香港政治体制应当表述为“行政长官制”
2016/12/28 9:37:32 点击率[118] 评论[0]
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    【学科类别】特别行政区基本法
    【出处】《政治与法律》2016年第12期
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】香港政治体制应如何表述,学界有行政主导、行政长官主导、行政长官负责制、三权分立、立法主导、司法主导、行政长官制等七种观点。香港政治体制应当表述为“行政长官制”。“行政长官制”符合宪法学关于政治体制的表达习惯,具有科学性、合理性,能够准确、严谨地反映香港特区各种权力之间的关系。“行政长官制”吸收了“总统制”、“议会内阁制”、“总督制”的一些特点,也与市长—议会制有相似性,但又不同于这些政治体制。“行政长官制”与“三权分立”不是一个层面的范畴。由于中西方宪法学在政治体制语境上存在差异,容易形成政治体制与“三权分立”之间关系的不同观点。“行政长官制”实际上是一种“弱行政长官制”。“行政长官制”是“一国两制”背景下具有中国特色的一种地方政治体制。
    【中文关键字】政治体制;行政长官制;香港基本法;行政主导
    【全文】

      一、关于香港政治体制应如何表述的不同观点
     
      关于我国香港地区政治体制的表述,学界大致有以下七种观点,即行政主导(或行政主导制)、行政长官主导、行政长官负责制、三权分立、立法主导、司法主导、行政长官制。其中,行政主导或行政主导制的观点影响最为广泛。该观点认为,从香港基本法的有关规定来看,香港政治体制是一种行政主导的体制。[1]也有观点认为行政主导实际上就是行政长官主导,认为“行政主导一言以蔽之就是行政长官主导”。[2]还有人认为,行政长官负责制是从香港的实际出发,符合香港的具体情况的适宜的政治体制。[3]在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称:香港基本法)的起草过程中,有起草委员认为,香港的政治体制应原则上采用“三权分立”的模式;[4]也有起草委员主张立法主导;[5]还有人认为香港政治体制实际上是司法主导或司法霸权。另有学者提出了行政长官制,认为:“从香港的现有政治结构看,其最主要的机构应当加以改变,港督制改为行政长官制,立法局、行政局也应在不同程度上加以改变。”[6]
     
      若要厘清香港政治体制问题上的争议,就必须先认识清楚“政治体制”这一概念的确切含义。所谓政治体制应当是一个国家或地方的政权组织形式,即一个国家或地方的权力是如何组织起来的。政治体制有时也简称“政体”。经典政治学家大多有关于政治体制方面的论述。柏拉图把政体分为四种,即斯巴达和克里特政制、寡头政制、民主政制、僭主政制。[7]亚里士多德把政体分为正宗政体和变态政体,正宗政体又分为君主政体、贵族政体、共和政体;变态政体又分为僭主政体、寡头政体、平民政体。[8]孟德斯鸠把政体分为三种,即共和政体、君主政体、专制政体。[9]边沁把政体分为君主政体、贵族政体和民主政体三类。[10]洛克把政体分为民主政体、寡头政体和君主政体。[11]阿奎那把政治制度分为不义的政治和正义统治,不义的政治包括暴君、寡头政治或少数人的统治、暴民统治;正义统治包括平民政治、贵族政治、君主制,并认为君主制是最好的政体。[12]卢梭把政体分为民主制政体、贵族制政体、国君制政体和混合制政体。[13]他们的这些分类较为古典、宏观,政治性较强,主要都是以统治者人数、统治者财富状况等为标准来进行划分的。
     
      当代宪法学家一般把政治体制分为议会内阁制、总统制(包括半总统制)、委员会制等几种主要形式。[14]近现代的这种分类较为微观,技术性更强,主要侧重于以立法与行政之间的权力关系为标准来进行分类,这种分类比经典政治学家有关政治体制的分类应用更为广泛。笔者于本文中有关香港政治体制方面的分析也主要是借助当代宪法学家有关政治体制的分类来进行的。
     
