程序公平和参与正义:论地方政府对人大质询的回应
2017/3/10 9:04:12 点击率[1566] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】法理学
    【出处】《廉政文化研究》2016年第6期
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】我国人大与政府共生共荣,既有监督又有合作。人大质询作为宪法的衍生物,本身具有合宪性、合法性;质询是人大对政府的监督,是保障民意沟通有效渠道,地方政府必须对此予以尊重配合。基于发展的眼光,地方政府要主动回应人大质询,维护程序公平、邀请民众参与、推动政务公开、构建责任政府,让质询回应进一步程序化、公开化、常态化。
    【中文关键字】地方政府;人大质询;权力秩序;程序公平;参与正义
    【全文】

        质询权并非无源之水,乃是基于主权在民、代议制和监督制衡理论产生。我国各级人民代表大会(以下简称人大)代表人民监督政府和行使质询权,可从宪法条文中追根溯源。在依法治国的年代,人大对政府的监督越来越严格,质询不断从无到有、从少到多,呈现几何递增态势,但仍然呈现弱势状态。行政权应用得当则会造福于民,运用失误则会损害公共利益;在《立法法》修订后,设区的市政府逐步获得立法权,人大质询显得尤为必要,否则将难以起到监督制衡作用。质询固然有诸多限定条件,仍是高悬在官员头顶的监督之镜;政府要自爱自律自省,主动回应质询,保障行政程序公平,“把权力关在笼子里”;理顺权力关系和平衡政治秩序,使政府回归服务民众的本原。
     
        一、人大质询权探源
     
        质询权是舶来品,最早起源于英国,主要通行于议会制国家;总统制国家如美国主要通过听证会[1]国情咨文等形式进行,亦有质询的性质。有学者认为,“在行责任内阁制的国家,议会监察行政机关之权较大;在行总统制的国家,则议会监察行政机关之权便较小;至于在独裁国家,则纵有议会,其议会监察之权可说无有”[2]。可见质询权行使与否、执行效果如何,检验着议会的监察能力和国家的民主水平。缘于中国行政层级较为繁杂,本研究难以涵盖从中央到地方诸多层面,只选取地方人大对同级地方政府及其部门的质询为研究对象,如河南省人大对河南省政府及其职能部门、三沙市人大对三沙市政府及其职能部门、漠河县人大对漠河县政府及其职能部门提出的质询,以期达到地方监督层面平稳有序、富有成效。
     
        1.质询权的界定。遍寻公共行政学教材,描述政府的大多是职能权限界定,却对权力来源有些语焉不详,关于政府公共关系、风险管理等研究很少,仿佛行政权从来就有而处于应然状态,而研究质询权的则少之又少。“质询权即议会对于行政或其他事件,得以书面或者口头,向政府提出质询要求答复之权。”[3]“质询权已成为国会用以监督政府的一项首居重要之权力”[4]蔡定剑指出,“质询权是人大监督权与政府行政权的直接交锋,相比询问更加严厉和强硬,特别是当政府权力过大时,人大质询行为则考验人大代表监督政府的勇气”。“质询权是指议会成员按照法定程序就特定问题质问有关国家机关及其公职人员,要求作出解释、说明和答辩并可据此采取进一步措施的权力。”[5]相较而言,质询权是温和的,它并不强制行政首长承担责任,也不直接导致不信任案、弹劾罢免;若政府回应及时妥当,可以算作信息沟通和工作探讨;只有政府敷衍推脱的情况才可能引发事故。
     
        2.质询权的法理依据。从契约角度来讲,“行政权力的受任者决不是人民的主人,而只是人民的官吏,只要人民愿意就可以委托他们,也可撤换他们。对于这些官吏来说,决不是什么订约的问题,而只是服从问题”[6]。对中国情境而言,宪法第2条规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。宪法第73条对全国人大及其常委会的质询权做出了规定。地方人大的质询权散见于《各级人民代表大会常务委员会监督法》第35条、《地方组织法》第28条、《代表法》第14条等,系统性不强、执行亦有一定难度。从传统思维来讲,有“王子犯法,与庶民同罪”的谚语,其致命缺陷在于:若皇帝(最高行政权执掌者)犯法该如何处置?自觉自律点的皇帝或许会下个“罪己诏”,一般的就敷衍过去的,极端的则可能被权臣废黜、或引发民愤变乱乃至生灵涂炭,这导致皇权与民众之间缺乏对话渠道和缓冲地带,要么改朝换代生灵涂炭,要么就隐忍不发默默忍受。人大质询架起了行政权与民众间沟通的桥梁,利于维护行政程序公平公正。可现实中质询权往往虚置,这显然不符合现代法治观念。因此,不仅要有法条规定,还要有践行的土壤和质询的决心。
     
