司法责任制改革中的法官问责
——兼评《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》
2016/11/16 9:42:25 点击率[130] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】法院
    【出处】《法学家》2016年第3期
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】传统司法实践中,法官问责名目混乱。法官责任的性质应当是一种“办案责任”,或者“司法过错责任”。法官问责制度的建构应当采取以下原则:错案责任追究严格化;信访责任追究退隐化;纪律责任追究实效化;法官问责规范统一化。此外,应当确立“二元双层”的法官问责基准,并釆取宏观与微观相结合的方式建构法官责任豁免制度。《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》对法官问责的规定定位欠妥,范围失当,缺乏对违纪审判责任、违法违纪执行责任的规范,法官问责基准不明晰,尚未建构起一个内容全面、体系合理的法官问责制度,难以有效地矫正法官问责的实践偏差。应当研究出台一部“法官惩戒法”。
    【中文关键字】司法责任制;法官问责;错案责任追究;问责基准;责任豁免
    【全文】

      一、问题的提出
     
      司法责任制改革背景下,基层法官普遍流露出这样的迷惑和担忧:“到底哪些情况该承担责任?是违法办案,还是办案瑕疵?是作风责任,还是程序错误?”[1]
     
      党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,让审理者裁判、由裁判者负责,完善主审法官、合议庭办案责任制;党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步要求“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。”《人民法院四五改革纲要(2014-2018)》明确要“健全司法过错追究机制,统一司法过错责任的认定标准”,“将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节,推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制”。
     
      可见,司法责任制中的“责任”不仅指主审法官、合议庭依法独立裁判的义务,也是指主审法官、合议庭对其职业不当行为应当承担的制裁性后果。后者即法官问责问题。不过,需要指出的是,上述三个规范性文件采用了不同的表述方式:“办案责任制”、“办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”、“司法过错责任制”。
     
      问题由此而来:司法责任制中的“责任”到底是什么性质的责任?法官问责的标准和范围是什么?上述三个规范性文件关于法官问责制的表述是“名异实同”还是“名实皆异”?“司法过错责任”显然以法官存在过错为前提,“错案责任”“办案质量责任”是否就不对此作出要求?凡此种种,都缺乏明确的规定,进而给法官造成前所未有的职业压力。[2]
     
      正是在这种背景下,最高人民法院2015年9月21日发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》),在第四部分专门规定了“审判责任的认定和追究”,强调法官在职责范围内“对办案质量终身负责”,界定了构成“违法审判责任”的条件,明确了“不得作为错案进行责任追究”的情形,但细思其规定,发现问题不少,需要进一步研究和完善。以下就此展开,并求教于各位同仁。
     
      二、乱象纷呈:法官问责的实践困境
     
      在探讨如何科学建构司法责任制中的法官问责制度之前,需要了解和把握我国对于法官问责的实践状况,这不仅影响了法官的思维惯性,而且构成了改革决策者不能回避的现实基础。
     
      处于社会转型期的我国,法院受案数量爆炸式增长,法官腐败和司法不公现象还相当严重。为规范办案行为,保障案件质量,乃至完成政策性任务,不同层级不同地域的法院出台了名目繁多的涉及法官问责制的文件,但因缺乏统一的规范和要求而乱象纷呈。
     
      (一)法官问责的名目和方式混乱
     
      实践中的法官问责之乱首先表现在问责名目和方式均缺乏基本的规范性和统一性。通过网络搜索发现,最高人民法院《意见》发布之前,法院系统在法官问责方面存在着错案责任追究、违法审判责任追究、纪律责任追究、案件改发责任追究、信访责任追究等多种不同的名目,问责方式重至行政责任或刑事责任,轻至开除、撤职、降级、记大过、记过、警告等纪律处分,还有通报批评、核减个人岗位目标奖、剥夺评优和晋升资格等更为细致化的内部处罚措施。
     
      1.错案责任追究。错案责任追究是国内公众熟知的法官问责形式。[3]不过,由于“错案”概念具有相当的模糊性和多义性,缺乏最高立法或者司法机关的统一规范,因而在名为“错案责任追究”的司法文件中,不同法院对错案的界定和问责方式可能存在较大的差别。
     
      比如,《河南省高级人民法院错案责任终身追究办法(试行)》将“错案”定义为:“人民法院工作人员在办案过程中,故意违反或因重大过失违反与审判执行工作有关的法律法规致使裁判、执行结果错误,造成严重后果的案件”,并规定应根据情况将该工作人员调离工作岗位、免职、责令辞职、辞退等,或者给予党政纪处理,直至移送有关司法机关追究刑事责任。[4]另有法院将错案细分为结果错案和行为错案,[5]并根据情节轻重,对法官核减个人岗位目标奖、取消当年评先评优资格,若干年内不得提拔、晋级或者辞退、追究纪律责任。还有法院根据案件存在问题的性质和严重程度,将案件分为差案、一般错案和严重错案,并对责任人员分别予以告诫谈话、要求书面检查、通报批评、取消年度评先评优资格、调离审判执行岗位、行政处分、纪律处分乃至依法追究刑事责任。[6]
     
