京津冀协同立法问题探析
2016/11/16 18:12:05 点击率[341] 评论[0]
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    【学科类别】立法学
    【出处】本网首发
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】京津冀协同立法是国家战略实施的需要,是全面推进依法治国的内在要求,是京津冀协同发展调整各种社会关系的必备武器,因此京津冀协同立法势在必行。然而,京津冀协同立法存在宪法依据阙如,京津冀三地在政治地位、经济总量和财政能力方面差距显著致使三地协作实效性有待于进一步增强的的现实问题。京津冀协同立法应采取紧密型的刚性立法方式,即采取全国人大常委会授权的方式,然后京津冀人大协同在重点领域取得立法突破,形成稳定的立法机制,进而推广到涉及京津冀协同发展战略的各个方面。
    【中文关键字】京津冀,协同立法,主要问题,解决路径
    【全文】

      一、京津冀协同立法势在必行

      (一)京津冀协同立法是国家战略的实施的需要

      京津冀同属华北平原,共处海河流域,三地在自然环境、文化等方而具有区域近似性,然而三地行政区域的划分又为三地分立设置了人为的栅栏篱笆,导致三地间在整体社会发展水平上出现不平衡。[1]甚至出现了北京、天津“吸食”河北的情况,还出现了“环北京贫困带”的现象。经济社会发展不均衡既是导致社会发展不均衡、公共服务不均等的重要原因,也是导致大城市病、土地财政、基层财政危机、农村空心化等诸多问题的直接诱因。

      在此情况下,2015年03月23日,中央财经领导小组第九次会议审议研究了《京津冀协同发展规划纲要》。中共中央政治局2015年4月30日召开会议,审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。京津冀协同发展作为一项国家战略“千呼万唤始出来”。纲要指出,推动京津冀协同发展是一个重大国家战略,核心是有序疏解北京非首都功能,调整经济结构和空间结构,走出一条内涵集约发展的新路子,探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式,促进区域协调发展,形成新增长极。要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。大力促进创新驱动发展,增强资源能源保障能力,统筹社会事业发展,扩大对内对外开放。要加快破除体制机制障碍,推动要素市场一体化,构建京津冀协同发展的体制机制,加快公共服务一体化改革。抓紧开展试点示范,打造若干先行先试平台。京津冀协同发展是对长期以来的“行政区行政”的扬弃,反对片段割据式的发展模式,强调治理的区域统一性。[2]

      战略的实施是一个自上而下的动态管理过程。按照战略管理学理论,战略的实施需要四个相互联系的阶段,即战略发动阶段、战略计划阶段、战略运作阶段和战略控制与评估阶段。战略的实施需要以统一领导、统一指挥为原则。京津冀协同发展战略的实施也不例外,同样需要以统一领导、统一指挥为原则。而统一领导、统一指挥仅靠共识是不够的,需要以法治方式来推进。

      (二)京津冀协同立法是全面依法治国的内在要求

      党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的的重大决定,提出了全面推进依法治国的总目标。并指出法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。[3]在全面推进依法治国背景下,在京津冀协同发展过程中,特别要注重发挥法治思维和法治方式的效用,国家和京津冀三地在研究发展方案和发展措施时,要同步考虑发展涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议,使发展决策转化为法治主张,更好地凝聚社会共识,增强社会对发展决策的认同,做到发展于法有据,依法推进发展。京津冀协同立法要主动适应京津冀经济社会发展需要,从而发挥立法的引领和推动作用。京津冀协同立法不应是消极地适应发展,也不仅仅是对区域经济社会发展实践经验的总结,而要对京津冀经济社会协同发展的现实问题进行主动谋划、前瞻规划,要通过京津冀协同立法转化发展决策、引领发展进程、推动科学发展。京津冀协同发展举措涉及法律立、改、废的,要及时启动立法程序,做到立法和发展决策相衔接、相统一,深化发展和推进法治双轮驱动、协调共进。[4]

      (三)京津冀协同立法是调整各种社会关系发展的必备武器

      从1992年党的十四大提出,我国经济体制改革的目标是建设社会主义市场经济,到宪法规定“不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济”、“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分”、“国家实行社会主义市场经济”,社会主义市场经济已经在我国确立。市场经济同时是法治的市场经济。现代市场经济的一个重要特征就是崇尚法治,把法律作为对经济运行实行宏观调控和微观调节的最主要手段,其他各种手段也都必须纳入法治的范围,并要求整个社会生活的法治化与之相适应。所以,现代市场经济必然是法治经济。[5]京津冀协同发展主要是对市场要素进行调整,而这一过程是在法治环境下进行的。

