人大代表辞职的现实困境和制度设计
2016/12/29 12:21:43 点击率[198] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】选举法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】依据代表法所列举的代表资格终止的七类情形,如果问题代表没有被判剥夺政治权利,只有依法通过罢免和辞职来终止其代表资格。在无法启动罢免程序的情况下,也只能走辞职这一条路。那么,如何让一些问题代表和特定岗位代表变动,能在“不自愿”的情况下书面提出辞职请求呢?笔者认为,需要通过底层实践和顶层设计来逐步实现。
    【中文关键字】人大代表辞职;基层实践;顶层设计;
    【全文】

      加强人大代表履职监督,建立健全不称职代表退出机制,是2015年6月中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(中发【2015】18号)中明确强调的。近年来,一些地方人大常委会针对个别不称职人大代表职务难以依法终止,也在探索采取“劝辞”等手段,主动督促其辞去人大代表职务;或者出台相应代表辞职的规定,对号入座“劝辞”。但是,一些地方人大及其常委会出台的规定或采取的“劝辞”程序,还是值得推敲和完善的。下面,笔者针对终止一些不称职人大代表的现实困境,并结合人大代表辞职的相关法律规定,重点就县乡两级(直接选举)人大代表辞职的制度设计,谈一管之见。
     
      问题代表资格终止的现实困境
     
      问题代表如果不辞职,其代表资格不易被终止。诸如涉嫌违法犯罪、触犯党纪政纪、行贿或被纳入“老赖”等诚信“黑名单”的,这些违反党纪国法和社会公序良俗而造成不良影响的人大代表(简称“问题代表”),已经丧失了作为一名人大代表应具备的基本条件。依据选举法第五十四条之规定,由下一级人代会(选举单位)间接选举产生的设区的市(自治州)级以上各级人大代表,可以向选举他的人大常委会书面提出辞职;由选区选民直接选举产生县一级人大代表,可以向本级人大常委会书面提出辞职;乡镇一级人大代表,可以向本级人大提出书面辞职。依法可见,问题代表如果本人不主动提出书面辞职请求,则无法依法启动接受辞职程序终止其代表资格。
     
      关于对违法犯罪代表的处置,只有被判剥夺政治权利的才能终止其代表资格。依据代表法第四十九条之规定,只有“依法被剥夺政治权利的”,才是终止其代表资格的法定情形之一;也就是说,如果代表被判“坐牢”(有期徒刑)而没有附加被剥夺政治权利,其代表资格还不能依法终止。
     
      关于对涉嫌犯罪或轻微犯罪代表的处置,依照法定情形只能暂停执行代表职务。依据代表法第四十八条之规定,出现“因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的”或“被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的”情形,才依法暂时停止执行代表职务,一旦上述情形消失还要依法恢复执行代表职务。
     
      处置县乡两级问题代表,启动罢免程序也比较困难。如果是间接选举的设区的市(自治州)级以上的问题代表,启动罢免程序相对比较容易。依据选举法第五十条之规定,县级以上各级人代会期间,主席团或1/10以上代表联名,可以提出对自己所选出上一级人大代表的罢免案;闭会期间,县级以上人大常委会主任会议或常委会1/5以上组成人员联名,也可以提出对本级人大所选出上一级人大代表的罢免案。由此可见,由大会主席团或主任会议作为提出罢免案的法定主体,启动罢免程序还是有一定的组织保障的。如果是由选区选民直接选举的县乡两级的问题代表,启动罢免程序就不那么简单啦。依据选举法第四十九条之规定,对于县一级的问题代表,必须由原选区选民50人以上联名,对于乡镇一级的问题代表,必须由原选区选民30人以上联名,才可以向县一级人大常委会书面提出罢免要求。由此可见,如果原选区选民不主动联名或没有足够的选民联名提出罢免要求,有关机关、组织纵然想要罢免问题代表,程序也无法启动。
     
      综上所述,依据代表法所列举的代表资格终止的七类情形,如果问题代表没有被判剥夺政治权利,只有依法通过罢免和辞职来终止其代表资格。在无法启动罢免程序的情况下,也只能走辞职这一条路。
     
