党内问责立规强基
2017/1/9 9:42:06 点击率[151] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】理论法学
    【出处】新华社《瞭望》2016年第30期
    【写作时间】2016年
    【中文关键字】党内;问责
    【全文】

      党内问责条例以党章为根本遵循,与纪律处分条例和其他党内法规相衔接,是首部全面规范和强化党的问责工作的重要基础性法规。
     
      近日,中共中央印发了《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》),并发出通知,要求各地区各部门认真遵照执行。这是在《中国共产党廉洁自律准则》和新的《中国共产党纪律处分条例》实施不久,以及2009年中办国办《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》实施七年后,党中央为坚持党要管党、从严治党,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争而采取的重要举措。
     
      《问责条例》体现了党的十八大以来管党治党理论和实践创新成果,是全面从严治党重要的制度遵循,对于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,实现党的历史使命,具有十分重要的意义。
     
      《问责条例》共13条,简明扼要,聚焦全面从严治党,突出管党治党政治责任,覆盖各级党委(党组)、党的工作部门和各级纪委(纪检组)及其领导成员,强化责任追究,不仅明确党的问责工作应当遵循的指导思想和应坚持的原则,还规定了问责主体、问责对象、问责追究的责任、问责情形、问责方式和问责权限程序等。
     
      作为首部全面规范和强化党的问责工作的重要基础性法规,《问责条例》以党章为根本遵循,与《中国共产党纪律处分条例》和其他党内法规相衔接,内容亮点纷呈,开启了全面从严治党的新篇章。
     
      充分体现全面从严治党要求
     
      党的十八大以来,党中央坚持党要管党、从严治党,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局,开创了党的建设新局面。
     
      习近平总书记反复强调,有权必有责、有责要担当、失责必追究。党中央紧紧抓住落实主体责任的关键,把问责作为从严治党利器,先后对一批在党的建设和党的事业中失职失责典型问题严肃问责。强化问责已成为管党治党、治国理政的鲜明特色。
     
      《问责条例》最大的看点在于,着力解决一些党组织和党的领导干部在党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力,以及党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛、不担当、不负责等方面的突出问题,强调有权必有责、有责要担当、失责必追究,充分体现全面从严治党要求。
     
      《问责条例》不仅规定了“失责必问、问责必严”等原则,而且在相关规定中也有具体体现。如《问责条例》规定实行终身问责,对失职失责性质恶劣、后果严重的,不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休,都应严肃问责。
     
      问责突出“关键少数”中的少数
     
      《问责条例》规定了问责主体,即由谁问责的问题,明确问责主体是有管理权限和职责的党组织,包括从中央到地方的各级党组织。我们党拥有8800多万党员、440多万党组织,问责工作必须“分级负责、层层落实责任”。
     
      明确问责对象是实行问责的重要基础。“落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任”,这是十八届三中全会对反腐败体制机制建设的重要部署。习近平总书记强调,要落实党委的主体责任和纪委的监督责任,强化责任追究,不能让制度成为纸老虎、稻草人。
     
      《问责条例》作为一部党内法规,落实党委主体责任和纪委监督责任,将问责的组织对象界定为各级党委(党组)、党的工作部门和各级纪委(纪检组),把责任压给各级党组织,分解到党的组织、宣传、统战、政法等工作部门。
     
      同时,《问责条例》督促党的领导干部践行忠诚干净担当,不是泛泛地针对机关、国有企业和事业单位中的党员领导干部或党政领导干部,而是将问责的干部对象界定为各级党委(党组)、党的工作部门的领导成员,各级纪委(纪检组)领导成员,重点是主要负责人,突出了“关键少数”中的少数。
     
      重点问责三种责任
     
      《问责条例》强调党的问责工作,是党组织追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织的主体责任、监督责任,以及相关党的领导干部的领导责任。
     
      《问责条例》要求问责应当分清责任,党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上明确指出,党委的主体责任是什么?主要是加强领导,选好用好干部,防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题;坚决纠正损害群众利益的行为;强化对权力运行的制约和监督,从源头上防治腐败;领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题;党委主要负责同志要管好班子,带好队伍,管好自己,当好廉洁从政的表率。
     
      纪委的监督责任,主要是维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作。
     
      纪委的经常性工作是,对党员进行遵守纪律的教育,维护党纪;对党员领导干部行使权力进行监督;检查和处理党的组织和党员违反党章和其他党内法规的比较重要或复杂的案件,决定或取消对这些案件中的党员的处分;受理党员的控告和申诉;保障党员的权利。
     
