匈牙利的行政审判和法官遴选
2016/12/16 9:37:56 点击率[35] 评论[0]
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    【学科类别】行政诉讼法
    【出处】人民法院报
    【写作时间】2016年
    【中文关键字】匈牙利;行政审判;法官遴选
    【全文】

      匈牙利最高法院行政审判的基本特点
     
      匈牙利法院体系自2012年以来发生了较大变化。如为在最高法院和州法院之间增加了上诉法院这一层级。目前,从上至下分别为最高法院、5个上诉法院、19个州法院和1个布达佩斯市法院(各自内部又设立了相对独立的行政和劳动法院)以及111个地区法院。
     
      匈牙利的行政案件不实行两审终审,许多案件实际上是一审终审,即在19个州和布达佩斯的行政和劳动法院审理结束后,当事人就无上诉权。5个上诉法院除非特殊情况,也不受理行政案件。这样处理的理由是,在向法院提起行政诉讼之前,当事人可能已经经过了一次或者两次行政机关内部的复查程序,没有必要再赋予其上诉权。而且法院通常只负责合法性审查,并不负责合理性审查,而合法性问题通过一次审查已经能够确认。当然,在符合一定条件的情况下,行政法院一审终审的案件,仍然可以就法律问题向最高法院申请重审;但最高法院也仅仅审查法律适用问题,并不调查事实。
     
      匈牙利最高法院内设刑事、民事、行政(劳动)三个审判部门。目前有83名法官,328名工作人员。负责行政审判的有6个合议庭,共26名法官。其中,第四合议庭是专门负责地方自治当局立法审查的合议庭,4名法官不审理诉讼案件。2015年,匈牙利最高法院共新收各类行政案件2006件、审结1962件、未结284件。
     
      据了解,匈牙利最高法院受理行政案件标准如下:必须在法定期限内提出、必须有律师强制代理、必须是法律上的争议问题、必须交纳费用等等。法律虽然要求最高法院必须在一年内结案,但并未规定任何惩戒措施,且法官也很高效,超过一年以上未结案件很少。以2015年为例,22个法官审结1889件,人均结案86件。当然,这也包括不符合申请条件被实习法官审查后直接作出拒绝审查决定的案件。
     
      近年来,最高法院开庭审理的行政案件比例有所上升,主要原因是是否公开开庭通常是根据当事人的申请来决定的,如申请人坚持要开庭,法官通常会允许。匈牙利最高法院法官的庭审通常是排期集中开庭,每两至三周举行一次,庭审主要审查法律争议问题,庭审焦点十分明确,庭审的节奏很快。以笔者参加旁听的庭审为例,开庭时间从9:00到13:30分,4个半小时中共安排了6个庭,每个庭审一般只预留45分钟。当事人在开庭前5分钟在法庭门口等候即可。每个庭审30分钟左右即告结束,然后当事人退庭,法官们进行合议。根据合议结果,或者当庭宣判或者宣布延期审理。合议庭对案件有完全的决定权,真正体现了“审理者裁判,裁判者负责”的精神。
     
      最高法院案件主要是解决法律问题,因此当事人无需出庭,可仅由律师出庭发表法律意见,甚至代理律师也无需出庭,直接提供书面意见也可。当然,由于代理律师也不出庭,实际上相当于自我放弃了对对方意见的反驳机会和辩论权利,可能会损害自身利益,因此多数当事人即使自己不到庭,仍会委托代理律师出庭。
     
      庭审的分工也十分明确。一般由主审法官全面总结案件基本情况,提炼主要的争议焦点以及案件涉及的法律问题,然后审判长会要求双方当事人发表意见。由于双方均已经提交了数十页的书面意见,法官们在庭审前已经知道双方的法律意见,因此庭审时律师们通常也只准备几页纸的意见,宣读完毕后,再有一个简短的交叉辩论,最后回答法官提问,整个庭审即告结束,合议庭随即休庭合议。当然,也有一些十分复杂的案件,需要开一整天的庭。有趣的现象是,匈牙利法庭中没有法槌,各方高度尊重法官的指示,没有反复发言的现象,律师发言时必须起立。交流中,法官打趣说,不需要法槌去约束律师行为,但律师们想发言多久,他(她)就得站多久。
     
      匈牙利法院行政案件诉讼费用总体不高,但对于政府采购案件收费较高。同时实行败诉方承担胜诉方代理律师费用等制度。向最高法院申请同样要交纳费用。法官会在具体收费细则的指导下,对各方当事人如何承担法院费用和律师费用行使一定的自由裁量权。
     
      体现国情的地方自治当局“法令审查制度”
     
      最高法院行政庭的第四合议庭是地方自治当局立法审查合议庭,共有四位法官,主要处理地方自治当局立法是否与上位法相抵触的问题。此项职权原属宪法法院,为了减轻宪法法院压力,2012年的立法授权最高法院可以废除地方自治当局与上位法不一致的法令、规定,但与基本法不一致的地方自治当局的立法纠纷,仍由宪法法院来处理。这项制度具有高度的匈牙利特色,理解此项制度,必须从匈牙利的行政管理体制特色入手。
     