      此外,还有一些特定岗位代表,一旦变动岗位也有必要辞去代表职务。如:县一级人大常委会组成人员,县乡两级党委、政府领导人员,乡镇人大主席等。这些特定岗位人员,有的依法必须是本级人大代表,如人大常委会组成人员和乡镇人大主席;有的按惯例应该是本级或上一级人大代表,如乡镇党委书记不仅是本级人大代表,还是上一级人大代表,并要担任该乡镇的上一级人大代表团的团长。如果这些特定岗位人员一旦变动,继任者如果不是人大代表,就应该要补选。但是,代表总名额是法定的,不能突破;如果要补选代表,原岗位人大代表没有出缺或辞职,是无法完成补选的。因此,一些地方为了应对届中频繁的人事变动,不得不预留一些代表名额来应急;但是,这一所谓预留代表名额的做法是无法可依且有悖法律的。从这一现实情况来看,完善人大代表辞职制度也的确势在必行。
     
      完善人大代表辞职的制度设计
     
      依据选举法第五十四条之规定,各级人大代表是“可以”“书面提出辞职”的。那么,如何让一些问题代表和特定岗位代表变动,能在“不自愿”的情况下书面提出辞职请求呢?笔者认为,需要通过底层实践和顶层设计来逐步实现。
     
      首先,是“底层实践”。各级人大常委会要建立和完善人大代表退出机制,尤其是人大代表辞职制度;省一级人大常委会可以依法制定地方性法规,诸如“全省各级人大代表辞职的若干规定”,来统一规范人大代表辞职制度。设计人大代表辞职制度,以下两个方面应明确:
     
      (一)明确“应该”(或“应当”)辞职的情形。例如:1、涉嫌犯罪被立案查处的;2、严重违反党纪政纪,受到撤销党内外职务以上处分的;3、被列入“老赖”等诚信“黑名单”的;4、行贿或有悖公序良俗而造成负面影响的;5、特定岗位人大代表离岗的;6、其他应该或应当辞职的。
     
      从制定地方性法规或形成规范性文件的角度,对不称职(包括特定岗位变动不宜再任职)代表依法依规(包括党的规章)明确其应该或应当辞职的情形,无悖法律。
     
      (二)明确人大代表应该或应当辞职的程序步骤。各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员,非法定情形,任何机关、组织都不能强迫代表辞职。那么,在现行法律还没有诸如“劝辞”、“引咎辞职”的情况下,如何让一些问题代表和特定岗位代表在“不自愿”的情况下,书面提出辞职请求呢?笔者认为,途径有二。一是遵循谁推荐谁负责的原则,由推荐者责令辞职或劝辞。如:由党组织下派提名或参与推荐的公职人员,涉嫌犯罪违纪的,应该由所提名推荐的党委组织、纪检部门责令其辞去代表职务,以消除负面影响;如果是由党组织下派提名推荐的特定岗位人大代表,一旦岗位变动,党委组织部门应当一并要求其辞去人大代表职务;如果是其他党派、团体推荐的人大代表有必要辞职,应该由负责提名推荐的党派、团体进行劝辞。二是遵循依法劝辞的原则。对于诸如10人以上联名推荐当选的问题代表,人大常委会党组或人大常委会相关机构(人选工委、代表联络)也可以出面“劝辞”,依法释明其所存在问题的严重性或对人大代表群体形象的负面影响,若不主动引咎辞职,走罢免程序会更难堪。这里要注意的是,一般情况下,人大方面不要主动劝辞,应由其他相关机关、组织依据其党规党纪或民主党派、人民团体内部规定,出面劝辞为好。
     
      依据上述两原则,由相关机关、组织出面劝辞或责令辞职,再由本级人大常委会(或乡镇人大)接受辞职,程序到位、无悖法律、合乎法理。
     
      其次,是“顶层设计”。即全国人大或其常委会总结吸纳底层实践经验,通过修改选举法、代表法等相关法律,将不称职代表应当“辞职”或“引咎辞职”的情形写入法律,将“劝辞”和“责令辞职”的程序也写入法律,以进一步完善人大代表辞职制度。
     
      (一)将不称职代表应当(或应该)辞职的情形依法写入代表法。如在代表法第四十八条增加一款:“代表被暂时停止执行代表职务,一般应当‘引咎辞职’”;或在代表法第五章“对代表的监督”一章,单列条款明确不称职代表应当辞职和引咎辞职的情形。
     
      (二)将“劝辞”和“责令辞职”的程序写入选举法。在选举法第十章“对代表的监督和罢免、辞职、补选”一章,增加“劝辞”和“责令辞职”的相关条款规定。如:“涉嫌违法犯罪或其它不称职情形的代表,有关机关、组织应当(或应该)责令辞职或劝辞”。

    【作者简介】

    滕修福,系基层人大工作者。


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