      笔者认为,行政主导制不宜作为描述香港政治体制的名称。行政主导制反映了行政在香港特区政权中的主导作用,反映了权力体系的特征,但将这一特征作为政治体制的名称并不符合宪法学关于政治体制的表述习惯,因为它没有在名称上出现机关的名称。我国虽实行不同于其他国家的人民代表大会制,但在政治体制的名称上还是比较科学的,即以人民代表大会这个机关名称为基础将政治体制称为“人民代表大会制”。尽管我国的人大在国家机关体系中居于主导地位,但我国学者并未因此将其称为“立法主导制”。另外,香港“建制派”认为行政主导是香港基本法的立法原意,“反对派”的主流并不认同香港基本法所具体体现的香港政制的行政主导原则和精神。[15]那么,我国学者就应该思考,能否确定一个更为科学合理的政治体制的名称而让“反对派”不得不接受香港基本法的立法原意。
     
      同样,“行政长官主导制”也不符合宪法学有关政治体制具体分类上的习惯。正如行政主导制一样,行政长官主导确实是香港政治体制的特征,但特征不一定要直接出现在政治体制的名称之中。例如,人民代表大会在国家机关体系中起主导作用,但人民代表大会制在名称上并没有出现“主导”字样。总统制显然也是意在显示总统在三权中起主导作用,但总统制在名称上并不直接出现“主导”字样。也就是说,总统制没有必要表述为总统主导制。人们一看到总统制的称谓就知道总统是起主导作用的。“行政长官主导制”的不足之处在于直接将特征表述在名称中。
     
      “行政长官负责制”也不是政治体制的表述方式,它只是一种责任制,而不是一种政治体制。例如,我国的政治体制是人民代表大会制,但宪法规定国务院实行总理负责制,在地方上也实行人民代表大会制,同时宪法也分别规定各级政府实行省长负责制、市长负责制、县长负责制、镇长负责制、乡长负责制。不能因此就说我国的政治体制是行政首长负责制,而必须仍然称其为人民代表大会制。
     
      “三权分立”亦不是一种政治体制的规范表达方式,严格意义上的政治体制没有三权分立这一类别,因为议会内阁制、总统制、委员会制都可能是三权分立的,当然,其三权分立的程度和具体表现形式可能会有所不同。
     
      “立法主导”显然既不符合香港基本法的规定,也不符合香港基本法的实际实施情况。立法主导应当较为符合那些实行类似议会内阁制的地方,在这样的一种政治体制下,由在议会选举中获胜的政党组织政府,执政党的领袖自然成为政府的首相或总理。英国的议会内阁制奉行议会至上(parliamentary supremacy),即使如此,英国也没有把它的政治体制称为立法主导。更何况香港的立法会议员和行政长官是分开选举的,立法会的权力也无法与议会内阁制国家的议会的权力相比。当然,主张“立法主导”的观点某种程度上是从应然的角度出发的,即认为香港基本法第64条规定特区政府必须遵守法律,对特区立法会负责,因而其政治体制应当是立法主导。[16]的确,当行政长官扮演特区政府的首长这一角色时,行政长官要对立法会负责,立法会是立法机关、民意代表机关,但行政长官还对整个特区负责、对中央负责。行政长官对立法会负责只是行政长官所要担负的一个方面的责任,并不是全部责任。另外,也有主张立法主导观点的学者强调从香港的实际管治效果来看待香港的政治体制,认为立法会的“拉布”等一系列措施实际上反映了立法会的主导,而不是行政主导。笔者认为这种观点值得商榷。尽管立法会对行政长官的施政有影响甚至阻碍,但立法会毕竟是消极的、被动的,没有从根本上动摇行政长官的主导地位。
     
      “司法主导”其实也不符合香港基本法的规定,香港法院在性质上是司法机关,它享有独立的司法权和终审权,但它只能在个案中行使权力。主张司法主导观点的人往往并不认同司法主导,而是反对司法主导,他们认为回归后香港法院的司法审查权过多地侵入了行政权的范围,甚至成为一种司法霸权,从而引起人们产生香港政治体制到底是行政主导还是司法主导的疑问。司法主导的观点是那些不认同司法主导的人士对这种政治体制现状表现出的一种不满。他们认为香港基本法没有规定法院享有司法审查权,法院通过行使司法审查权而扩张了自己的权力。这部分人士往往是“建制派”人士,是维护香港基本法权威的坚定力量。其实,司法审查是为了维护香港基本法的法律地位而必须赋予法院的一种权力,法院只是审查行政或立法的行为是否合法,而并没有代替行政决策或代替立法会制定法律。司法审查几乎是世界各国公认的法院应当享有的权力,如果真的将香港法院司法审查权予以取消,将会对香港的法治产生消极影响。
     