      综观各地关于错案问责的规定,大致可以分为三类:一是狭义的做法,把错案责任限定为案件裁判被发回重审或者改判时应负的责任。[7]二是广义的做法,把错案责任当成一个筐,将几乎所有因案件办理引发的法官责任都归于其中。[8]当然,更多的法院采取中间立场,把错案责任规定为法官违法办案时应当承担的责任,或者同时要求法官主观上有过错。[9]
     
      2.违法审判责任追究和纪律责任追究。尽管各地关于错案责任追究的实践探索十分活跃,但最高人民法院出台的相关文件中几乎从未使用过“错案责任”的表述。1995年颁布(2001年修正)的《法官法》只是规定了法官禁止从事的十三种违法违纪行为,未出现“错案责任”的字眼;1998年《人民法院违法审判责任追究办法(试行)》采用了“违法审判责任追究”而非“错案责任追究”的提法,用以规制“审判人员在审判、执行工作中,故意违反与审判工作有关的法律、法规,或者因过失违反与审判工作有关的法律、法规造成严重后果的”行为;2009年《人民法院工作人员处分条例》更为全面地规定了法官问责的七类情形即违反政治纪律的行为、违反办案纪律的行为、违反廉政纪律的行为、违反组织人事纪律的行为、违反财经纪律的行为、失职行为、违反管理秩序和社会道德的行为,也未出现“错案责任”的表述;2013年《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》规定“审判人员办理案件违反审判工作纪律或者徇私枉法的,依照有关审判工作纪律和法律的规定追究责任”,这与同年中央政法委《关于切实防止冤假错案的指导意见》中“建立健全冤假错案的责任追究机制”的表述形成了耐人寻味的对比。
     
      概言之,最高人民法院的相关文件主要规定了两类法官问责形式:违法审判责任追究和纪律责任追究。后者的覆盖范围更广,条件也更为宽松,一般不要求造成了错误裁判或者严重后果。
     
      3.其他形式的法官问责制。实践中,法院系统内部还推行着一些其他形式的法官问责制,影响较大的如案件改发责任追究、信访责任追究、案件质量责任追究等。
     
      案件改发责任是指上级法院发回重审的案件、二审或者再审改判的案件被确认为错误裁判后,原审案件承办法官应当承担的责任。据此,不仅可以追究违法审判责任或错案责任,还可以对那些案件改发后、够不上《人民法院违法审判责任追究办法(试行)》的追究标准,但确实存在差错或瑕疵的“错误裁判”进行责任追究,包括经济上给予法官一定惩罚、取消当年评先(评优)资格、责令书面检查、通报批评等处分。[10]
     
      信访责任追究是备受法官抱怨和诟病的法官问责形式。2006年中央政法委颁布的《涉法涉诉信访责任追究规定》要求,“各级政法部门应当健全完善信访工作责任制,把预防和处理涉法涉诉信访工作,作为维护社会和谐稳定的一项重要内容,与本单位的年度重点责任目标考核和领导干部、干警的政绩、工作考核紧密挂钩。对失职、渎职行为,要严格进行责任追究。”受此影响,各地法院纷纷出台信访责任追究办法,明确规定案件当事人出现集体上访、越级上访、缠访、闹访等非正常上访现象的,要追究法官责任,一律不予评选先进或奖励,有地方甚至规定“涉诉信访案件承办人对其所负责的信访案件负全面责任,包稳控、包结案、包息诉”。[11]
     
      案件质量责任追究是一些地方法院有感于实践中法官问责的混乱状况,在制定和推行综合性问责规范方面进行的尝试。比如,2014年《天津市河北区人民法院审理案件质量责任追究办法》规定,案件质量责任是指审判人员所办案件被上级法院发回重审、指令再审、改判、案件评查,或者依照审判监督程序改判,或者裁判结果存在明显问题,引起人大、政协及检察院等机关质询或当事人信访缠诉造成严重后果和不良社会影响,以及裁判文书制作出现起草、校对错误等质量问题,相关办案人员所要承担的责任,具体分为错案责任、差错责任、偏差责任和瑕疵责任四个等级,[12]基本覆盖了前述错案责任、违法审判责任、纪律责任、信访责任追究的内容。
     
      可见,不同形式的法官问责在范围上存在一定的区别。最高人民法院规定的“违法审判责任”和“纪律责任”的组合构成了最为全面系统的法官问责形式。“违法审判责任”重在规范法官违法审判且造成了错误裁判或者严重后果的行为;“纪律责任”则不仅规制法官违反办案纪律方面的行为,而且辐射到法官违反组织人事纪律、财经纪律等方面的行为。但“违法审判责任”不能规制法官的违纪审判行为,也未涵盖法官执行方面的违法违纪责任;“纪律责任”则主要规范相对轻微的法官职业不当行为。
     