        3.人大行使质询权的必要性。任何权力都要受到监督,尤其行政权有膨胀的风险。从立法乃至制规角度而言,国会修正和制定的宪法、法律与政府制定的规章和文件相比,数量上简直微不足道。“美国今天拥有:一部人民批准的宪法,上百项民选议会通过的立法,上千项由政治上负责的行政首长采纳的规章,上万项行政机构发布的解释和其他指导性文件,无数条行政官员所写的建议及新闻发布信息和其他说明。”[7]宪法法律较为抽象、距离大众较为遥远,而行政立法和规范性文件与普通公民息息相关;为避免公共利益被劫持,美国以司法审查、议会听证等形式监督政府。“严密监督政府的每项工作,并对所见到的一切进行议论,乃是代议机构的天职。”[8]同理之与中国,政府制定的规范性文件数不胜数,甚至有的明显与法律冲突、侵犯公共利益,却依旧大行其道;当前设区的市获得制定规章的权限,若缺乏监督显然会导致公民权益减损。我国人大行使质询权责无旁贷,要扭转民众的固有印象,充分发挥监督功能,不负民众的期待。
     
        4.人大行使质询权的外部生态环境。人大质询权的运用要符合中国情境,权力秩序以监督制衡为基准,避免立法、行政、司法一家独大,政党也纳入宪法监督范畴,避免出现权大于法现象,不准任何政党和个人凌驾于法律之上。中国共产党是执政党,宪法明确规定“坚持中国共产党的领导”,党对人大、政府的影响不言而喻;“党的领导主要体现于执政党领导各级人大制定大政方针,宪法和法律都是在执政党领导下制定通过的,但是执政党不宜直接干预具体的行政和司法过程,否则就违反了执政党自己肯定和承诺的法治原则”[9]。因此要明晰政党、人大与政府的关系,以此厘清政府的权力来源,夯实政府行政行为的合法基础。监督政府的主体有多种,有人大监督、政党监督、司法监督、媒体监督等,各项监督并行不悖、各有侧重,人大监督是从人民代表层面对行政行为表达关切,党纪监督则是组织体系内部的督查,司法监督主要关注是否违法行为,媒体监督侧重道德行为是否合规;不同的监督要注意划分边界,防止僭越情况发生。从人大自身来讲,要强化自身体系建设和廉政建设,充分发挥人大监督作用,在质询、调查、弹劾等方面有所作为;引入公众参与和协商民主机制,营造社会、政府与民众理解信任的融洽氛围,为质询的运行创造良好的外部条件。
     
        二、人大质询权:监督政府的利器
     
        质询权是宪法赋予人大的重要监督权,是人大及人大常委会法定职权。宪法法律对政府和官员的监督是刚性的,一旦违反则必定制裁无疑;而人大质询则有回旋余地,容许政府决策试错,顺畅了民意沟通的渠道。当前人大与政府更多是合作关系,监督功能往往流于形式,甚至有走过场之嫌,当天平过于倾斜时,就打破了权力秩序的均衡,不利于健康政治氛围的营造。质询权作为有效工具,焉有雪藏不用的道理。因此,要制定质询规则、预留质询时间、明确质询程序、质询公开透明,保障人大质询的有效运行,捍卫宪法法律的尊严。
     
        1.质询的监督职分。“议会提供了政府和人民之间的联系,也就是支持和维护政权的一种沟通渠道,它迫使政府回应人民的需求。议会的主要功能是立法、充当代表机构、监督和审查行政部门、录用和训练政治人物,以及协助维系政治体系的合法性。”[10]人民代表大会制度是我国的根本制度,政府是“人民的政府”;我国人大对政府的监督,主要是为了保障法律法规的顺畅实施,保障人民当家做主;质询目的并非介入或干预,而是鞭策和督促。“在权力的拥有者与权力的行使者间建立有效的通道,使权力的行使能充分体现人民的意愿,不致出现权力异化的情形”。[11]人大对政府的监督主要聚焦于:法律层面、日常工作方面、人事任免及调动等,质询是人大监督的一种,与述职评议、个案追踪、问责机制协同发挥作用。
     