      二、为什么香港的政治体制是“行政长官制”
     
      笔者认为,“行政长官制”这一表述比较符合宪法学的习惯。香港的政治体制实际上是一个地方的政治体制,但又有其特殊性,因为它是一个实行高度自治的地方。地方的政治体制的模式相对于国家层面上的分类而言,没有国家层面上的分类那么成熟,这种不成熟性主要表现在对地方政体的称呼上极其复杂多样,也没有公认的分类标准。例如,有的美国学者形容美国地方政府体制犹如一个“百纳被”(crazy-quilt);[17]有的英国学者认为英国地方政府表面上看很简单,完全由选举产生,但实际上“地方的行政管理特别混乱”。[18]一个国家之内的地方政治体制尚且如此,世界范围的地方政治体制岂不更像一床“百纳被”?
     
      这里不妨列举一些国家的地方政治体制的名称。在美国,地方政治体制有市长—议会制、委员会制、市长经理制,[19]也有学者把这三种模式称为强市长制(the Strong-Mayor Plan)、委员会制(the Commission Plan)、议会—经理制(Council-Manager Plan),并且认为大城市通常采用强市长制。[20]在德国,地方政治体制主要是议会/直选市长制。[21]法国实行市镇议会制,市镇长由市镇议会在其成员中选举产生,议会由直接普选产生,巴黎市也是如此。[22]英国的城市一般采取议会制,但大伦敦市有所改革,采取的是议会、市长直选制。[23]印度的大城市采取市政自治议会模式,市政自治议会选举市长和副市长,市长和副市长是荣誉职务,主持市政自治会议,没有什么实权。[24]在丹麦和瑞典,地方政治体制都采用政务委员会制,在丹麦,市长是政务委员会主席,在瑞典,由政务委员会任命执行委员会,执行委员会主席相当于市长。芬兰采用市镇议会制,议会任命执行委员会,在委员会下面设有行政部门,行政部门由任命的行政长官来领导。挪威采取市政委员会制,在市政委员会内部成员中选出主席或市长。[25]
     
      尽管地方政府的政治体制在名称上各不相同,但笔者还是尝试将这些政治体制进行一些归纳,即大致有四类:市长—议会制(或议会/直选市长制或强市长制)、议会制(法国、英国、芬兰、印度)、委员会制(丹麦、瑞典、挪威)、市长经理制。前三类与国家层面的政治体制相类似,所不同的就是第四类,国家政体中并没有这一类。大城市大多还是采取市长—议会制或议会/直选市长制或强市长制(例如美国、德国以及大伦敦市),这三种地方政府体制在名称上不同,在内容上却基本相同,可以看作同一种模式。香港基本法对于香港政治体制的设计也基本上属于这个类型,尤其是在行政长官和立法会将来实现“双普选”之后。从地方政治体制的角度来观察香港政治体制也有利于扩大研究者的视野,当然笔者和大多数讨论香港政治体制的研究者一样,主要还是通过借鉴国家政治体制的模式进行类比和分析。
     
      首先,从宪法学有关国家的政治体制的分类来看,国外的总统制、议会内阁制、委员会制,以及我国的人民代表大会制,在这些政治体制的名称上都有一个共同的特点,即都是以机关的名称来表述政治体制的,例如,“总统”、“议会内阁”、“委员会”、“人民代表大会”这些机关名词被分别用来表述相对应的政治体制的名称。从香港回归前的政治体制的名称看,它也是以机关的名字命名的:总督制就是以“总督”为关键词而命名的。可以说,“行政长官制”最能体现我国立法机关的原意,立法机关在制定香港基本法时就考虑到要“保持原有政治体制中行之有效的部分”,[26]当然,香港基本法也在民主的维度上改变了原来总督制的很多集权方面的内容,例如,行政长官由选举或协商产生,立法机关不再像1997年之前的总督制时代那样是总督的咨询机构,而是独立于行政长官的立法机关。
     