      案件质量责任的范围次之,除不涉及法官违反组织人事纪律、财经纪律等方面的责任外,基本上可以涵盖所有形态的法官办案责任。
     
      错案责任作为案件质量责任的重要内容,与违法审判责任、纪律责任、案件发改责任、信访责任之间存在交叉、竞合或者包容关系。
     
      (二)法官问责的实践存在问题
     
      实践中法官问责的偏差突出表现在以下几方面:
     
      其一,问责基准普遍重客观轻主观、重结果轻行为。问责基准是指对法官追究责任的标准。从不同层级不同地域法院发布的法官问责文件可见,法官问责基准的确定存在很大区别:错案责任通常聚焦于裁判错误;违法审判责任的关注点是审判的违法性;纪律责任重在规制行为的违纪性;案件发改责任关注案件被发回重审或者改判后的责任;信访责任强调的是对信访事项的处理;案件质量责任则着眼于案件的质量问题。
     
      不过,倘若透过这些文件的表面文字进行深入分析则不难发现,各地法官问责基准的规定及其操作实践普遍存在一个突出的问题:重客观轻主观,重结果轻行为。[13]也就是说,法官问责规定常常不考虑其主观上是否存在过错。典型的如《内蒙古自治区各级人民法院、人民检察院、公安机关错案责任追究条例》规定,不管法官行为如何和主观上是否存在过错,只要认定事实、适用法律法规错误或者违反法定程序而造成裁判、处理错误,就应进行错案问责。[14]
     
      法官问责基准的“客观化”、“结果化”倾向违背了司法运作的规律和法官的审判逻辑,[15]严重阻碍着法官对审判权的独立行使。更可怕的是,受此熏陶,社会公众对于法官问责也染上了这种思维色彩,以为只要案件被改判,被告人被冤枉,就应当追究办案法官的责任。例如内蒙古“呼格吉勒图案”、浙江“张氏叔侄案”等平反过程中,公众在不了解法官办案中是否存在过错的情况下就强烈呼吁对其追责。
     
      其二,错案责任、案件发改责任膨胀,呈泛化之势。各地法院出台的错案责任、案件改发责任制度往往形式化地以客观上的裁判程序违法、裁判结果错误或者案件被发回重审、改判等作为问责基准,甚至不问是否出现了严重后果,把所有的审判违法情形都视为错案,出现了错案责任、案件发改责任扩大化倾向。从河南“王桂荣法官案”的判决书不难发现,即便承办法官谨慎履职,没有违法违纪行为,只要判决被认定为错误且造成了严重后果,就要进行错案问责,[16]难怪引起舆论的聚焦和质疑。
     
      错案责任、案件发改责任的扩大化使得法官动辄得咎,办案如履薄冰,以致实践中遇到疑难案件或者当事人缠访时,法官要么提请院庭长审批、提交审委会讨论或者请示上级法院指导,要么尽可能做当事人的工作,以调解代判决,规避问责风险。在这个意义上,将处于如此困境的中国司法称为“责任型司法”更为妥当。
     
      其三,信访责任连带化,失之于严苛。从各地法院出台的相关规定看,当事人出现特定信访情形时,基本上都实行责任连带原则,不仅“谁承办,谁负责”,而且承办法官所在庭室负责人、分管副院长乃至法院整体都要被追究相应的责任。
     
      具体而言,2006年中央政法委颁布的《涉法涉诉信访责任追究规定》明确指出,发生特定信访事项的,对政法部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员,将区分情节轻重分别给予诫勉谈话、责令作出检查、通报批评等处理,或者党纪、政纪处分乃至依法追究刑事责任;在社会上造成影响的,对负有责任的政法部门进行通报批评。受此影响,各地法院出台的信访责任追究办法普遍规定,承办单位负责人为第一责任人,承办人为直接责任人;当出现“办理信访案件申诉案件严重超期,导致当事人重复上访、越级上访并造成不良影响”等情形的,责令责任部门及首办责任人作出检查。
     
      信访责任的连带化无疑把法官的办案活动与院庭长的利益乃至法院的整体荣誉捆绑在一起,形成一荣俱荣、一损俱损的格局,因此加剧了院庭长对法官办案活动的介入或者干预。[17]
     
      其四,纪律责任萎缩,较少启动追究程序。如前所述,纪律责任主要规制的是法官办案程序不规范、接受当事人的吃请、对当事人态度粗暴等相对轻微的违反职业纪律的行为。
     
      据笔者对一些法官的访谈得知,实践中,法官相对轻微的违反职业纪律的行为很少被追究,以致相关规定形同具文。其原因主要是:纪律责任的现行追究机制具有较强的内部化和行政化色彩,法院内设机构负责纪律惩戒。对实施了违纪行为的法官同事,惩戒主体往往不忍处罚,加之,纪律处罚决定一旦作出,可能会对本院及院领导造成不利影响,[18]因此,当发现法官违纪行为时,法院往往尽可能地“捂着”、“盖着”不予处理,或者尽快将该法官调往其他单位,以避开问责程序的启动。
     