        2.质询的震慑作用。政府权力源于民众授予,产生于代议制的人大赋权,质询权亦然。“由于人民是权力的唯一合法来源,政府各部门据以掌权的宪法来自人民,因此不仅在必须扩大、减少或重新确定政府权力,而且在任何部门侵犯其他部门的权力时,求助于同一原始权威似乎是完全符合共和政体的理论的。”[12]现实中,人大代表和政府官员你中有我,我中有你,许多人大代表本身就是政府官员或是与政府存在利益关系的企业家,难免有不愿监督、不敢监督、不能监督的现象存在。“据《人民代表报》一项问卷调查显示,约83.1%的代表未曾使用过质询权。有专家估算,有不少于80%的地方各级人大或常委会没有发生过一起质询案。”[13]但这并不能说质询就没有亮点,如湖南省人大代表1989年质询并罢免副省长杨汇泉、广东省人大代表质询环保局等;全国层面也有1980年人大代表向冶金工业部质询宝钢建设问题、2000年辽宁人大代表就烟台1124海难质询交通部。这些质询对地方政府和行政部门形成威慑,使之承担违法违规行为后果。
     
        3.人大质询的程序。中国法律重实体而轻程序,导致法律条文纷繁复杂,却连宪法明确规定的事项都难以推行,人大质询较为少见即为例证。“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才可能变得让人容忍。”[14]我国关于质询的法律多处于粗放状态,真正操作起来难度较大。譬如对政府不配合质询没有确定问责机制,“被质询者的答复和辩解等均未作具体而明确的规定”[15]。因此,要设计好质询流程、准备质询内容、明确质询方法(口头或书面)、沟通质询时限(会前、会中或会后);要对被质询者的主体范围、答复方式、辩解途径有所限定,对答复不满意的处理措施等,都要提前做好规划,便于质询落地。但囿于人大会期较短、监督力度匮乏、缺乏主动性等因素,有些本应由人大质询的案例,而当前却由检察院提起公诉,变得刚性而难以协调。如雷洋案由人大质询公安机关更为妥当,却由于缺少适当途径而作罢,显然不利于政府公信力的提升。人大质询未能充分行使宪法法律所赋予的权力,离民众的要求仍有相当差距。
     
        4.人大质询的效果。英国等国家质询制度相对成熟,已经形成常规,效果也较为显著。“在议会的立法和代表角色弱化的同时,人们愈发重视议会约束或制约行政权力的能力…如在议会制国家,内阁成员会接受定期的口头或书面质询…(英国)首相每周受两次诘问,其他高级大臣每月受一次类似的问询。”[16]质询制度的确立,监督政府制定政策时自我约束、政策执行时有所忌惮。但质询只是一种监督手段,并不直接指向问责,如“法国国民议会和参议院每年有上千件质询案得不到答复。如果一得不到答复就把行政首长免职,法国政府简直就没有办法运转”[17]。我国人大质询蕴含探听了解的意味,并不具有处分惩戒性质。因此,要强化质询的效果,若地方政府故意藐视宪法权威、无视人大监督、多次质询仍置之不理,质询则应与撤职、罢免等衔接关联。在质询权往往处于虚置状态下,人大代表的专职化研究、人大与人大常委会的关系界定、人大自身的纯洁自净就成为必要。
     
        三、积极回应:地方政府应对质询的应然路径
     
        顶层设计也得接地气,否则容易陷入理论大厦看似富丽堂皇,却没有实施根基的窘境。地方政府如何回应质询,这是公共管理界别的课题,但论及政府回应人大质询的文章几近于无。当前人大监督普遍处于缺位状态,一些本应由人大质询的关键环节,质询却悄然无声,行政权处于独大的境地,权力秩序处于失衡状态。实际上,权力越大,责任也越大;在缺乏监督制衡的情境下,就如同火车没有减速阀,稍有差池则可能导致整体倾覆。因此,构建起人大、政党、政府、司法各司其职、制约平衡的体系尤为必要。为避免陷入塔西佗陷阱,政府要认清自身地位、承担行政责任,与其聘请网评员洗地辩驳,不如自证清白更有说服力。因此,地方政府要展示胸襟,突破地域局限、部门窠臼和思维藩篱,提前制定危机管理预案,启动新思维主动回应质询,营造公正公开的新秩序。
     
        1.树立法治观念,派员答复质询
     
        我国一切权力来源于人民,自然要对人民负责,也应向人大负责。当前人大质询效果不佳,地方政府要主动探查原因,使质询具有更高的效率。综合来讲,“当前我国人大代表制度最大的问题是,选民找不到代表,代表也没有自己真正的选民,代表与选民脱节”[18],此中肯定有人大的原因;地方政府也难逃干系,存在对质询态度不积极和应付的现象。当前党对人大、政府、政协的监督越来越到位,人大党组、政协党组要定期汇报工作;诸多地方党委书记兼任人大主任,确实加强了党委对人大的领导;但政府责任监督方面,陷入到底是人大监督还是党委监督的主体责任不清的悖论。“一个议员是想要纠正某件错事,还是想要攻击某个大臣,提出质询的权力总是重要的。”[19]地方政府及其工作人员要意识到,依法接受质询则是行政机关的义务,任何地方政府不得推辞。地方政府要认识到,质询只是法定程序,目的并非就是跟政府过不去,初衷也并非是要罢免谁,而是要督促鞭策。因此,要树立法治观念和依法办事,以超然姿态和平常心面对人大质询。
     