      十八届三中全会以来全面深化改革进入攻坚期和深水区,改革必将伴随着利益的再分配、再调整,多元化的利益主体之间的利益博弈越来越明显,在这种情况下,能否依法改革成为关系着改革的成败,理顺改革决策与立法之间的关系并使二者有序衔接和良性互动变得愈发重要。而京津冀协同发展是全面深化改革战略布局中的重要组成部分,京津冀协同发展涉及三地复杂的资源整合、利益协调与社会统筹。[6]对这些即将出现的复杂的市场主体、市场行为等各种复杂社会关系的调整离不开京津冀协同立法。

      二、京津冀协同立法面临的主要问题

      首先,我国从宪法层面缺乏跨行政区域联合立法的宪法规范,故难以在宪法层面对京津冀协同立法寻找法律依据。如我国宪法第三十条规定,中华人民共和国的行政区域划分如下:“(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”。第九十五条规定,省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。自治区、自治州、自治县设立自治机关。自治机关的组织和工作根据宪法第三章第五节、第六节规定的基本原则由法律规定。第一百条规定,省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。从以上规定可以看出,在我国宪法层面,按照行政区划省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会有地方性法规的立法权,在省、自治区、直辖市再高层次的立法应属国家层面的立法。京津冀协同立法应属于区域性立法,在宪法层面缺乏规范依据。

      其次,京津冀三地在政治地位、经济总量和财政能力方面差距显著。[7]众所周知,京津冀三地的政治地位存在差异,在历史和现实的政治生活中,京津两地的市委书记是中共中央政治局委员,而河北省的省委书记却不是政治局委员,而三地的市委书记、省委书记往往是各地人大常委会主任。这可能会导致在协同立法的过程中,三地立法话语权的不同,河北乃至天津往往处于被动或者从属地位。这种具有威权人格倾向的政治设计与制度安排往往不利于形成平等的协商氛围,容易导致区域内的合作事宜因地方保护与地方本位主义而难达共识。经济发展不均衡的局面,反映到上层建筑上则主要表现为区域之间行政壁垒严重,区域之间的政策、法制存在较大的冲突或者不协调。因此,经济体量不对等、经济资源占比差异巨大、财政能力不均衡等问题,使得三地之间开展各种形式的协同工作之实效性有待进一步检验。[8]

      三、京津冀协同立法的解决路径

      目前学者们对京津冀协同发展的立法模式和立法路径献言献策:如有学者指出:京津冀协同发展联合立法,即对涉及三地协同发展领域的事项,由三地享有立法权的机关通过立法会商的方式协同立法,或由国家主导、三地联合组成立法协商机构就相关事项协调统一后,再由三地按地方立法创制程序同步创设,或直接组成联合立法创设机构,专门就涉及三地协同发展的事项加以立法规制。[9]

      也有学者认为,国家应从制度设计和立法层面制定统筹规划,对三地的法治建设作出制度性的安排。通过立法规划的方式,组织三地一起协商,制定一些相应的地方性法规,采取相应的程序,提高立法的效力。要关注三地的经济社会发展差异,在立法制度的一些具体设计上,既关注这些差异,又作好协同。在京津冀经济协同发展中,作为立法的相关部门,应该在立法层面实现协同,打破市场和区域壁垒,促进三地人财物的各个生产要素的自然流转。在立法上,也要做好协同,协同并不是打破现有的立法权,而是建立信息沟通共享的机制,通过联席会议等方式,实现信息沟通。在法律法规或者公共政策层面,可以制定一个相关的程序法,通过会商,听取三地意见,避免立法冲突,节约立法资源。[10]

      三地人大常委会联合发布的《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》(以下简称《意见》》,是一项重要的推动区域法治建设的机制。《意见》第一部分强调京津冀协同立法的必要性、紧迫性。《意见》第二部分是需要共同推进的几项工作,分别是:加强立法沟通协商和信息共享;构建与协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的协同立法机制;加强重大立法项目联合攻关;加强地方立法理论研究协作;加强人大立法工作经验和立法成果共享。《意见》第三部分是保障机制,包括建立健全立法干部队伍学习培训交流机制,建立三地轮流负责的京津冀协同立法组织保障机制。从意见的内容可以看出,它对京津冀人大协同立法工作需要共同推进的重点内容作了规定,但京津冀人大立法工作应按照什么样的路径规定的不甚明确。为此,焦洪昌教授认为“为了更充分地探索京津冀协同立法工作,应对现实制度约束进行考察,进而从立法规划,立法内容,区域地方性法规的立、改、废、释,立法交叉备案与立法后评估等四方面探讨京津冀人大协同立法的路径。就京津冀人大立法内容的协同而言,京津冀在制定各自的地方性法规时,不仅需要积极吸纳各方意见,同时也要考虑配合京津冀协同发展战略,保障地方性法规既能反映各自行政区域的特色,又能实现区域协同立法的整体效应。一方面,针对共同关注的重点项目组织协同立法起草工作,同时积极吸收公众参与。另一方面,立法内容尽可能体现一致性、协同性和融合性。例如,针对三地大气污染防治问题,首先要确定三地大气污染防治工作面临的核心问题,找准大气污染源及其主次关系。其次要在大气污染的治理上尽可能地统一法律规范,同时也须考虑法律规范与本地发展阶段的契合度。”[11]