      其次,从香港基本法的内容上看,香港政治体制也应当表述为“行政长官制”。第一,行政长官既代表特别行政区,又代表特别行政区政府,具有较高的政治地位。在这一点上行政长官有些类似美国的总统,总统既代表美国,又代表美国政府。第二,从行政与立法的关系上看,行政长官的权力应当比立法会的权力更突出一些。例如,虽然立法会享有立法权,但香港立法会议员根据香港基本法的规定并依照法定程序提出法律草案,凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者,可由立法会议员个别或联名提出;凡涉及政府政策者,在提出前必须得到行政长官的书面同意。可见,议员的提案权和立法会的立法权是受到了行政权的极大制约的。第三,从中央和特区的关系上看,行政长官对中央人民政府和香港特区负责,也就是说,行政长官是处理中央和特区关系的重要联系人。第四,从行政长官与行政机关的分工上看,行政长官享有的都是决定权,而行政机关行使的几乎都是具体的办理、拟定、编制、制定等具体执行层面的权力,也就是说,在行政权方面,行政长官享有绝对的权威,它不是特区行政机关。行政长官制比行政主导能更加准确地反映香港政治体制起主导作用的是行政长官这一特点,而不是像行政主导那样让人产生疑惑:是行政长官主导,还是行政机关主导,还是既包括行政长官主导也包括行政机关主导的行政主导?当然,行政主导作为一般的说法也没有什么问题,但作为政治体制的表述就显然不够科学、不够严谨了。
     
      再次,从香港基本法的立法原意来看,香港政治体制也应当表述为“行政长官制”。例如,据1986年11月8日香港基本法起草委员会的《政治体制专题小组的工作报告》记载,委员们认为,行政长官“应有实权”。[27]姬鹏飞在1989年2月15日第七届全国人大常委会第六次会议上做的“关于提请全国人大常委会审议《中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)》及有关文件的报告”中同样指出:“为了保持行政效率,香港特别行政区行政长官要有实权,同时,又应受到监督。”[28]
     
      从香港基本法的立法原意,人们不难看出,起草者并没有强调立法机关或者司法机关要有实权,而是强调行政长官要有实权;也没有强调政府或行政机关要有实权,而是强调行政长官要有实权。所以,“行政长官制”这一表述能够很好地突出行政长官的权威,并准确反映香港基本法立法原意和香港政治体制的特征。
     
      三、“行政长官制”与“三权分立”的区别和联系
     
      “行政长官制”是香港政治体制的最佳表述,虽然香港基本法的条文中并没有出现这样的字眼,但政治体制更多的是宪法学理论上的一个学术范畴,而不在宪法文本中出现,同时它对于在实践中实施宪法也有促进作用。如果人们在政治体制的理解和概括上不够准确,就可能影响一部宪法或宪制性法律中的相关内容的有效实施。反之,如果对香港基本法有关政治体制的表述是科学合理的,就有利于促进香港基本法相关内容的有效实施,有利于在香港基本法实施中理顺行政、立法的关系。
     
      “行政长官制”的具体内容可以表述为:香港特区行政长官是香港特区的首长,代表香港特区,也是特区政府的首长;行政长官对中央人民政府和香港特区负责;香港特区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权;行政机关和立法机关既互相制衡,又互相配合。
     
      “行政长官制”与“三权分立”的区别在于,香港特区的政治体制可以表述为“行政长官制”,但不宜表述为“三权分立”,“三权分立”是某些政治体制下一个位阶的概念,它们不在一个层面上。例如,美国就是这样的典型例子,大多数学者认为美国的政治体制属于总统制,而不是“三权分立”,尽管美国宪法在具体内容上规定了“三权分立”。其实,美国宪法上强调的是分权原则(separation of powers),即政府权力应当是分立的,否则就会造成权力滥用、专制独裁。分权原则(分工或分立原则)几乎是世界各国公认的一项原则,但对于国家权力是否应该分成“三权”,人们却有不同观点。美国历史上也有严厉批判“三权分立”的亨利·琼斯·福特和弗兰克·古德诺等人,他们认为:“政府只有两种职能:阐述和执行公众的意愿,即立法职能和行政职能,而司法仅仅是执法机关的一个部门而已。”[29]弗兰克·古德诺在《政治与行政》这本书中专门阐述了国家的权力应当只有政治和行政两种,司法也属于行政的观点。在实行人民代表大会制的我国,1982年宪法修改委员会认为在由人民代表大会统一行使国家权力这个前提下,“对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权,都有明确的划分”;“国家机构的这种合理分工,既可以避免权力过分集中,又可以使国家的各项工作有效地进行”。[30]并且我国《宪法》还规定了公、检、法三机关在办理刑事案件过程中互相分工、互相配合、互相制约。
     
