对选民登记和流动人口选举权行使的若干思考
2016/12/9 15:55:34 点击率[134] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】选举法
    【出处】人民代表报
    【写作时间】2016年
    【中文关键字】选民登记;流动人口;选举权利
    【全文】

      选民登记作为人大直接选举中的一个重要环节,是国家保障公民顺利参与政治生活的前提条件。近年来,随着经济的持续发展,大量人口离开户籍所在地工作学习生活,参与社会发展。如何做好流动人口的选民登记工作,确保他们依法有效行使选举权利,是研究选举制度和从事选举实务工作的人士共同思考的话题。在此,笔者提出一些浅见,与业界同仁商榷,期待对选民登记实务的推进能提供些许参考。
     
      一、流动人口选民登记法规中的问题
     
      我国现行法律关于选民登记的规定集中在选举法第七章,内容涉及选民登记的原则、登记方法、名单公布以及异议申诉处理,规定得比较原则,操作性不强。实务中的选民登记主要靠省级人大制定的县乡人大选举实施细则来规制。对于流动人口的选民登记,绝大数省区是以户籍所在地登记为原则,现居住地登记为例外,部分省区对在现居住地登记的设置了若干条件,有的是在时限方面,如陕西省,流动人员在现居住地登记的需连续居住一年以上[1],河北省要求在现居住地实际居住两年以上,或与企业事业单位签订两年以上劳动合同[2];有的是在程序方面,如广西,规定人户不在一地的选民在现居住地登记的须取得现居住区选区的同意[3],黑龙江省规定外地人员在现居住地登记的需经公安部门注册,取得居住证[4]。对于流动人口在现居住区登记的,绝大多数省区要求提供户籍地选举委员会出具的选民资格证明,还有部分省市区拒绝了临时在非户籍所在地劳动、工作、居住者在现居住地参加选举,要求回户籍所在地进行登记[5]。笔者认为,这些规定有的是合理的,有的值得商榷。
     
      我国宪法规定,公民年满十八周岁,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权,除非被剥夺政治权利。宪法作为国家根本大法,载明了公民的基本权利和国家的各项基本职责,对宪法权利的限制和改变,得有法定的事由和程序,且需经由法律规定。宪法已经规定公民的选举权利不受年龄和政治权利之外的因素限制,省级法规以居住期限、现居住地选区同意、持有居住证等为由限制流动人口的选举权利显然是不合适的,有违宪之嫌。对于流动人口在非户籍所在地行使选举权利要求出具选民资格证明的做法,看似无可厚非,却未必经得起推敲。众所周知,宪法赋予公民某项基本权利的同时,实际上是为政府设置了保障公民该项权利能够实现的义务,选举权作为公民的基本政治权利,必然要求相应的国家机关和选举机构在公民行使权利的时候提供方便,而不是设置障碍,除非有相反的证据表明公民不具备选举资格,选举机构不应当拒绝公民行使权利的请求。当前,囿于选举工作信息化的相对滞后,公民选举权利即时行使的要求还不能完全满足,但这并不能成为反证流动人口在流入地行使选举权利受限制的法规合法(宪)的理由。随着政治体制改革的逐步深入和选举信息化水平的提升,包括流动人口在内,公民选举权的行使必将突破户籍、居住时限甚至所处场所的限制,实现即时、即地、即意志行使。
     
      二、选民登记原则和方式面临的现实困境
     
      实务中,选民登记工作遵循“一次登记、长期有效”的原则,选举法规定,每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民予以登记;对经登记后迁出原选区的,列入新迁入选区的选民名单;对死亡的和依法被剥夺政治权利的人,从选民名单上除名,这就是俗称的“三增三减”法。实际上,“三增三减”法对于传统农村和城市老旧社区等人口流动性小的“熟人社会”易于适用,对人口流动性强的大中城市和新兴的城乡结合地区来说很难落到实处。2011年笔者有幸参加了所在地域的区人大代表选举,就同一天的选举活动,笔者收到了两个选民证,一个是工作单位所在选区所发,另一个是户籍所在地选区所发,且两张选民证上的名字迥异。对于久居公民的选民登记尚且如此,流动人口的选民登记工作可想而知。
     
      目前,我国还没有建立系统的选民信息系统,每次选举前,选举机构得组织大量人员对所辖地域内的公民进行选民登记,人口流动性小的地区登记工作难度相对还小,人口基数大和人口流动性强的地区,选民登记工作数量和难度非常之大,两次登记之间相隔五年,辖区人员和信息发生了显著变化,原有的选民名单参考作用甚微,选举机构不得不组织人员重新进行登记,不仅耗费大量人、财、物,效果也不尽人意,各种漏登、重登、错登难以避免,“一次登记、长期有效”的原则难以落实。由于缺乏必要的选民信息共享机制,对于跨区流动公民的选举资格和选举权利行使情况,流出地与流入地选举机构不得而知,实践中,流动人员在没有隶属关系的两个选区均进行登记参加选举和均未登记行使权利的情况经常出现,不仅破坏了选举的合法性,也带来了许多负面效应。
     