      匈牙利政府的行政管理体制具有以下双重特点:一是中央与地方分权,二是政府与地方自治当局分权。尤其是在政府与地方自治当局的关系方面,双方并不存在隶属或者上下级关系,政府及其职能部门也无权命令地方自治当局从事或者不从事某项事务,双方的权利义务关系完全由法律来调整。政府对地方自治当局的关系主要是通过法律来调整,而不是行政命令或者人事任免来调整。
     
      从全国范围来看,在中央、州、市、城镇都有相应的政府及其职能部门,而地方自治当局在州、市、城镇也都普遍存在。地方自治当局主要履行地方发展、维护住房、维护地方公路和空地、承担垃圾清理、住房清洁、防火、居民健康等事项。这样的地方自治充分体现主权在民的思想,也利于维护本地居民的利益,但却可能形成整体利益和部分群体利益的冲突。以布达佩斯为例,一个只有200万人口的城市,仅仅区级行政机构就有23个,同时还有数以百计的区域自治当局,各自有利益诉求。对地方自治当局出台的政策和规定,即使政府及其职能部门认为明显违反了上位法,政府也无权直接纠正,而只能向法院“起诉”地方自治当局,由法院来作出裁判,判决地方自治当局履行上位法规定的义务。
     
      此类案件主要采取不同于常规的“诉讼”方式进行,并由最高法院地方自治当局立法审查合议庭负责审查。主要的启动方式有以下两种:一是由政府有监督法律统一实施职能的相关职能部门向最高法院提出动议;二是法官在裁判案件需要适用地方自治当局的某一规定时,发现该规定与上位法相抵触,法官有义务暂时中止案件审理,提请最高法院对该规定进行审查。自治当局立法审查合议庭审查后,认为的确抵触上位法的,有权宣布废除此项法令、规定,如认为不抵触上位法,则拒绝这样的动议。自治当局立法审查合议庭代表最高法院作出的决定是终局的。这个决定将被收录在《匈牙利公报》上,对所有人生效。
     
      被宣布废除的自治当局法令、规定,自《匈牙利公报》正式印发时的第二天起开始正式失去法律效力。自治当局立法审查合议庭,还有权对自治当局怠于履行相应的立法职责行为进行审查。如果自治当局违反上位法的规定,应当制定相应的法令、规定而不制定,最高法院会限定其在一定期限内履行立法职责;如果仍然不立法,最高法院就可以直接命令相关政府职能部门直接以自治当局名义制定法令、规定。
     
      正在完善的行政法院体系
     
      匈牙利的行政诉讼制度仍然在不断变化当中。1990年之后,匈牙利行政诉讼制度开始运作,起初在111个地区法院都有行政审判庭审理行政案件,但从2010年开始引入行政法院体系,并取消了111个地区法院的行政审判职能。目前在19个州法院和1个布达佩斯市法院,共设立了20个行政和劳动法院,一审行政案件主要由此20个法院审理,原有的地区法院不再审理行政案件。但是,这20个所谓的行政和劳动法院并不是完全独立的实体,只是与其附属的19个州法院和布达佩斯市法院保持相对独立性,在一定层面上,仍然接受19个州法院和布达佩斯市法院的管理。
     
      2012年的法院组织法虽然要求建立一个统一的行政和劳动法院模式,但至今为止,匈牙利议会也未决定究竟采取何种形式的行政法院体系,更未对如何扩大行政法院的职能作出规定。总体上,可能会采取德国、奥地利的行政法院模式,但由于德国、奥地利的行政法院系统与其他普通法院系统是分离的,因此,这又不符合匈牙利基本法和法院组织法。据介绍,到2018年整个行政法院系统建立后,可能的模式是最高法院行政庭、一个独立的行政高等法院、5个行政一审法院。
     
      占据半壁江山的布达佩斯行政审判
     
      布达佩斯行政法院的全称是布达佩斯行政和劳动法院,由于行政案件和劳动案件是完全分离的,因此也可简称为布达佩斯行政法院。根据目前的国会立法计划,到2018年,一个独立的布达佩斯行政法院将建立。由于布达佩斯是首都,所有的中央政府行政管理机构集中于此,因此布达佩斯行政法院处理了全国近一半的一审行政案件。2015年,全国共新收行政案件13750件,布达佩斯行政法院就受理了约6000件。
     
      布达佩斯行政法院共有法官31人。由于案件上升较快,法官手里总有100件左右未结案件,正打算遴选更多的行政法官。目前,主要是独任制而不是合议制审理案件,据介绍,一旦有更多的行政法官,就可能会正式推广合议庭制度审理案件。
     