      三、司法责任制中法官问责的应然定位与制度建构方略
     
      按照中央统一部署,2014年6月起,上海、海南等省市开始进行司法责任制改革试点。一方面,“让审理者裁判”,由主审法官、合议庭独立签发裁判文书,审判委员会讨论案件被限制在很小范围,同时取消上下级法院之间的请示汇报制度,确保主审法官、合议庭独立行使完整的审理权和裁判权;另一方面,“由裁判者负责”,主审法官、合议庭必须对案件办理过程和处理结论负责,严格法官问责制度。
     
      那么,回到本文开头的问题,我们应当如何定位司法责任制中法官问责的性质和称谓,应当确立何种问责方案?如何评判最高人民法院《意见》关于法官问责的规定?
     
      (一)司法责任制中法官问责的定位
     
      首先,由改革的内在逻辑决定,司法责任制中的法官责任在性质上应当是一种“办案责任”或者“业务责任”。法官的与办案无关的违反职业伦理的行为尽管也应当受到惩戒,[19]但不属于司法责任制中法官问责的范畴。
     
      其次,为消除实践中法官问责“政出多门”的混乱状况,便于实务部门的理解与操作,应当统一司法责任制中法官问责的称谓。
     
      《意见》将法官问责定位为“违法审判责任”,同时规定“法官有违反职业道德准则和纪律规定,接受案件当事人及相关人员的请客送礼、与律师进行不正当交往等违纪违法行为,依照法律及有关纪律规定另行处理”,这就将“纪律责任追究”和“违法执行责任追究”排除在外,人为割裂了法官问责的体系,使得司法责任制中的法官问责范围过度狭窄。
     
      为强化法官问责的体系性、科学性和实效性,笔者认为,司法责任制中的法官问责宜统称为“办案质量责任追究”。[20]或者“司法过错责任追究”[21]
     
      (二)司法责任制中法官问责制度的建构方略
     
      鉴于法官问责的实践偏差对法官独立行使职权的消极影响,遵循诉讼规律和司法理性,建构法官问责制度,在宏观层面应当遵循以下原则:
     
      一是错案责任追究严格化。有学者否定错案的概念,认为没有错案只有违法审判,[22]实务界对于错案追究也多有诟病。[23]但笔者以为,目前还不宜否定法官错案追究制存在的必要性。[24]一方面,虽然在事实认定存在争议、法律规定空白或者模糊的案件中,没有唯一正确的处理结论,也难以评断某一案件是否错案,但在事实清楚、证据确实充分、法律依据明确尤其是被告人认罪的案件中,还是存在一个“沟通交流”意义上的“正确裁判”,错案的认定标准也能够达成统一。另一方面,在近期一系列冤错案件相继被平反的背景下,错案严重损害了司法信誉与法律权威,错案责任追究为社会公众高度关注并寄予殷切期望。正是为了回应公众的强烈期待,党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“办案质量终身负责制”后又明确要求实行“错案责任倒查问责制”。遗憾的是,该文件并没有明确错案责任的含义及其构成要件,使人对于何谓“错案”责任不明就里。
     
      笔者认为,未来应当在厘清对错案追究制含义的基础上,准确定义错案责任,并严格设定问责基准,限缩适用边界,强化适用效果。
     
      二是信访责任追究退隐化。信访是宪法规定的公民权利,因而当下不少地方单纯基于案件当事人的越级访、进京访等所谓的“非正常访”行为追究法官责任的制度和做法,不仅缺乏充分的理论根据,而且消耗了法官本就紧张的时间和精力,引发了相当严重的负面效应。实践中,“如何让当事人不上访、不闹访”令法官疲于应付,在一些案件中甚至出现以牺牲法律公正迁就上访当事人的现象。[25]然而,实践中常常令办案法官尊严扫地以致“怨声载道”的信访责任问题,《意见》采取了回避态度,只字未提,这无疑削弱了其对法官问责实践的规范功能和引导作用。
     
      笔者认为,司法责任制的推行必须呼应“诉、访分离”的涉诉信访制度改革,剥离黏附在信访肌体之上的不合理的法官责任,调整与信访相关的法官行为规制模式,将当下实践中独立运行的法官信访责任追究制度整合到统一的法官问责体系中。具体而言,当出现案件当事人的非正常信访情形时,只要法官办案中没有过错和违法违纪行为,就不能予以问责;而如果查明法官办案中确实存在过错和违法违纪行为的,则直接追究其错案责任或者一般不当行为的责任(后文有详论)。各级法院对于办案法官不应再单设“信访责任”,否则就破坏了法官问责制度的合理性,弊害无穷。
     