      《问责条例》要求,领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任,参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。这里的主要领导责任,是指在其职责范围内,主要负责人或直接主管的班子成员对工作不履行或不正确履行职责,对造成的损失或后果承担的直接领导责任;重要领导责任,则是指在其职责范围内,班子其他成员对参与决策和工作不履行或不正确履行职责,对造成的损失或后果承担的次要领导责任。
     
      问责工作的性质和问责方式
     
      对党政领导干部或称官员的问责,有狭义和广义两种理解。从狭义上说,主要是指对工作严重失误、失职和用人失察等情形的行政问责。2009年中办国办印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,列举的责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责方式,与纪律责任、刑事责任等区分。这主要是狭义的问责。从广义上说,问责是指对失职或涉嫌违纪、违法甚至犯罪的党政领导干部追究的各类责任,如组织处理或调整、纪律责任(党纪处分、行政处分)直至刑事责任等。
     
      《问责条例》明确了此处的问责是党内问责的性质,不同于其他的问责或责任形式,这是《问责条例》的显著特点。
     
      它不仅将问责对象分为党组织和党的领导干部两大类,对党组织规定了检查、通报和改组三种方式,而且对党的领导干部的问责规定了通报、诫勉、组织调整或组织处理和党纪处分四种方式,明确对失职失责、情节较重,不适宜担任现职的,应当根据情况采取停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等措施。上述问责方式,可以单独使用,也可以合并使用。
     
      这样,就与《中国共产党纪律处分条例》和其他党内法规衔接起来,形成从轻到重的问责体系。《问责条例》对应采取哪种问责方式也作了具体规定,这是随着实践的发展和认识的深化,对问责方式及使用的补充完善。同时,与行政问责、行政处分(警告、记过、记大过、降级、撤职和开除)和刑事责任区分开来,不仅坚持了“依规依纪、实事求是,惩前毖后、治病救人”的原则,也体现了纪法分开、纪在法前和正确运用监督执纪问责“四种形态”的要求。
     
      问责情形更加具体
     
      《问责条例》坚持问题导向,从党组织和党的领导干部的职责出发,结合多年来发生的问责案例,列举了五种党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规,不履行或不正确履行职责,应当予以问责的情形,包括以下几方面。
     
      党的领导弱化,在推进各项建设中或处置重大问题中领导不力,出现重大失误等情形;党的建设缺失,党组织软弱涣散,中央八项规定精神不落实,作风建设流于形式等削弱党执政的政治基础的问题;全面从严治党不力,主体责任、监督责任落实不到位,管党治党失之于宽松软等情形;维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力,特别是维护政治纪律和政治规矩失职等情形;推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实,管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制等情形。
     
      从目前看,这五种情形基本涵盖了应问责的情形。比如,衡阳破坏选举案涉嫌违反党纪政纪被立案调查的有466人,给予纪律处分409人。其中,童名谦在任湖南省衡阳市委书记期间,作为市换届工作领导小组组长、严肃换届纪律第一责任人,不正确履行职责,对衡阳市人大选举湖南省人大代表前后暴露出的贿选问题,没有及时采取有效措施严肃查处,导致发生严重的以贿赂手段破坏选举的违纪违法案件。再如,南充拉票贿选案,这是一宗严重违反党纪国法、严重违反党的政治纪律和政治规矩、严重违反组织纪律的恶劣案件。
     
      随着从严治党实践发展,可能会出现新的应问责的情形,为避免因为没有问责依据而无法实行问责,《问责条例》还设定了兜底性条款,即“其他应当问责的失职失责情形”。这样可使党组织和党的领导干部清楚地了解到出现哪种情形应被问责,促使其约束自己的行为,也对在何种情形下应对党组织和党的领导干部实行问责予以明确,有利于避免问责的随意性。
     
      完善问责权限和程序
     
      《问责条例》规定,问责决定应当由党中央或有管理权限的党组织作出。其中对党的领导干部,纪委(纪检组)、党的工作部门有权采取通报、诫勉方式进行问责;提出组织调整或组织处理的建议;采取纪律处分方式问责,按照党章和有关党内法规规定的权限和程序执行。
     
      问责程序对于保证问责制度的正确、公正实施具有重要意义。《问责条例》明确:问责决定作出后,应当及时向被问责党组织或党的领导干部及其所在党组织宣布并督促执行;有关问责情况应当向组织部门通报,组织部门应当将问责决定材料归入被问责领导干部个人档案,并报上一级组织部门备案;涉及组织调整或者组织处理的,应当在一个月内办理完毕相应手续。
     
      受到问责的党的领导干部,应当向问责决定机关写出书面检讨,并在民主生活会或党的其他会议上作出深刻检查。同时,建立健全问责典型问题通报曝光制度,采取组织调整或组织处理、纪律处分方式问责的,一般应当向社会公开。

    【作者简介】
    任进,法学博士,国家行政学院法学部教授。

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