      “行政长官制”与“三权分立”的联系在于“行政长官制”在内容上包括“三权分立”,“三权分立”是政治体制的具体内容,但又不是香港政治体制的全部内容。“行政长官制”与“三权分立”不是非此即彼的关系,也不是矛盾对立的关系,“三权制衡与香港的行政主导体制并没有矛盾”,[31]而更多的是政治体制中的形式与内容的关系。
     
      香港基本法确立了“三权分立”的原则。该法在第四章“政治体制”里规定了行政长官、行政机关、立法机关、司法机关、区域组织、公务人员这样几个部分,表明立法者的原意是要采取“三权分立”的原则。该法第2条规定了香港特区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。该法第16条、第17条、第19条则分别规定了行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。
     
      关于“三权分立”的内容,早在1984年12月19日的《中英联合声明》里规定的中国对香港的十二条基本方针政策中就有所体现,该声明第3条规定:“香港特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”[32]
     
      1986年11月8日的《政治体制专题小组的工作报告》中记载:“委员们认为,在‘一国两制’的原则下。香港特别行政区的政治体制应原则上采用‘三权分立’的模式,虽然有的委员主张三权分立、行政主导,有的委员主张三权分立、立法主导,但对于司法独立,行政机关和立法机关既互相制衡、又互相配合的原则,小组会上没有人提出异议。”[33]
     
      1989年2月15日姬鹏飞在第七届全国人大常委会第六次会议上做的《关于提请全国人大常委会审议〈中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)〉及有关文件的报告》中指出:“香港特别行政区行政机关、立法机关和司法机关之间的关系,应该是行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合;司法机关和检察部门则独立进行工作,不受任何干涉。”[34]
     
      1987年4月16日,邓小平在会见香港基本法起草委员会时讲道:“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度,这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜。对这个问题,请大家坐到一块深思熟虑地想一下。”[35]当时邓小平讲话的背景和讲话全文有助于人们理解讲话的内容。此外,邓小平的这个讲话并不表明在香港就不能搞“三权分立”,而是表明应当不照搬西方的那一套,不照搬英、美的“三权分立”。事实上,基本法有关香港政治体制的设计也没有照搬“三权分立”的总统制或议会制。
     
      1990年3月28日姬鹏飞在第七届全国人大第三次会议上做的《关于〈中华人民共和国香港基本法(草案)〉及其有关文件的说明》里没有对政治体制进行概括性表述,没有再像1986年11月8日的《政治体制专题小组的工作报告》里讲到“三权分立”模式。可见,在1990年3月正式通过香港基本法的时候“三权分立”被淡化了,这可能跟邓小平说过的香港政治体制不能照搬西方的一套有关。
     
      四、中西方宪法学在政治体制语境上的差别容易形成政治体制上的差别
     
      中国宪法学比较注重“政治体制”这一概念,因此,香港基本法中有专门的一章来规定政治体制。而西方国家的宪法学往往比较注重从政府的原则这个角度来讲解权力之间的关系,一般会讲到权力分立原则,而不直接说“三权分立”原则,只是在解释权力分立原则时会具体表述为权力分工或三种权力分工或多个权力分工,以及描述权力之间的平衡与制约等。因此,人们在香港法院的判决书里很难看到“政治体制”这样的表述,但却很容易看到权力分立的原则。
     
      西方国家往往在政治学教科书里讲解政治体制,宪法学教科书里往往就不讲或少讲。美国的宪法教科书经常在司法审查(judicial review)部分或关于美国宪法制定的部分中阐明美国政府的权力分立原则,往往不单列一章讲政治体制。有的英国的宪法教科书里没有讲政治体制,而有“立法机关、行政机关和司法机关之间的关系”(The relationship between legislature, executive and judiciary)一章,在这一章里有分权原则(The doctrine of the separation of powers)以及分权的含义(Meaning of separation of powers)等。[36]政治体制往往并不是西方宪法教科书里必提及的内容,相反,分权原则却是一个其必不可少的内容。香港的法官深受英国普通法的熏陶和训练,其往往强调分权原则也不足为奇。
     