      三是纪律责任追究实效化。如前所述,《意见》将司法责任制中的法官责任定位为“违法审判责任”,从而把“纪律责任”排除在外,交由“法律及有关纪律规定”予以规范,这不仅反映出指导观念上的偏差,而且会对法官问责实践造成消极的影响,因而亟须进行理论反思和观念归位。
     
      从实践中看,错案的出现毕竟是概率极低的事件,但在我们这样一个“人情”、“关系”色彩较为浓厚,司法民主色彩不足的国家,法官办案过程中私下接触当事人、接受当事人的吃请乃至钱财,或者对当事人恶语相向、态度蛮横等行为较为常见,其对当事人、社会公众的法感情和法信仰‘造成的伤害常常不亚于办错案件。正如有学者指出的,只有在法官表现得崇高神圣的时候,受法院管辖者与法官之间才能产生信任关系,也才能感受到司法公正。[26]因此,必须转变观念,高度重视法官的职业纪律规范,并采取措施“激活”纪律责任追究程序,违纪必究,防微杜渐,逐步改善司法形象。
     
      四是法官问责规范统一化。就法官问责的现行规范来讲,《意见》的一个明显问题是内容庞杂,同时规定了法官、院庭长和审委会的职权界分以及法官的履职保障,法官问责不是唯一甚至不是最重要的主题,后者的篇幅较小,调整的范围也有限。为确保司法责任制改革的《利推行,必须进一步提升法官问责的法治化水平,当务之急就是制定一部法官责任追究规范,如“法官惩戒法”,明确司法责任制中法官问责的称谓、含义、类型和基准等尚存在较大认识分歧的方面,给法官问责实践提供共同遵守的准据,进而改变目前各级各地法院在法官问责方面自行其是、混乱失序的局面。
     
      四、“二元双层”:司法责任制中法官问责基准的理性设计
     
      宏观上明确了司法责任制中法官问责的性质、称谓和制度建构后,还需要从微观层面进一步探讨法官问责的基准,以划定法官问责的适当范围,合理平衡法官问责、法官独立与司法公正之间的关系。
     
      《意见》仅仅明确了违法审判行为的问责基准,即“法官在审判工作中,故意违反法律法规的,或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的,依法应当承担违法审判责任”,对于法官违法审判行为以外的其他职业不当行为则在所不问,问责基准本身也存在值得商榷的地方。
     
      (一)法官问责基准的“二元”:主观与客观
     
      鉴于法官问责实践中的客观归责现象及其负面效应,司法责任制中的法官问责基准应当体现主客观相统一原则。
     
      首先,客观方面必须是法官实施了违法违纪办案行为导致了裁判错误或者其他严重后果。当然,需要指出的是,由于不同审判主体对法律的理解和解释有别,加之案件事实认定的复杂性和人类理性的有限性,法官往往都被赋予了一定的办案裁量权,可以根据法律政策的需要或者公共利益的考量斟酌处理案件,因而对案件事实的认定、法律的适用无论与案件真相还是与二审或再审法官的认识都可能存在不一致的地方,基于此,法官问责的客观基准应当聚焦于办案行为是否公正廉洁以及诉讼程序是否合法,而不能只看裁判结果的“正确”与否。否则,会侵犯法官行为的核心领域。[27]
     
      其次,要求法官主观上存在过错,而无论此过错源于人情、关系、权力的干预抑或其他因素。如果纯粹是由于法官的认识水平导致所谓的“差案”,裁判被发回重审或者改判,则应当通过谈话提醒、教育培训或者调离审判岗位或者法院系统的方式来处理,但这已不属于法官问责的范畴。换言之,法官只应对其有过错的行为失当、程序违法或者裁判错误负责。
     
      (二)法官问责基准的“双层”:客观面向的分析
     
      在假定法官存在主观过错的前提下,从客观方面分析,司法责任制中的法官问责大致应当针对以下四种情形:一是法官实施了违法违纪办案行为,且导致案件改判或者处理错误;二是法官实施了违法办案行为,但没有导致案件改判或者处理错误;三是法官办案裁量权的行使明显不合理,且存在接受当事人吃请等违纪行为;四是法官办案中既未违法,也没有显失合理的裁量行为,但存在接受当事人的吃请等违纪行为。据此,可以将司法责任制中的法官问责分为两个层级:错案问责和一般不当行为[28]的问责。上述第一种情形就是错案,也是最严重的法官不当行为;后三种情形则可统称为一般不当行为,性质和危害相对较轻。
     
      相应地,应当重构错案的问责基准,并明确一般不当行为的问责基准,进而在客观方面确立双层的问责基准。[29]
     
      1.错案问责的客观基准:“改判或者撤销”
     
