德国行政程序法法典化的发展
2016/11/11 9:10:42 点击率[80] 评论[0]
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    【学科类别】行政法学
    【出处】《行政法学研究》2016年第5期
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】德国行政法的发展过程中,受到早期重实体轻程序思想的影响,使得一般行政程序法的法典化进程直到20世纪70年代才逐渐得以实现。在随后40多年的实施过程中,为了和不断发展变化的行政活动相适应,法典化的行政程序法虽然也经历了一系列的修改,但是关于法典化改革的呼声却从未间断。尤其是在经济、社会以及科技高速发展的今天,如何有效应对信息行政、电子化行政以及多元化行政活动形式带来的挑战;如何在欧洲一体化进程中协调本国行政程序法与欧盟法之间的关系;如何在权利救济方面更好地将行政复议程序与行政诉讼衔接起来,成为德国行政程序法典化发展中必须要解决的问题。
    【中文关键字】行政程序;法典化;德国;欧盟法
    【全文】

      一、行政程序法法典化的历史
     
      国家行政权力的组织形式、职权范围及其与公民的法律关系需要受到行政法的规制。[1]相较于特别行政法[2](Besonderes Verwaltungsrecht)适用于特定领域,只规范该领域具体生活事实所涉及的行政活动,一般行政法(Allgemeines Verwaltungsrecht)则是由从特定领域抽离出的、各个特别行政法调整范围中共同含有的、[3]并且对整个行政活动范围具有决定意义的规则(Normen)组成。[4]因此,一般化的行政程序法也属于一般行政法的范畴。相较于特别行政法领域一直以来丰富的内容与规定,在40多年以前的德国,除去个别联邦州零星的地方法律规定以外,[5]在行政法领域尚不存在一部一般行政法的法典。在这一阶段的法律实践当中,人们在很大程度上满足于适用一般法律原则(allgemeine Rechtsgrunds?tze),[6]这些一般法律原则最初源于与行政实践活动相互配合、相互适应的朴素正义观念或者诚实信用原则。在德国《基本法》生效后则是越来越多地源于宪法规定(尤其是法治国原则)产生。在当时这种背景下,人们普遍认为行政程序法本身不存在价值,而仅仅是为做出合法且合目的性的行政决定起到一种辅助性作用(dienende Funktion),[7]只有实体法才被视为具有决定性的意义。
     
      但是,自上世纪60年代开始,因缺乏明确法律规定而产生的法律规则漏洞越来越难以适应法律实践的发展。其中,首当其冲的就是缺乏旨在规范事实调查、考量利害关系法律主体合法权益,以及保障行政和公民之间交流与合作的行政程序法规定。程序正当已经被认为与事实正确彼此相关联。比如,在缺乏信息告知、不给予相对人阅卷和听证权利的情况下,通常不可能做出一个合法的行政决定。由此可见,行政程序法理所应当具有其自身价值。[8]在这种背景之下,经过多方的推动和历经数年的立法咨询,最终促成了联邦层面行政程序法的法典化。按照立法者所遵循的三支柱理论(Drei-S?ulen-Theorie),法典化分三个层面进行,即:
     
      于1977年1月1日生效的,主要适用于财政行政领域的《税收通则》(AO)[9](通过各联邦州的《地方征税法》〈KAG〉也可以适用于地方自治行政的征税行为),对该法实施情况的司法审查首先由财政法院负责管辖;
     
      自1981年1月1日开始实施的《社会法典第十编》(SGB X)[10]的第1章和第2章,该部分规定适用于社会保障行政活动,产生的纠纷由社会法院负责审理;
     
      以及最为重要的,同样是1977年1月1日生效的《联邦行政程序法》(VwVfG),[11]该法原则上适用于(除上述两种类型外)其余的行政活动,在出现争议时,通常由普通行政法院负责审理。尽管三支柱的设计考虑到了税收行政和社会保障行政的特殊性,但是这三部联邦法律的规定却在很大程度上是相吻合的。除去上述三部主要法律之外,程序性法律规范还通过其他普遍适用的法律,比如《行政送达法》(VwZG)[12]和《行政执行法》(VwVG)[13]中的有关规定得到补充。
     