      在一些介绍香港基本法的英文书籍里,这样的不同语境所形成的差别更是一目了然。例如,香港出版的英文书籍中讲到“legal system”(法律体系)时,要介绍三个原则,即“rule of law”(法治)、“separation of powers”(权力分立)、“judicial independence”(司法独立),书中没有专门讲解“政治体制”的内容,并且认为“基本法的许多条文都说明行政长官拥有巨大的权力”(the great power of the Chief Executive can be seen from a number of provisions of the Basic Law)。[37]该书作者承认香港行政长官的权力很大,也讲到了权力分立、司法独立等原则,但没有提到香港政治体制。
     
      不难看出,我国宪法学和西方宪法学在研究政体方面存在着语境上的区别,我国学者更注重政治体制的阐述,而西方学者更注重权力分工的说明。了解了这一点,就容易理解内地法律界和香港法律界在陈述政治体制时存在的差异。
     
      除此之外,也有英文的香港法律书籍讲到一种“地方长官政府”(其实也可以翻译成“总督制政府”,但这种翻译只适合1997年香港回归之前的香港政治体制),即“gubernatorial government”,该词语与“行政长官制”意思很接近。该书作者认为:“香港政府所有权力都集中在行政长官。行政长官在很多方面与1997年之前的总督极为相似。名词‘总督’所对应的形容词是‘地方长官的’,‘地方长官政府’同样可以作为描述回归后的香港体制,它仍然是一个合适的称呼。它意味着占主导地位行使行政权的是行政长官,他控制一切并对所有政府行为向中央负责。”[38]该书作者还认为:“香港行政长官是香港宪制性机关中最具影响力的官员:非经行政长官签署,任何法律不得公布,他代表特区,也代表行政部门,还行使诸如任命法官、赦免罪犯或减轻刑罚等少量准司法权。”[39]
     
      可见,行政长官制也比较接近英文中的“gubernatorial government”,也比较能够被香港的法律界所接受。但行政长官制并不等同于“gubernatorial government”,因为行政长官制毕竟比较民主,而且是“一国两制”之下的一种地方政治制度。
     
      五、“行政长官制”实际上是一种“弱行政长官制”
     
      尽管笔者从法律上承认香港的政治体制是“行政长官制”,但笔者同时认为香港基本法中所确立的“行政长官制”在实践中是一种“弱行政长官制”。这可以从以下几个方面加以观察。
     
      第一,香港基本法所确立的“行政长官制”是总统制与议会内阁制的混合体,它既有总统制的内容,也有议会内阁制的内容。例如,行政长官既代表特区,有代表特区政府,行政长官、立法会各自独立选举产生,这是总统制的内容;而行政长官又可以解散立法会,这是议会内阁制的内容等。有学者认为香港特区政治体制“很明显地不是议会内阁制,它较为接近总统制”。[40]
     
      第二,行政长官没有“执政党”的政治背景,[41]他缺乏一个有政党背景的执政团队,立法会里也没有同一政党的支持者,即使是“建制派”议员,有时也得与行政长官保持一定的距离。这就使得行政长官在执政时缺乏强有力的与其共进退的执政团队。
     
      第三,立法机关对行政长官和政府的过度制约,导致行政长官的权力被弱化。“立法会拥有一些重要的制衡政府的权力,其中要害的是它拥有否决政府法案和财政拨款的实质权力。”[42]一些激进议员“展开‘拉布’行动(对政府法案或决议案提出极大量的修订并无休止地发言以拖延时间),严重阻挠政府的立法和落实政策的工作,导致部分政府的计划无法落实”;[43] “原先中央希望以相互配合为主,但实际上却以相互制衡甚至相互对立为主”;[44] “立法会议员认为它比行政长官更具民意授权,也更具政治代表性和‘认受性’。反对派议员无时无刻指责特首由‘小圈子’选举产生,无视特首由中央授权和任命的宪制安排”。[45]
     
