《关于向他人出卖父辈祖辈遗留下来的鸦片以及其他毒品如何适用法律的批复》(已失效)、1991年4月2日《关于贩卖假毒品案件如何定性问题的批复》、1996年11月28日《关于盐酸二氢埃托啡是否属毒品及适用法律问题的批复》和1997年6月10日《关于加强毒品犯罪批捕起诉工作的通知》。

  (七)批准、签署的禁毒国际公约和条约

  1985年6月,中国批准加入经1972年议定书修正的联合国《1961年麻醉品单一公约》、《1971年精神药物公约》。1989年9月,中国批准加入《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》。

  1992年6月,中国、缅甸和联合国禁毒署在缅甸仰光签署《中国、缅甸和联合国禁毒署三方禁毒合作项目》。1993年10月,中国、缅甸、泰国、老挝和联合国禁毒署签署《禁毒谅解备忘录》,确定在次区域禁毒合作中保持高级别接触。1995年5月,中国、越南、老挝、泰国、缅甸、柬埔寨及联合国禁毒署在北京召开第一次次区域禁毒合作部长级会议,通过《北京宣言》,并签署《次区域禁毒行动计划》。中国与美国从1985年开始进行禁毒合作,1987年,两国政府签署《中美禁毒合作备忘录》。1997年,中美两国首脑签署包括禁毒合作内容的《中美联合声明》,随后两国政府互派了禁毒联络官。中国也开展与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等在禁毒领域的合作。1996年4月,中俄两国签署《关于禁止非法贩运和滥用麻醉药品及精神药物的合作协议》。1998年,中、哈、吉、俄、塔五国元首共同签署联合声明,把打击毒品犯罪和跨国犯罪作为五国合作的一条重要内容。此外,中国政府还与墨西哥、印度、巴基斯坦、哥伦比亚、塔吉克斯坦等国签署了双边禁毒合作协议。

  (八)关于禁毒的地方性立法及其他规范性文件

  笔者根据“北大法律信息网”(http://www.chinalawinfo.com/)的不完全统计表明,截至2006年底,已经有21个省级、15个市级的人大或政府制定了相应的地方性法规、地方规章和其他规范性文件,其中绝大多数是1990年代制定或修改的。

  具有省级禁毒立法的地方有:安徽、重庆、福建、甘肃、广东、广西、贵州、海南、黑龙江、湖北、吉林、江苏、辽宁、内蒙古、宁夏、山西、陕西、四川、新疆、云南、浙江等省、市、自治区。

  具有市级禁毒立法的城市主要有鞍山、包头、福州、广州、贵阳、海口、吉林、昆明、南京、汕头、深圳、沈阳、武汉、西安、厦门等。

  (九)关于禁毒的民族自治地方的立法

  我国云南、四川一些民族自治地方也结合本地区、本民族实际,制定了一些立法。主要有(括号中为发布日期):《云南省大理白族自治州禁毒条例》(1995年5月31日)、《云南省德宏傣族景颇族自治州禁毒条例》(1990年8月25日)、《云南省澜沧拉祜族自治县禁毒条例》(1994年6月2日)、《云南省西双版纳傣族自治州禁毒条例》(1991年5月27日)、《凉山彝族自治州施行〈四川省禁毒条例〉补充规定》(2001年5月25日)等。