        人大监督政府,保障决策和执行的程序公平;人大与政府合作,持续保障民众的参与权利。有观点认为,“质询、调查等监督手段属于人大对政府的亮剑,决不能轻举妄动”[20],这或许是出于现实的谨言慎行,却并非负责任的态度,对政府的放纵乃至娇惯,显然会让行政权忘记自身的服务角色,导致权力失去监督而并不可取。由于人大会期普遍较短,政府在接到质询后,要迅速与人大协调沟通时间,保证代表质询权的行使。书面质询要安排专人沟通和送达,能够及时答复的迅速反馈,不能答复的要解释清楚原因;口头质询需要现场答复的,则尽量派行政首长或一把手答复。例如参照《行政诉讼法》的标准,涉及到民告官的一般应行政首长出席,贵州副省长出庭已经成为现实,以此彰显对法院的尊重,回应人大质询亦应如此。地方政府回应质询要实事求是,不避重就轻和只讲成绩不提问题;主动坦陈工作中的问题,让人大能够切身体会到地方政府的处境;回应过程中要理性解释,避免与人大代表冲突;回应不局限于具体问题,对抽象的政策也主动回答;涉及国家安全和机密的信息可不予答复。
     
        2.主动接受监督,及时有效沟通
     
        全部权力意味着全权负责,构建健康的权力秩序成为必要。“权力秩序重构的首要问题就是改变政党权力中心的状况,不可否认的是,20世纪80年代推行的党政分权改革,其初衷就是为了解决政党权力集中的问题。”[21]实际上,当前人大监督政府在理论上先天不足,在实践中也施行不多;更遑论地方政府主动接受人大监督,首先就缺乏自觉性,理论与现实的悖论实际上是对法治口号的嘲笑。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。但实际上,地方政府主动接受监督有法可依,但无章可循。越是现实中存在的空白点,说明可为之处越多,可创新的途径也就越多。缘于地方政府接受质询主要限于人大开会期间,平时接受质询的机会几乎没有,因此地方政府要主动接受人大监督,增强全方位、全过程、无死角的监督,地方政府决策时,可邀请人大审查程序是否合法合理。
     
        沟通是双向的信息传递和理解互动,有效沟通是彼此信任的基础。当前中国语境下,人大与政府的沟通渠道并不完全畅通,人大对地方政府的决策程序、运行机理、事后反馈等并不了解。再则,人大代表的代表性存疑,真正出身基层工人、农民或知识分子的人大代表少之又少,联系方式又不为普通选民所知,这就给民众与人大、人大与政府之间的沟通蒙上了阴影。“行政行为的合法性要求行政政策的制订能够有效地调整不同的社会利益……行政决策在程序上的透明度,包括行政规范的及时公布、程序公开、说明理由、行政决定在事实与法律上的逻辑关联”。[22]因此,地方政府要保障人大的知情权,及时通过信息简报、政务公开等途径定期向人大通报辖区内的行政事务;同时,政府也要主动按照法律向人大汇报,摸清彼此的需求;增强政府的透明度,邀请人大代表列席会议等,尝试建立党委、人大与政府之间定期召开的联席会议,增强沟通信任的途径。有些质询是针对某项议题,可能涉及多个行政部门,如河流污染可能涉及环保部门、农业部门、交通部门和水利部门等,这就需要有创新之举,撮合地方部门联合答复质询,实现有效答复质询。
     
        3.程序审慎严谨,回应过程公开
     
        权力运行总有边界,在缺乏监督的情境下,难免会滥用权力而导致民众怨声载道。因此程序合法合理就走向前台,确保权力在阳光下运行。“完整的行政责任制度不仅需要宪法原则,而且需要宪法原则指导下的法律、法规规定和具体的实施办法及程序。后者恰恰是造成迄今我国行政责任法制化程度较低的主要原因。”[23]古代有君权神授之说,故对权力来源有些遮遮掩掩、神神秘秘;近代政治学已经清楚的阐明,权力来源于民众,行政权来源于公民权利的让渡。从程序上认真回应质询,是对民众的负责。由于很多地方政府官员兼任人大代表,应实行回避原则,避免自我监督、抹不开面子等现象;另有地方人大徒有其表,譬如湖南衡阳人大集体贿选,此种情况对政府的监督效果可想而知。由此而言,质询要恪守程序,即便人大代表沦陷,行政权也应维护公共利益,在自觉自律和严谨审慎中秉持公义。
     