      第四,媒体的过度监督使得“行政长官制”中的行政主导显得较为困难,新闻媒体是“第四权力”,它的影响不亚于立法权、行政权、司法权的影响。香港特区行政长官和政府的形象被媒体不断打压,使得香港基本法所要体现的“行政长官制”难以充分地表现出来,行政主导的特征也难以得到充分体现。
     
      除了以上四个方面的原因之外,还有学者认为,导致特区政府是一个弱势政府的原因“很大程度上其实是基本法的制度设计的结果”。[46]笔者也基本赞同这一观点。香港政治体制在设计上综合了议会内阁制和总统制的内容,并更多地表现为总统制的特点,“行政长官制”虽然具备总统制或议会内阁制的形式,但并没有它们的实质内容,即没有它们那种政党制度。政党是选举的机器,也是政治体制的基础,在实行资本主义制度的香港特区没有资本主义社会普遍实行的政党制度,这就造成了香港政治体制先天发育不良,一个“弱行政长官制”的政治体制的形成也就在所难免了。然而,如果从法律上确立政党政治,又容易恶化香港的政治氛围,不利于国际金融、航运中心等方面的发展,不利于发挥香港在经济方面的独特作用。一个地方的政党政治如果只是针对地方问题,这种政党政治并没有多大政治风险,但如果一个地方的政党政治针对的主要是国家或中央层面的问题,那么是否需要这种地方政党政治就值得怀疑,尤其是在目前香港出现“港独”主张的政治团体的背景下,这样的地方政党政治更不能建立。
     
      六、结语
     
      总之,香港的政治体制是“行政长官制”,是“一国两制”背景下一种具有中国特色的地方政治体制。它既不是人民代表大会制,也没有照搬外国的政治体制,而是吸取了总统制、议会内阁制以及总督制的不同特点,类似于国外的市长—议会制并结合香港实际情况的一种制度创新。“行政长官制”的表述比行政主导、行政长官主导、立法主导、司法主导、行政长官负责制、三权分立等表述更符合宪法学的科学性,能够更准确、严谨地反映香港特区立法、行政、司法之间的关系,更直接地表明行政长官应有实权以及行政长官的突出的法律地位,更明确地显现出香港的政治体制是一种有利于以爱国者为主体的港人治港的民主政体、共和政体。政治体制的清晰表达不仅仅是一个地方的政治体制的名称问题、形式问题,而是关系到凝聚共识、避免纠纷、提高管治能力和管治水平这一地方政权建设的重大问题。