      三、流动人口的诉求亟需满足的社会现状
     
      随着工业化、城镇化的加快,人户分离现象会更加普遍,现有的选民登记制度对流动人口的选举权行使带来很多不便。流动人口回户籍所在地登记行使权利徒增不少经济负担,在现居住地行使权利手续复杂,甚至屡屡碰壁,这必然会降低公民对选举活动的积极性。而另一方面,随着经济社会的发展,流动人口的规模日益攀升,流动人口参与流入地社会治理、平等享受流入地公共政策的要求也越来越强烈,他们中的很大一部分已经具有在流入地安家定居的能力和倾向,迫切想要解除法律上的身份禁锢,参与人大选举作为实现这种利益诉求有效表达的法定途径成为最佳选择,特别是在一些外来人口规模已经超过本地居民的大中城市。如何应对这种诉求,确保社会的稳定和发展的公平,成为为政治理者不得不面对的问题。
     
      四、对于流动人口选举权利行使的建议
     
      鉴于选民登记制度和实务中存在的问题,以及人口大流动对社会治理带来的挑战,应当对现有的选民登记制度和公民选举权行使模式进行完善。建议从规范流动人口选民登记规定入手,破除流动人口在现居住地进行选民登记的制度障碍,建立国家层面的选民信息系统并实现资源共享,降低公民选举权行使的成本,以提高公民对基本权利的珍视和对公共政治生活的参与度,来推进政治的民主化和社会治理的公正性。
     
      第一、对选民登记应当树立正确的认识。通说,选民登记是确认公民选举资格的法定程序,解决公民到选民的身份转换问题。根据我国宪法的规定,公民年满十八周岁且未被剥夺政治权利就享有选举权利,即具备选民资格。由于公民的选举资格是宪法赋予的,符合条件即自动享有,与是否进行选民登记并无关系,选民登记本身并不产生资格,只是对资格的一种确证。笔者认为,作为确认公民选举资格的选民登记,解决的并非公民的选举资格产生问题,而是有权的公民选举权在哪里行使以及怎样行使的问题,这是认识选民登记时应当注意的问题。由于宪法规定公民选举权利的享有不受职业、财产状况、居住期限等限制,公民选举权的行使自然也不应受这些条件的限制,更遑论宪法以外的规范所增施加的限制,当然是不能成立的。
     
      第二、对不当的选民登记法规范予以纠正。我国宪法第三十四条规定:年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。针对部分地区选举实施细则中有关流动人口选民登记的规定违反该条的精神,建议修改这些限制性规定。全国人大常委会可以加强备案审查工作,对有违宪法和法律规定的条文予以撤销,或要求有关地方加以修改,也可以出台操作性强的法律规定或立法解释,对选民登记工作予以规制,取消流动人口在现居住地行使权利的限制条件,扫清公民基本政治权利行使的制度障碍。
     
      第三、建立国家层面的选民信息共享系统。鉴于当前各地选民登记工作各自为阵、登记效果差强人意的现状,建议以本次县乡人大换届选举为契机,开展普遍登记,将各地区选民信息汇总整理,建立基础数据库,并实现信息共享。未来可以居民身份证为依托,在居民基本信息中增加政治权利状态和选举权利行使情况,构建完善的选民信息数据库和查询平台;可考虑在县、乡人大增设选民信息统计与维护的职能,平时对辖区公民的选举信息进行维护,到选举时直接调用,减少换届选举前大量低效的登记工作;建立人民法院、公安机关同人大选举机构之间的信息共享机制,使公民和有关选举机构凭身份证即可查询公民的政治权利状况和选举权行使情况。
     
      第四、改凭资格证登记为凭身份证行权。对于年满十八周岁的公民来说,享有选举权利是常态,不具备选民资格是例外,可以考虑改变公民选举权利的行使方式,使公民凭借身份证即可行使选举权利,凡未被剥夺政治权利的公民无需去到选举机构登记确认自己是否具有选举权,而只需按照自己的意愿决定是否行使权利,以及在哪里行使权利。在选举期间,默认公民在户籍所在地行使权利,如果公民离开且愿意在现居住地行使选举权,只需向流入地选举机构申报,选举机构经系统查询确认公民选举资格正常即可发给选票。如此,流动人口的选举权行使成本将大幅降低,公民也将更加珍视自己的权利,宪法有关选举权享有不受非法限制和选举法“一次、登记长期有效”的选民登记原则都将落在实处,选民登记的质量和效率也会随着工作量的减少而提高。

    【作者简介】
    段莎,女,供职于咸阳市人大常委会。
    【注释】
    [1]见《陕西省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》
    [2]见《河北省县乡两级人民代表大会选举实施细则》
    [3]见《广西壮族自治区各级人民代表大会选举实施细则》
    [4]见《黑龙江省县、乡两级人民代表大会代表选举工作实施细则》
    [5]见《广东省各级人民代表大会选举实施细则》

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