立法引领保障政府职能转变
2016/12/14 9:45:55 点击率[136] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《瞭望》2016年第47期
    【写作时间】2016年
    【中文关键字】立法;政府职能转变
    【全文】

      在政府职能转变过程中,需高度重视发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调
     
      十二届全国人大常委会第二十四次会议11月7日闭幕。本次会议审议通过的网络安全法,依法落实监管责任;电影产业促进法,激发电影市场活力,规范电影市场秩序;修改海洋环保法,更好保护海洋环境、完善海洋环境监管;修改对外贸易法等12部法律,为进一步深化行政审批制度改革和政府职能转变提供了法律支持。
     
      近年来,十二届全国人大常委会贯彻落实十八届四中全会《决定》关于“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据”的要求,适应改革和经济社会发展需要进行立法,对不适应改革要求的法律,多次单独或“打包”修改,助推政府职能转变。
     
      本次会议审议通过网络安全法、电影产业促进法,通过修改外贸法等12部法律的决定和修改海洋环保法的决定,是全国人大常委会加强相关领域立法修法、依法推动政府职能转变的又一重要举措,对于深化“放管服”改革,确保政府依法全面正确履行职能,具有重要意义。
     
      推动简政放权
     
      2013年本届国务院成立以来,坚持深化政府职能转变,着力推进简政放权、放管结合,后又将优化服务纳入其中,“放管服”三管齐下、协同推进。
     
      2014年2月28日,中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过《关于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》,主要是梳理《决定》内容涉及的现行有效法律,分析改革措施与现行法律的关系,明确需要制定哪些新法律、修改或废止哪些现行法律,提出落实立法任务的建议。
     
      按照这一意见,十二届全国人大常委会加快为支持政府职能转变而进行的立法和修法的步伐。2015年修改立法法,明确将“发挥立法的引领和推动作用”作为立法宗旨之一。
     
      根据立法法,部分修改的法律案,各方面意见比较一致的,可经一次常委会会议审议即交付表决。为此,对国务院拟取消和下放的行政审批事项中,由法律设定的,经国务院提请,全国人大常委会多次“打包”修改相关法律,支持国务院依法简政放权。
     
      以本次会议修改的外贸法等12部法律为例,通过一系列法律条款的修改,取消了以下12项行政审批,分别是由外贸法、海关法、体育法、气象法设定的国务院部门实施的对外承包工程资格审批,暂时进出口货物核准,体育竞赛全国纪录项目审批,重要气象设施项目审核,人工影响天气作业组织资格审批,大气环境影响评价使用非气象主管机构提供的气象资料审批。
     
      由海上交通安全法、档案法、中外合作经营企业法、固体废物污染环境防治法、煤炭法和公路法设定的地方实施的国内航行船舶进出港签证,非国有档案出卖、转让许可,中外合作经营企业外国合作者在缴纳所得税前回收投资审批,危险废物跨区(不跨省)转移审批,开办煤矿企业审批,铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具在公路上行驶许可。
     
      此外,鉴于现代民用航空器上都已装备了较先进的机载导航和通讯设备,现役的绝大部分飞机已不再需要配置领航员和飞行通信员,对民航法的修改,取消了领航员、飞行通信员资格认定。鉴于有关主管部门可通过培训考核、制定相关规范等方式对从业人员实施监督管理,对旅游法设定的领队资格认定有关规定作了修改,取消了领队资格审批。
     
      又如,新修海洋环保法,考虑到固体废物污染环境防治法规定关闭、闲置或拆除生活垃圾处置的设施、场所核准由环卫部门和环保部门分别审批,内容重复,加重了相对人负担,不利于提高行政效率,改为环卫部门一个部门审批,并征求环保部门意见。另外,根据国务院取消行政审批事项有关规定,由海洋环保法设立的5项行政许可被取消,分别涉及环保部门、海洋部门和海事部门。
     
      本次会议审议通过的电影产业促进法,将已推行的行政审批改革举措加以确认,如减少审批项目、降低准入门槛,同时还取消了电影制片单位审批、摄制电影许可证(单片)审批等行政审批项目、下放了电影片审查等多项行政审批项目。同时,简化行政审批程序,进一步规范电影审查标准的制定和公开程序。
     
      强化监管和优化服务
     
      深化行政体制改革、转变政府职能,不仅要取消和下放权力,还要改善和加强政府监管,增强依法全面履职能力,为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。
     
      根据行政许可法的规定,行政机关可对被许可人从事行政许可事项活动进行监管。而一系列监管方式需要在相关法律中体现,并根据各机关履行的监管职责具体化到相关监管领域,特别是强化对直接涉及国家安全、公共安全、宏观调控、生态环境以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动的监管。
     