      错案问责是最严厉的法官追责形态,办案法官很可能因此承担行政责任乃至刑事责任,所以必须从严设定标准,以改变实践中错案责任的扩大化现象。如前所述,《意见》只规定了不得作为错案追究责任的情形,但没有同时明确错案问责的基准。
     
      笔者认为,错案责任区别于其他责任形式的关键是一个“错”字,即只有在出现裁判结论被改判或者撤销的情况下才可能构成错案责任。仅仅存在程序违法或者法官不当行为甚至导致了群体性信访等后果,是不能扩张解释为错案的,否则容易模糊公众对错案的认识,也会由于问责不可预期而引发法官的心理恐慌。当然,错案问责也必须以法官办案中实施了违法违纪行为为前提,否则很难判断裁判结果的错误是源于法官主观上的过错,还是由于“认识上的合理偏差”。
     
      此外,需要指出的是,由于错案问责具有更强的严厉性和危险性,在当前复杂的司法语境下,既要凸显对错案的重点规制和防控,又要避免法官动辄得咎,不当地影响其独立行使审判权。因此,需要同时限缩错案问责的主观基准,规定只有在法官故意或者重大过失导致裁判结论被改判或者撤销时,才能追究其错案责任。
     
      2.一般不当行为问责的客观标准:“违法违纪办案”
     
      伴随着司法责任制的改革,进入员额从事审判工作的法官素质越来越高,法官独立审判的保障措施也会逐步跟进,错案必将越来越少。不过,司法环境的改变需要一个过程,“人情”、“关系”对审判的干扰和影响也不会很快消除,因此,法官办案过程中存在的一般不当行为及问责基准应当成为制度建构的关注重点。恰恰在这点上,如前所述,《意见》的相关规定存在一定的偏差和缺失,没有对法官的违纪行为进行一体化的规范。
     
      笔者认为,不同于错案问责,法官一般不当行为的问责在客观方面应当摒弃“改判或者撤销”的结果导向标准,而主要考察法官的办案行为是否违反了法律法规或者工作纪律。如果查明办案中存在违法或者违纪行为,且主观上有过错,就应当问责法官。至于违法违纪办案行为是否产生了不良后果,则只影响法官责任的轻重。当然,如果出现了裁判被改判或者撤销的严重后果,且法官存在故意或者重大过失的,就要按照错案予以追责。
     
      五、司法责任制中的法官责任豁免
     
      法官问责基准是从正面厘定法官责任追究的范围,责任豁免制度则从反面划定法官责任追究的界限。
     
      1998年《人民法院违法审判责任追究办法(试行)》明确了四种免除违法审判责任的情形:“因对法律、法规理解和认识上的偏差而导致裁判错误”、“因对案件事实和证据认识上的偏差而导致裁判错误”、“因出现新的证据而改变裁判”以及“因国家法律的修订或者政策调整而改变裁判”;1998年《人民法院审判纪律处分办法(试行)》则规定了三种免除纪律责任的情形:“因法律、法规没有规定或者法律、法规规定不明确,在认识上产生偏差”、“法律、法规虽有规定,但在适用法律时对法律、法规在理解和认识上产生偏差”以及“在案件事实和证据的认定上产生认识上的偏差”。[30]概言之,在这些文件中,最高人民法院将因认识上的偏差而导致裁判错误、因出现新的证据而改判、因法律的修订或政策调整而改判等作为法官责任豁免的事由。《意见》则更具体地规定了再审改判不得追究错案责任的八种情形,新增的事由主要是“当事人放弃或者部分放弃权利主张”、“裁判所依据的其他法律文书被撤销或者变更”、“因当事人过错或者客观原因致使案件事实认定发生变化的”等。实践中,一些地方法院还把“确因社会稳定、民族团结等原因,而采取灵活变通的办法延期审理或改变裁判”、“在适用法律幅度或范围内的改判案件”等纳入法官免责的情形。[31]
     
      应当说,这些规定都是各级法院在长期审判实践的基础上总结出来的,具有很强的现实针对性。但问题也不容忽视,突出表现在:重客观轻主观;重结果轻行为。比如,“认识上的偏差”之规定过于空泛,容易沦为法官故意曲解事实或者法律的借口。或许正是基于此种顾虑,有地方法院进一步要求,属于认识上的“合理偏差”才能免责。[32]但问题并未因此解决,因为何谓“合理”,仍存在由谁来判断以及如何判断的问题:是实行某法院所确立的“具有一般审判业务水平的法官都认为”[33]的标准,还是采取“涉案法官认为”的标准,抑或采取“惩戒主体认为”的标准?容易产生分歧。而且,照此逻辑,如果被判定为认识上的不合理偏差,就必须予以追责,即便法官尽心履职,没有过错和违法违纪行为。这种不考虑法官主观过错的免责事由规定显然背离了基本的制度理性。
     