    【作者简介】
    王磊,法学博士,北京大学法学院教授。
    【注释】
    [1]参见王叔文主编:《香港特别行政区基本法导论》(修订本),中共中央党校出版社1997年第2版,第207页。
    [2]参见宋小庄:《香港特区行政主导体制的特点》,《港澳研究》2014年秋季号。
    [3]参见许崇德:《略论香港特别行政区的政治制度》,《中国人民大学学报》1997年第6期。
    [4]参见全国人大常委会香港基本法委员会办公室编:《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会文件汇编》,中国民主法制出版社2011年版,第61页。
    [5]参见上注,全国人大常委会香港基本法委员会办公室编书,第61页。
    [6]肖蔚云:《论香港特别行政区基本法规定的政治体制》,《法律科学》1989年第1期。
    [7]参见[古希腊]柏拉图:《理想国》,郭斌和、张竹明译,商务印书馆1986年版,第316页。
    [8]参见[古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版,第132-134页。
    [9]参见[法]孟德斯鸠:《论法的精神》,张雁深译,商务印书馆1961年版,第7-8页。孟德斯鸠认为:“共和政体是全体人民或仅仅一部分人民握有最高权力的政体;君主政体是由单独一个人执政,不过遵照固定的和确立了的法律;专制政体是既无法律又无规章,由单独一个人按照一己的意志与反复无常的性情领导一切。”
    [10]参见[英]边沁:《政府片论》,沈叔平等译,商务印书馆,1995年版,第168页、第169页、第170页、第172页。
    [11]参见[英]洛克:《政府论》(下篇),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第80页。
    [12]参见[意]阿奎那:《阿奎那政治著作选》,马清槐译,商务印书馆1963年版,第46-48页。
    [13]参见[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年版,第85-103页。
    [14]参见王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社2004年版,第243页。王世杰、钱端升把“委员会制”称为“合议制”,把“议会内阁制”称为“责任内阁制”.
    [15]参见张宏任:《香港发展前景与政争困境》,和平图书有限公司(香港)2011年版,第38-39页。
    [16]在香港基本法起草过程中就有“行政主导”和“立法主导”两种不同观点。参见前注[1],王叔文主编书,第207页。
    [17]参见[美]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃莉诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,井敏、陈幽泓译,北京大学出版社2004年版,第2页。
    [18][英]约翰·格林伍德、戴维·威尔逊:《英国行政管理》,汪淑钧译,商务印书馆1991年版,第121页。
    [19]参见[美]查尔斯·A·比尔德:《美国政府与政治》(上册),商务印书馆1987年版,第845-850页。
    [20]参见前注[17],文森特·奥斯特罗姆等书,第41-45页。
    [21]参见[德]赫尔穆特·沃尔曼:《德国地方政府》,陈伟、段德敏译,万鹏飞校,北京大学出版社2005年版,第77页。
    [22]参见潘晓娟:《法国行政体制》,中国法制出版社1997年版,第79页、第84页、第104页、第105页。
    [23]参见[英]戴维·威尔逊、克里斯·盖姆:《英国地方政府》,张勇、胡建奇、王庆兵、尹春吉、闭恩高译,北京大学出版社2009年版,第86页。
    [24]参见林良光主编:《印度政治制度研究》,北京大学出版社1995年版,第207-208页。
    [25]参见[丹麦]埃里克·阿尔贝克、[挪威]劳伦斯·罗斯、[瑞典]拉尔斯·斯特姆伯格、[芬兰]克里斯特·斯塔尔伯格:《北欧地方政府:战后发展趋势与改革》,常志宵、张志强译,北京大学出版社2005年版,第18页、第80-81页、第158页、第225页。
    [26]参见姬鹏飞:《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)〉及其有关文件的说明》(1990年3月28日),载《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,法律出版社1997年版,第142页。
    [27]同前注[4],全国人大常委会香港基本法委员会办公室编书,第62页。
    [28]同前注[4],全国人大常委会香港基本法委员会办公室编书,第8页。
    [29]同前注[19],查尔斯·A·比尔德书,第18页。
    [30]彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,载肖蔚云、王禹、张翔编:《宪法学参考资料》(上册),北京大学出版社2003年版,第101页。彭真时任宪法修改委员会副主任委员。
    [31]梁美芬:《香港基本法》,法律出版社2015年版,第230页。
    [32]《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》(1984年12月19日),载《中国人民共和国香港特别行政区基本法》,法律出版社1997年版,第149页。
    [33]同前注[4],全国人大常委会香港基本法委员会办公室编书,第61页。
    [34]同前注[4],全国人大常委会香港基本法委员会办公室编书,第8页。
    [35]《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版,第220页。
    [36]Wade and Bradley: Constitutional and Administrative Law, Longman Group UK Ltd 1993.52, 55, 58.
    [37]Stefan H C Lo, Wing Hong Chui, The Hong Kong Legal System, Stefan H C Lo (The McGraw-Hill Education(Asia)2012)42-43, 94.
    [38]Peter Wesley-Smith:An Introduction to the Hong Kong Legal System (Oxford University Press, Third Edition, Hong Kong1998), p27.
    [39]Peter Wesley-Smith: An Introduction to the Hong Kong Legal System(Oxford University Press, Third Edition, Hong Kong 1998), p97.
    [40]陈弘毅:《香港政治体制中的行政与立法机关》,载陈弘毅、邹平学主编:《香港基本法面面观》,三联书店(香港)2015年版,第285页。
    [41]刘兆佳:《回归十五年以来香港特区管治及新政权建设》,商务印书馆2012年版,第203页。
    [42]同前注[41],刘兆佳书,第207页。
    [43]同前注[41],刘兆佳文,载同前注[40],陈弘毅、邹平学主编书,第200页。
    [44]同前注[41],刘兆佳书,第200页。
    [45]同前注[41],刘兆佳书,第201页。
    [46]同前注[40],陈弘毅文,载同前注[40],陈弘毅、邹平学主编书,第286页。

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