行政审批权力下放应当合法
2017/2/6 13:40:45 点击率[237] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政管理法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2017年
    【中文关键字】行政审批;权力下放;应当;合法
    【全文】

      近日,XX市经济技术开发区的某企业,到市政务服务中心工商局审批窗口咨询企业注册事宜,请求办理市工商局颁发的营业执照。工商局窗口负责人拿出省工商局、市工商局文件解释:“按照文件规定,将企业注册审批权下放,注册资本5000万元以下的项目由县、区工商局审批,注册资本5000万元以上的项目才由市工商局审批。”因该企业注册资本是5000万元以下,应当到XX市经济技术开发区市场监督管理局(工商局、质量技术监督局、食品药品监督管理局三局合并组建)办理。笔者认为,XX市经济技术开发区市场监督管理局不具有行政审批权主体资格,无权承接和行使上级下放的行政审批权。XX市工商局将企业注册审批权下放给XX市经济技术开发区市场监督管理局的行为,是非法的,也是无效的。
     
      党的十八大提出要“深化行政审批制度改革,继续简政放权”。国务院自2013年以来,已连续多次取消行政审批事项、下放行政审批权力。各级各部门也纷纷将行政审批权下放到县、区政府行政审批部门。但是,下放行政审批权力,必须严格依法下放。这里所说的依法下放,应当包括以下三个方面:
     
      一是下放行政审批权要有法定依据。凡是法律、法规、规章、国务院决定明确规定下放的行政审批权力,应依法下放。例如,国务院发布决定明文规定应当下放的行政审批事项和行政审批权力,各级政府和各级行政审批部门应当依法下放到位,不允许拖着不下、明下暗不下、虚下实不下。凡是法律、法规、规章、国务院决定没有明确规定下放的行政审批权,行政审批部门就不能擅自下放或随意下放,否则,就属于违法下放。例如,爆破作业人员许可证核发、设立保安培训机构审查、保安员证核发等行政审批权,应当依法由设区的市公安机关实施,就不能下放到县区公安机关实施。
     
      二是下放行政审批权的主体要合法。例如,交通运输部等七部门联合制定并于2016年11月1日起施行的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,第十三条第二款规定“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的,从其规定”;第十四条第(四)款规定“城市人民政府规定的其他条件”;第三十八条规定“私人小客车合乘,也称为拼车、顺风车,按城市人民政府有关规定执行”等条文,都属于授权“城市人民政府设定行政许可条件”的行为。但是,《中华人民共和国行政许可法》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条明确规定:法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定行政许可,除此之外,包括国务院部委规章及其他地方政府规章和规范性文件,一律不得设定行政许可。目前我国还没有制定出台有关网络预约出租汽车经营服务管理方面的法律、行政法规,交通运输部七部门本身就没有行政许可设定权主体资格,也没有法律、行政法规规定交通运输部七部门可以授权城市人民政府设定《网络预约出租汽车运输证》行政许可条件。因此,《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》上述条款内容,就违反了《立法法》、《行政许可法》的有关规定,也就属于违法或非法授权城市人民政府设定行政许可条件的行为。这种下放行政审批权的行为,因下放主体本身没有法律、行政法规依法赋予行政审批权主体资格,法律、行政法规也没有授权其下放行政审批权,那么,交通运输部七部门授权城市人民政府可以设定《网络预约出租汽车运输证》行政许可条件的行为,就是违法的、非法的行为,也是无效的行为。
     
      三是承接上级下放行政审批权的主体要合法。就以本文开头所说事例为例,市工商局按照上级文件规定,将企业注册资本5000万元以下项目的行政审批权,下放到县、区工商行政机关办理。这种下放是否合法呢?首先要看下放的依据是否合法。如果法律、行政法规、国务院决定明确规定可以下放的,就是合法的;如果法律、行政法规、国务院决定没有规定下放的,而是省、市工商行政机关自行决定下放的行政审批权行为,就是违法的。其次还要看承接下放行政审批权的主体是否合法。比如“将企业注册资本5000万元以下项目的行政审批权,下放到县、区工商行政机关办理”,这个县、区工商行政机关,应当指的是县、区人民政府依法设立的、具有行政审批权主体资格的县、区工商行政机关。《中华人民共和国登记管理条例》第八条明确规定:“设区的市(地区)工商行政管理局、县工商行政管理局,以及直辖市的工商行政管理分局、设区的市工商行政管理局的区分局,负责本辖区内下列公司的登记”。其中“设区的市工商行政管理局的区分局”,应当是指“XX市XX区人民政府工商行政管理分局”。而“XX市经济技术开发区”不是一级政府,无权行使县级人民政府的法定权力。“XX市经济技术开发区”法定行政主体应当是“XX市经济技术开发区管理委员会”,属于XX市人民政府的派出机关,只能以“XX市经济技术开发区管理委员会”的名义享有XX市人民政府依法赋予的行政主体权力。而XX市经济技术开发区管理委员会设立的内部机构或下属机构,都属于内设机构或办事机构,不是县级人民政府的工作部门,不具有独立的行政主体资格,这些机构都无权以自己的名义对外作出具体行政行为。即使成立了“XX市工商行政管理局经济技术开发区分局”或者“XX市经济技术开发区市场监督管理局”,也没有、也无权以自己的名义行使行政审批权和其他行政处罚、行政强制等行政执法权力。否则,就是非法的,也是无效的。正确的做法是,XX市经济技术开发区的企业申请企业登记、办理营业执照,应当由XX市工商行政管理局负责办理。因此,承接上级下放行政审批权的行政审批部门,必须由具有法定的行政审批权主体资格的行政审批部门行使。没有行政审批权主体资格的部门不能、也无权承接和行使上级下放的行政审批权。

    【作者简介】
    任敬陶,山东省菏泽市政务服务中心管理办公室党组副书记、副主任,研究生学历,中国法学会、山东省法学会会员,山东省法制学会和山东省行政法学研究会理事,菏泽市法制学会副会长。

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