  1999年至2007年之间,随着新毒情的出现和国家毒品政策的调整,原有的禁毒立法体系在稳定原有刑事立法的基础上,进行修改和补充。禁毒工作方针调整为“四禁并举、预防为本、严格执法、综合治理”,增加了“预防为本”、“综合治理”。“和谐”“以人为本”等社会发展理念的提出,2004年《宪法》“国家尊重和保障人权”条款的增订,在此背景下,我国刑事政策进行了深刻的调整,提出宽严相济的刑事政策,对长期“严打”进行反思。毒品政策的调整无疑是这种大的思想解放、认识转变和社会政策的一个具体表现。近十年来,国内制贩毒品特别是冰毒、摇头丸等新型毒品的违法犯罪活动呈上升趋势,非法种植毒品原植物的情况屡禁不止。国内吸毒人员规模不断扩大,并因此导致艾滋病等多种严重传染病的扩散。毒品管制、毒品预防和社会帮教、强制戒毒的措施需要进一步完善。最迫切的问题是,随着我国毒品政策调整,相关立法出现冲突,而现有法律和实践产生矛盾,需要一部较高层次的法律来统一认识,并保证实践中一些做法的合法性。《禁毒法》的制定就是在这种背景下制定通过的。与此同时,大量出现了严格管制毒品的行政立法和“以人为本”救助为主的吸毒、戒毒行政立法,在省级司法工作中则出现一批关于禁毒的法律适用规范性文件。限于篇幅,本文仅对1949至1998年间禁毒立法进行整理,对于上述变化及最近十年间的禁毒立法,笔者将专文研究。



【作者简介】
褚宸舸(1977-),男,山西汾阳人,汉族,西北政法大学行政法学院讲师,西南政法大学毒品犯罪与对策研究中心兼职研究人员,双法学硕士。

【注释】
其政府的政治纲领中明确提出:“吃鸦片、嫖赌者绝对禁止。”如发现栽种、贩卖或吃食鸦片,“经二次警告而不改者,处决”。见中共平江县委党史办编:《平江革命历史文献资料集》,中国地质大学出版社1983年版,第413、424页。
江西省档案馆等编:《中央革命根据地史料选编(下册)》,江西人民出版社1982年版,第377页。
例如, 1933年3月8日《苍溪县第一次工农兵代表大会决议书》指出:“各级苏维埃绝对禁止摆烟灯,并应大大扩大戒烟宣传教育工作,要群众自动起来戒除。”见《川陕革命根据地史料选集》,人民出版社1986年版,第190页。
例如,1943年9月11日,陕甘宁边区政府为禁止吸烟毒给各专员公署、县(市)政府发指示信,指出“限各乡政府接到指示后1个月内,把境内烟民分别烟瘾和年龄大小或戒绝期限,彻底查清登记一次,限3至10个月戒绝。”“对于隐匿不登记的或不愿戒除,或戒后复吸的,查处后由区、乡政府或司法机关法办,如处罚金、紧闭等。”“轻的凭众议处,重的送司法机关。”见王金香:《中国禁毒史》,上海人民出版社2005年版,第285页。
关于党影响立法的方式、机制等问题,参见韩丽:《中国立法过程中的非正式规则》,《战略与管理》2001年第5期。
这种立法权下放时间很短,随着五四《宪法》的颁布、大行政区的撤销、地方领导人进京担任要职,地方立法权很快被弱化,至八二《宪法》颁布以后,长期中央集权的立法格局才被逐渐打破。
赵长青、苏智良:《禁毒全书(下册)》,中国民主法制出版社1998年版,第1413页。
1980年代初,“严打”相继在所有社会生活领域展开,中国进入以“严打”作为社会控制主要手段的时期。在1980年代,党和国家几乎每年(除1985年)都组织“严打”战役或者专项斗争。除针对毒品犯罪的严打,1990年代的“严打”还有:1994年7月至年底、1995年3月至5月的春季攻势、1995年5月到国庆节前、从1996年4月到1997年2月的全国性“严打”(包括了从1996年4月20日至7月末的夏季攻势、1996年底的冬季攻势、1997年春季整治行动)、1999年打击盗抢机动车犯罪“收枪治爆”“追逃”等专项斗争等等。参见毕惜茜、陈娟:《“严打”整治斗争的回顾与展望》,《中国人民公安大学学报》2003年第2期;孙中国、李健和:《中国严打的理论与实践》,中国人民公安大学出版社1998年版;张穹:《“严打”政策的理论与实务》,中国检察出版社2002年版。
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