        “自然正义的准则要保障法律秩序被公正地、有规则地维持。”[24]质询的公开实际上是接受民众监督,赢得理解认同。依理而言,政府有义务向公民告知行政职责、权限划分,但由于门类划分过细,即便作为相对专业人士,也难以窥探其详。行政职能在不为外界所知的情况比比皆是,譬如开车遇到“疑似”碰瓷应该拨打110还是122?道路标志不合理,是该找公安局交管局,还是交通局(委)?这些如果不是专业人士根本不会知晓;即便身处其中,对别的部门职能也未必尽然了解;公民只能依托人大来进行监督政府行为,要求质询过程公开。地方政府要认真配合,对质询的内容、形式、受理过程、结果反馈等都要通过政府公报或网络公开;除非当事官员要求,否则一般应通过电视现场直播等予以公开,不怕露丑、当众亮相、接受检验。质询答复一般应在规定期限内完成,如果实在难以答复的,则应与代表约定答复时间,以此表现政府的诚意。
     
        4.营造合作气氛,邀请民众参与
     
        “无论公共舆论作为政策制定的指标是多么不充分,谁也无法否定它在政治生活中的重要地位。即便是在极权主义国家,政策也知道取得公众支持、倾听不同政见者的嘀咕是稳定统治的关键因素。”[25]在行政权力高度集中的情境下,大包大揽也会导致责任无从推卸,这也正是皮诺切特等独裁者敢于面对千夫所指的勇敢之处。当前人大质询频频缺位,民众关心的问题难以见到人大身影,政府与民众之间缺乏沟通渠道;有时是媒体一马当先的问责,有时闹到民众散步的僵局,譬如河南一条路修了多年还没有回音,无论是怒江水电站建设、四川什邡案例等等,民众意见很大却无济于事,如果政务公开靠新闻关注来推动,也未免是一种悲哀。因此,地方政府要与人大积极互动,主动邀请媒体监督、民众参与,避免与社会观念互相抵牾。从回应技术来讲,要以人大代表听懂的形式回答,态度要率真诚恳,回答言简意赅。当然,地方政府回应质询也并非一定要唯唯诺诺或一团和气,也可以有合理的交锋与过招;意见不同可以合理解释、有效讨论、交换看法,对专项问题深入分析探究,形成行之有效的解决方案。
     
        政府要揭开神秘面纱,通过设立发言人、网站公开、政务公开等形式与民众互动,寻求社会理解与群体认同,在决策过程中征求公民意见。代表范围再广的人大代表,也有可能受限于个人视野,甚至被个人乃至集团利益劫持,从而导致公共利益被损害。因此,要及时吸纳普通民众参与决策。以此修正质询可能造成的失误。如美国“在行政过程中允许公众参与及利益集团代表的出现,能够促使行政官员与公共意见接触,至少是部分接触。1946年的《行政程序法》、1972年的《联邦咨询委员会法案》以及1978年的《文官改革法》均设定了相关条款,以鼓励代表性与公共参与”[26]。在各方达成共识的理性选择下,参与制民主能担当此任。通过公众的自愿参与,可以保证决策执行效果的最大值,并及时发现决策的不足或错误,便于决策者适时进行修正,为法律的实施和政策的延续保驾护航。
     
        四、结语
     
        任何理论都会有漏洞,在实践中有缺憾。人大质询并未灵丹妙药,只在限定条件下使用,地方人大一般是根据地域设置(特例是部分作为派出机构的经济开发区并无人大设置,形成人大质询的空白点;如烟台经济开发区是否行政主体无法确认,其人大选区在福山区,依理应由烟台市人大或福山区人大质询,但福山区人大显然并无跨区域质询的权限),地方人大只能质询本级人民政府及其部门,而对跨区域的事件则束手无策,譬如江苏人大无法质询山东省各级地方政府,微山湖困境就由此衍生,类似案例不胜枚举。此时跨地域的司法介入和违宪审查就成为必须了。但这并不能掩盖人大质询的作用,地方政府主动回应质询更应鼓励,毕竟这是建构平衡稳定的政治秩序的必经之路。

    【作者简介】
    蔡英辉,东吴大学硕士。
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