      以本次常委会会议审议通过和修改的法律为例,网络安全法针对当前一些企业任性停止服务或依靠垄断优势要挟用户、随意收集用户信息等问题,对网络产品和服务提供者提出了要求。同时,规定了信息发布、即时通讯等服务的实名制要求,规范了重要网络安全信息的发布服务,规定了对网上非法信息的清理,确立了国家关键信息基础设施保护制度、网络安全监测预警、信息通报和应急处置工作体系和通信管制制度,规定国家网信部门负责统筹协调网络安全工作,并与有关部门依法履行网络信息安全监管职责。
     
      电影产业促进法针对电影市场活力不足、电影市场秩序尚待规范、电影产业发展水平有待提高等问题,着力转变政府管理方式,坚持放管并举,寓管理于服务之中,为社会力量从事电影活动提供便利;充分发挥政府的引导、激励作用,加大对电影产业扶持力度,采取财政、税收、金融、用地、人才等多种扶持措施,促进电影产业全面发展。同时,加强事中事后监管力度,规范市场秩序,引导形成统一开放、公平竞争的电影市场环境。
     
      修改后的海洋环保法规定海事部门等应加强对船舶及有关作业活动的监督管理,取消了海洋环境污染事故30万元的罚款上限,按事故程度分两档处罚,对造成一般或较大、重大或特大海洋环境污染事故的,按照直接损失的20%、30%计算罚款;对于未批先建行为实行零容忍,海洋工程建设项目未依法进行环境影响评价的,由海洋行政主管部门责令停止施工,处建设项目总投资额1%以上5%以下的罚款,并可责令恢复原状。
     
      同时,在落实国务院关于行政审批“放管服”改革要求方面,鉴于环境影响较小海洋工程和海岸工程只需编制环境影响报告表,新修海洋环保法增加相关规定,减轻了企业负担。优化环境影响评价程序,不再对建设单位编制环境影响报告书(表)的时间作出规定,只要求建设项目开工前环境影响报告书(表)必须得到批准,进一步为企业松绑减负。
     
      此外,鉴于外贸法等12部法律设定的行政审批管理的事项,已经取消,这次修法要求政府有关主管部门通过制定规范和标准、随机抽查、日常巡查等方式加强事中事后监管。
     
      引领政府职能转变
     
      针对政府职能转变的要求,法律的立改废不仅要肯定已有做法、巩固改革成果,还要通过立法修法,做好顶层设计、引领改革进程。
     
      发挥立法的引领作用,必须做到重大改革措施需要制定或修改法律的,应先立法或修法,先立后破,有序推进,并及时列入立法规划和立法计划。对需要立法修法的制度性建设问题,按既稳妥又主动的原则,加强研究,尽快启动,在法治轨道上推进改革。
     
      党的十八届三中全会《决定》推出的一系列改革举措,经全国人大常委会法工委研究疏理,改革领域涉及现行法律139件,需要制定、修改和废止的立法项目76件。
     
      2014年10月27日,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上指出,要把党的十八届四中全会提出的180多项对依法治国具有重要意义的改革举措,纳入改革任务总台账,一体部署、一体落实、一体督办。为此,全国人大常委会通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排。
     
      分别于2013年制定特种设备安全法、旅游法,修改文物保护法等12部法律和商标法、海洋环保法等7部法律。
     
      2014年修改环保法、保险法等5部法律以及安全生产法、预算法。
     
      2015年修改食品安全法、广告法、港口法等7部法律,电力法等6部法律,大气污染防治法、义务教育法等5部法律,计量法等5部法律,以及药品管理法、商业银行法、文物保护法、促进科技成果转化法、种子法、人口与计划生育法、高等教育法、教育法。
     
      2016年截至目前,除本次常委会会议审议通过和修改的法律,制定慈善法、资产评估法、境外非政府组织境内活动管理法,修改野生动物保护法、节约能源法等6部法律。
     
      这些立法或修法,均涉及向市场、社会放权和取消中央指定地方实施行政审批以及加强监管等事项。特别是2016年9月对“三资企业法”及台胞投资法相关行政审批条款进行修改,将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业和台胞投资企业的设立和变更,由审批改为备案管理。体现了依法推进简政放权、放管结合的精神,也发挥了立法修法的引领作用。
     
      进一步发挥立法对深化“放管服”改革的引领作用,要求国家权力机关提高立法的及时性,回应经济社会发展的客观要求和人民的新期待;紧紧抓住改革的重点领域和关键环节,提高立法的针对性;综合运用制定、修改、废止等多种形式,充分考虑法律的相互衔接、统筹协调、形成合力。
     
      进一步发挥立法对深化“放管服”改革的引领作用,重点在于实现立法和改革决策相衔接,确保在全面深化改革总体框架内推进立法工作,使法治建设不偏离正确方向、改革不偏离法治轨道。

    【作者简介】
    任进,法学博士,国家行政学院法学教研部教授。

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