      笔者认为,京津冀协同立法可以借鉴《宪法》第三十一条的规定,该条规定国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。京津冀协同立法不是说要设立特别行政区,而是可以采用全国人大或者全国人大常委会授权的方式,将京津冀协同发展的立法权授予京津冀三地人大常委会共同立法,立法的方式按照立法法的规定进行。理由如下:

      其一,采取全国人大常委会授权立法的方式,在现行宪法不修改的情况下也不违宪。我国立法法第四条规定,立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严;第六条规定,立法应当从实际出发,适应经济社会发展和全而深化改革的要求,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。这两条规定为京津冀协同立法提供法理依据,申言之,京津冀协同发展是从国家整体利益出发的一项国家战略,这项战略的出台和实施适应经济社会发展和全面深化改革的要求,京津冀协同立法正是为了更好地、科学合理地规定在京津冀协同发展过程中公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。因此,通过全国人大常委会授权立法的方式,京津冀协同立法也契合立法法的精神。

      其二,采取全国人大常委会授权立法的方式,使京津冀协同立法超越地方立法的局限性,也增强京津冀协同发展战略实施的统一领导性和统一指挥性,克服京津冀松散型立法带来的约束性不强、可操作性差的弊端,使京津冀协同发展得以顺利推行。

      其三,采取全国人大常委会授权立法的方式,可以对其他区域立法以示范效应。区域经济是在一定区域内经济发展的内部因素与外部条件相互作用而产生的生产综合体,是以一定地域为范围,并与经济要素及其分布密切结合的区域发展实体。目前,以“长三角”、“珠三角”“川渝经济圈”为代表,我国区域经济发展蓬勃发展,蔚然成风。而这些区域的立法多是政府间达成的合作协议,缺乏刚性约束和执行力度。而采取全国人大授权立法方式,既能体现出立法的刚性约束力,又可以使各地充分关注地区经济社会发展的差异,发挥地方的积极性。

      最后,京津冀协同立法应要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得立法突破。一方面,这些领域在京津冀协同发展规划中是亟待解决的问题,这些问题不得到解决,制约着其他问题的解决,我们应当抓主要矛盾,而不至于眉毛胡子一把抓,降低协同立法的实效性;另一方面,这几个方面在发展中体现出共性,京津冀协同立法容易在这些方面取得突破。待这些重点领域取得突破后,按照形成的立法机制,再推行到涉及京津冀协同发展的各个方面去。

    【作者简介】

    张晓博,中国政法大学硕士,石家庄市藁城区人民检察院检察员。

    【注释】
    [1]李庆保:《刍议京津冀环境治理一体化的法律困境及其对策》,载《2015年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集》
    [2]于文豪:《区域财政协同治理如何于法有据:以京津冀为例》,载《法学家》2015年第1期。
    [3]摘自《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。
    [4]石佑启:《科学定位立法与改革决策的关系》,载《检察日报》2016年4月26日第3版。
    [5]文正邦:《论现代市场经济是法治经济》,载《法学研究》1994年第1期。
    [6]焦洪昌:《加强京津冀人大协同立法》,载《检察日报》2016年4月26日第3版。
    [7]焦洪昌,席志文:《京津冀人大协同立法的路径》,载《法学》2016年第3期。
    [8]焦洪昌,席志文:《京津冀人大协同立法的路径》,载《法学》2016年第3期。
    [9]肖辉:《京津冀协同发展联合立法的路径选择》,载《领导之友(理论版)》2016年1月。
    [10]《法学家探讨京津冀协同发展的立法问题》,载《光明网》,http://legal.gmw.cn/2015-10/01/content_17234108.htm.
    [11]焦洪昌:《加强京津冀人大协同立法》,载《检察日报》2016年4月26日第3版。
    【参考文献】


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