      案件是否开庭,主要取决于任何一方当事人的请求,如果当事人不请求开庭,法官一般都书面审理。即使根据一方当事人请求,开庭审理案件,庭审也非常高效便捷。每个法官每周会有两天时间开庭,每次安排4至5个庭审。每个庭审一般不会超过一小时。由于案多人少,有的案件庭审,法官也不安排书记员记录,而是使用法庭录音机,宣布开庭、总结庭审、听取陈述,然后将录音带交由书记员事后边听录音边整理。匈牙利法律对一审行政案件没有规定审理期限,但出于案件管理的需要,大多数案件均在一年之内被解决。
     
      布达佩斯行政法院所审理的案件中,最多的是税务案件,主要是因为匈牙利税率较高,发生了较多纠纷。第二多的案件是移民案件,主要涉及申请签证、居留、工作许可等,其中不少是由中国公民提起的。当事人起诉时不需要预交诉讼费用,而是在案件判决时,由败诉方承担。诉讼费用总体上低于100欧元,数额适中。但败诉方可能要承担胜诉方的律师代理费用。与最高法院律师强制代理制度不同,在一审法院,当事人并不被强制要求委托律师代理。对于行政案件的原被告胜诉情况,匈牙利法院没有官方统计,但多个法官均表示原告公民、法人或者其他组织胜诉的,约占全部案件的一半。
     
      严格的法官遴选和任命程序
     
      1997年的法官地位与报酬法案对法官条件作了十分严格的规定,目的是一方面提高法官的总体素质和能力,另一方面提升法官的职业威望和地位。
     
      根据该法,法官必须通过遴选程序进行,并且必须符合较高的标准。具体任命程序如下:1.州法院院长向国家司法管理办公室主席通报本地区法官空缺。2.国家司法管理办公室主席向全社会公布法官空缺。3.申请人提交申请。4.地区法院院长面试申请人,并将申请人的申请材料提交州法院院长。5.州法院院长进行审查:一是因常规原因拒绝申请(如申请期限已过),二是将申请材料提交州司法委员会。6.州司法委员会面试申请人。对申请人提出评价意见、根据评估结果对申请人技能和性格打分,并将申请人按打分顺序和具体理由以书面形式通知州法院院长。7.州法院院长向国家司法管理办公室主席提出法官任命的建议。如果不是建议任命第一名,而是建议任命第二名或者第三名,必须以书面形式解释理由。8.国家司法管理办公室主席要么宣布申请人不合格,要么向总统提出法官任命建议。如果国家司法管理办公室主席不是建议任命第一名,而是建议任命第二名、第三名,他必须事先向国家司法委员会书面解释原因。9.国家司法委员会如果不同意国家司法管理办公室主席任命第二、第三名的建议,则不得提交总统。国家司法委员会如果同意国家司法管理办公室主席的提名建议,国家司法管理办公室主席才能向总统提出任命建议。10.总统决定任命法官。
     
      报名法官遴选的前提十分严格,并不是每一个法律职业人员均有资格报名。具体报名条件如下:首先,必须是五年制的法学院毕业生。其次,必须先经过考试和考核成为实习法官。实习法官的实习期限为三年,且实习期满考核合格后,才能参加国家司法考试。再次,国家司法考试合格后,才可能被任命为法庭秘书。这个期限至少是一年。最后,法庭秘书考核合格后,只有在法官职位出现空缺时,才有可能取得参加法官遴选的资格。实际上,很少有担任法庭秘书一年后,就被任命为法官的现象。与严格的任命条件和任命程序相对应,成为一名匈牙利法官后,除了职业威望和司法成就,所得的报酬也明显优于普通公务人员。目前,匈牙利全国共有2800名法官,另有11000多名司法工作人员。
     
      匈牙利行政审判的启示意义
     
      匈牙利最高法院为确保法律的统一适用做了大量工作。为了更好地统一裁判标准,最高法院对自身受理的案件数量采取了一定的限制措施,特别是强调仅解决法律争议问题,不负责案件证据与事实的审查。这种制度既有效发挥匈牙利四级法院的职能分工,又较好地保障了法律统一实施,还有效缓解了最高法院的办案压力。与此同时,最高法院应当将更多的精力,集中在裁判标准统一制度,通过司法解释、典型案例发布等统一裁判标准。
     
      严格法官准入条件,提高法官待遇,提升司法权威。匈牙利经济仅属中等发达国家,国民收入并不高,但在入选法官条件和法官待遇方面与主要发达国家并无太大差异。高素质、高待遇、值得信赖的法官队伍和高水平的裁判,又为全社会对司法的信任打下了坚实的基础。在与匈牙利相关部委工作人员、大学教授、律师等的座谈交流中得知,整个社会虽然在相关公共政策上存在争论和分歧,但在维护法官独立裁判、保障体面的薪酬待遇、维护法官职业尊荣等方面认识完全统一。匈牙利法官的一些做法,如单方开庭、限制庭审时间、自审自记,在国内目前司法环境下完全不可能实行,但其却从未遇到过社会公众对司法公正、司法廉洁的质疑。一旦法院作出裁判,不论胜诉败诉均自觉接受,议会多数派和中央政府也自觉执行。

    【作者简介】
    耿宝建,单位为最高人民法院。

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