      总之,单纯罗列法官责任豁免事由不仅可能挂一漏万,更严重的是,免责条件的设计不周延,没有充分考虑到法官的主观过错和行为的违法违纪性,科学性和合理性不足。
     
      鉴此,笔者认为,应当采取宏观与微观相结合的方式重构司法责任制中的法官责任豁免制度。首先,将《意见》规定的错案免责制度扩展到一般的法官责任豁免制度,因为无论是基于法理还是着眼于实践,对法官的一般不当行为也应明确责任豁免的情形。其次,既然法官问责必须坚持主客观相统一原则,那么对于法官责任豁免,就应当先在宏观上规定一般要件:没有实施违法违纪办案行为,或者主观上没有过错。最后,尽管实践中对法官一般不当行为的免责事由基本能够达成共识,但在何种情形下可以不追究错案责任方面尚存在很大的认识分歧,实践中的做法也相当混乱,所以在微观层面还要对一些常见或者容易出现认识混淆的错案免责事由作出明确的列举性规定,以强化对惩戒实践的具体指导。

    【作者简介】
    周长军,法学博士,山东大学法学院教授。
    【注释】
    本文受到2014年度山东省法学会重点课题“省以下地方法院、检察院人财物统管改革研究”[SLS(2014)E6-2]和山东大学自主创新基金重点项目(IFW12092)的资助。
    [1]温红彦、张毅、王比学、徐隽:《深化司改提升公信力——来自司法体制改革试点省份的调研与思考(上)》,载《人民日报》,2015年6月23日。
    [2]北京某法官解释自己及同事离职的原因是“因为责任和风险太大”。参见任重远、黄子懿:《法官荒,法院慌:事情正在起变化》,载《南方周末》,2015年4月17日。
    [3]“错案责任终身追究”则是官方文件的最新表述,旨在强调错案责任不因法官被开除、调离、辞职、退休等因素而免除。
    [4]参见曲昌荣:《河南法院首推错案责任终身追究机制》,载《人民日报》,2012年4月10日。
    [5]参见湖南省《永州市中级人民法院错案责任追究办法》,载“微湖南” http://bbs.rednetcn/thread-26511551-l-l.htmI,2015年8月21日访问。
    [6]参见《毫州市人民法院差案错案责任追究实施办法》,载“360个人图书馆” http://www.360doc.com/content/13/08l2/08/1105770_306532547.shtml,2015年8月21日访问。
    [7]比如,江苏高院《关于错案追究责任的规定》就将错案界定为“从事审判工作的人员由于故意或过失,致使案件的主要事实失实、是非责任颠倒、定性明显不当,做出错误裁判,并且已经按照审判监督程序改判的案件”。
    [8]有些法院甚至将涉诉信访的处理不当也纳入错案追责的范围。
    [9]比如,广西高院的错案问责办法将“故意违反与审判执行工作有关的法律法规致使裁判、执行结果错误”、“因重大过失,致使诉讼文书主文错误,并造成严重后果”、“程序明显违法”、“违反法律规定剥夺当事人诉讼权利造成不良后果”、“违反规定在审理、执行中超审限三个月以上”等情形规定为错案问责事由。参见费文彬:《广西高院出台错案问责办法》,载《人民法院报》,2014年5月1日。
    [10]参见王玉飞:《案件改发责任追究的思考》,载江苏法院网http://jsfy.gov.cn/llyj/xslw/2013/08/27170314535.html,2015年8月21日访问。
    [11]《江西丰城法院实行倒查追究机制落实信访责任》,载光明网http://court.gmw.cn/html/article/201107/18/73960.shtml,2015年8月21日。
    [12]参见《天津市河北区人民法院审理案件质量责任追究办法》,载天津市河北区人民法院网http://tjhbfy.chinacourt.org/article/detail/2014/04/id/1271106.shtml,2015年8月21日访问。
    [13]最高人民法院1998年《人民法院违法审判责任追究办法(试行)》和2009年《人民法院工作人员处分条例》对法官的问责均要求以主观上存在过错为前提。
    [14]参见《内蒙古自治区各级人民法院、人民检察院、公安机关错案责任追究条例》,载找法网http://rn.fuidlaw.cn/fagui/arlicle_4089.html,2015年8月21日访问。
    [15]由法官审判逻辑的独特性所决定,判决被推翻代表的不过是纯粹的意见分歧而不是什么真正的错误。参见[美]理查德·波斯纳:《联邦法院——挑战与变革》,邓海平译,中国政法大学出版社2002年版,第237页。当然,法官有违纪违法的情形除外。
    [16]该案的判决理由是“无论其工作态度上如何尽力,程序如何完善,但却始终没有审查出案卷中存在矛盾的相关重要书证,亦无核实出卷宗中来源不合法的证据及证据复印件,并对于某某及其辩护人提出的辩解没有认真调查核实,且据该类证据作出案件事实清楚,证据充分的审理报告相继汇报到院审委会和市中院,后导致院审委会和市中院作出错误决定,最终使于某某被错判有期徒刑十年,实际服刑2085天,国家赔偿20余万元的严重后果,无论是从物质形态上还是社会政治影响上均属于造成国家和人民利益遭受重大损失,不能认定为一般工作失误,应依法予以刑事追究。”参见“河南省舞阳县人民法院刑事判决书”,载最高人民法院网http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/,2015年8月21日访问。
    [17]某基层法院院长就指出:“现今涉诉信访的特点之一是高度重视、层层交办、限期化解。”参见陈正鱼、邓娟:《法官自信,司法才能有公信》,《民主与法制》2013年第2期,第18页。
    [18]有些地方规定,只要有一名法官被纪律处分,则全院法官的年终精神文明奖都会被取消。
    [19]正如美国葛维宝教授所指出的,“法官职业道德准则的总体要求就是法官在一切活动中,不论是与职务有关的还是职务以外的,都应当避免不当行为以及让人感觉不当的行为”,因此,即便是法官职务以外的发表歧视性言论、开低俗玩笑等不当行为,也要受到职业伦理惩戒。参见埃莉诺·W·迈尔斯:《美国律师协会法官行为准则纵览》,怀效锋主编:《法官行为与职业伦理》,法律出版社2006年版,第478页。
    [20]该表述源于党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,大致相当于前文中的“案件质量责任追究”,但适用条件不同,后文有详论。
    [21]此表述源于《人民法院四五改革纲要(2014-2018)》。
    [22]参见崔敏、王乐龙:《刑事错案概念的深层次分析》,《法治研究》2009年第1期,第10页。
    [23]2005年,北京市第一中级人民法院取消了错案追究制,代之以“法官不规范行为认定”制度。参见黄海霞:《北京第一中级法院取消错案追究制认为有碍公平》,载搜狐新闻网http://news.sohu.com/20051121/n227555277.shtml,2014年6月26日访问。
    [24]季卫东教授指出,严格的错案责任制和对审判人员的惩戒是中国法的传统特色之一,在目前缺乏程序正义观念以及相应的制度条件限制裁量的场合,严格追究过错责任成为防止任意行使权力的重要装置。参见季卫东:《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁(第二版)》,北京大学出版社2005年版,第108-109页。
    [25]为阻止一起故意杀人案被害人亲属的上访与自杀,河南省平顶山市中级人民法院竟与被害人家属签“死刑保证书”,“承诺”判处该案被告人死刑。参见陈正鱼、邓娟:《法官自信,司法才能有公信》,《民主与法制》2013年第21期,第19-20页。
    [26]参见[法]吉·加尼维:《法国对于法官职业道德的理解》,怀效锋主编:《法官行为与职业伦理》,法律出版社2006年版,第304页。
    [27]参见全亮:《法官惩戒制度比较研究》,法律出版社2011年版,第108页。前述河南王桂荣案的判决之所以备受批评,主要就是因为王桂荣办案中并没有出现违法违纪行为。
    [28]所谓不当行为,是指法官在办案中实施的违反法律法规或者职业道德纪律的行为,损害了公众对法官的独立性、公正性和权威性的信赖和期待。参见全亮:《法官惩戒制度比较研究》,法律出版社2011年版,第100页。
    [29]据考察,国外针对法官不当行为也大致有两种惩戒程序:一为弹劾程序,旨在对实施严重犯罪行为、不法行为或不当行为的法官进行罢免;二为惩戒程序,旨在对有违法失职行为的法官进行纪律处分。参见丁文生:《“错案追究制”司法效应考——兼论我国的法官惩戒制度》,《湖北警官学院学报》2013年第1期,第128页。
    [30]但是,最高人民法院2009年出台的替代《人民法院审判纪律处分办法(试行)》的《人民法院工作人员处分条例》又删除了法官免责的有关规定》
    [31]参见注[5]、注[12]。
    [32]参见注[5]。
    [33]具体参见宁夏《泾源县人民法院错案责任追究办法》,载泾源县人民法院网http://jy.nxfy.gov.cn/index.html,2015年8月21日访问。
    【参考文献】
    {1}[美]理查德·波斯纳:《联邦法院——挑战与变革》,邓海平译,中国政法大学出版社2002年版。
    {2}季卫东:《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁(第二版)》,北京大学出版社2005年版。
    {3}怀效锋主编:《法官行为与职业伦理》,法律出版社2006年版。
    {4}崔敏、王乐龙:《刑事错案概念的深层次分析》,《法治研究》2009年第1期。
    {5}全亮:《法官惩戒制度比较研究》,法律出版社2011年版。
    {6}丁文生:《“错案追究制”司法效应考——兼论我国的法官惩戒制度》,《湖北警官学院学报》2013年第1期。

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