      但是,联邦立法者仅对联邦行政机关的行政程序,以及联邦州行政机关在执行联邦法律时的行政程序享有立法权限。而且,对于联邦州州行政机关的公法性活动,如果该联邦州已经通过州法律层面的《行政程序法》做出了规定,那么根据《联邦行政程序法》第1条第3款,即便是在联邦州行政机关执行联邦法律时,也不能适用《联邦行政程序法》。鉴于目前所有的联邦州——包括东西德统一之后并入的新的各联邦州——都已经制定了本州的《行政程序法》,所以现在《联邦行政程序法》的适用对象已经仅局限于联邦行政机关。在法律规定的内容上,联邦和各州的《行政程序法》则是基本一致的。[14]只是在立法技术上,各个联邦州选择了不同的方式。多数的联邦州按照《联邦行政程序法》的模式制定了完整的法律规则。但是,柏林、勃兰登堡州、下萨克森州、莱茵兰—普法尔茨州、萨克森州以及萨克森—安哈尔特州的立法则与此不同,这些联邦州的立法者将其自己创设的规则只限定在了少量的差别规定上,其余则通过指示参照(dynamische Verweisung)的方式适用《联邦行政程序法》。尽管存在着再次将指示参照全部或者部分撤销的可能性,但是联邦州立法者是否可以借用指示参照的规定,以未得到法律允许的方式来放弃自身的立法权限,[15]是存在着一定争论的。但是依据目前的主流观点,(行政程序法立法上的)这种指示参照是合法的。[16]考虑到联邦和各联邦州法律规定的普遍一致性,下文将只针对《联邦行政程序法》的内容展开。
     
      二、《联邦行政程序法》的适用范围
     
      《联邦行政程序法》包含了一系列适用规则。[17]抛开特殊的情况,该法的适用一般取决于五个前提条件:
     
      首先,该法针对的是行政机关[18]的行政活动,区别于狭义的统治行为;[19]
     
      其次,该法调整的对象只涉及公法类型[20]的活动,因而排除行政机关的私法行为;
     
      第三,不存在其他与该法内容相同或者相反的法律规定,[21]以至于该法在这两种情况下只起到辅助性作用;
     
      第四,该法的适用范围没有被明示排除;[22]
     
      最后,须原则上针对该法第9条规定的行政程序,即指作出行政行为或者缔结行政合同的程序。[23]
     
      因此,除了排除私法形式的行政活动外,内部行政措施,制定行政法规、章程或者制定细化法规的行政规则(normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften)[24]的行政立法行为,诸如抵消意思表示(Aufrechnungserkl?rungen)[25]之类惯常的法律行为性意思表示,以及所有的事实行为(不取决于该行为是否为不追求规则效果性的意思表示,比如简单的咨询答复,抑或是只产生事实效果的实行行为,比如提供基础设施)都被排除在外。此外,所有有关行政组织法的规定,[26]除少量例外情形外,根据既有行政决定进行的行政活动(比如行政执行行为或者履行行为),[27]以及行政机关行使权利行为(比如主张返还[28]或者损害赔偿请求权的行为),也都不属于《联邦行政程序法》的调整范围。这些被排除适用的情形表明,《联邦行政程序法》在德国只是一般行政法的部分法典化。
     
      三、法典化的内容和特征
     
      《联邦行政程序法》在内容上既包含了程序规定,也包含了实体规定。一般性的程序规则在该法中体现在第3条规定的地域管辖、第3a条规定的电子化交流、第4条以下的机构协助(Amtshilfe)、第8a条以下的欧盟内协作、第31、32条规定的期限和程序重开(Wiedereinsetzung)条款以及第33、34条的公证条款中。[29]该法在第9条以下条款中将行政机关作出具有外部效力活动时所应遵循的程序原则予以规范化,并以此来规范行政机关进行前提审查、准备活动以及作出行政行为或者缔结公法合同(即行政合同)的行为。对于作出行政行为和缔结行政合同这两种主要的行政活动方式,《联邦行政程序法》又分别在第35条以下及第54条以下的条款中做出了实体法性质的规定。
     
      (值得注意的是)该法没有把行政立法程序(Rechtsetzungsverfahren)纳入其调整范围。该法在第72条以下的条款中单独针对规划确定程序做出了特别规定。有关法律救济程序的内容被零散地编排进该法的各部分当中。除了规划确定程序外,《联邦行政程序法》还规定了一些具有独特特性的行政程序,比如第17条以下规定的大众程序(Massenverfahren),第63条以下规定的正式行政程序以及第71a条以下规定的统一机构程序。在该法的最后部分还对义务性活动和委员会类型的机构做出了专门规定。
     
      纵观《联邦行政程序法》中的程序性规定,可以发现其明显反映出了谨慎的特点。比如依据该法第28条第1款,在行政行为决定作出前,只有在行政行为干涉程序参加者权利的情况下,听证才被认为是必要的。同时,按照联邦行政法院的观点,尽管对其仍存有争议,[30]干涉行为仅仅在相对人的现状(通过行政行为)呈现负变化状态时始得成立。[31]根据行政法院的这一观点可以推断出,拒绝做出授益行政行为的决定并未被包含在干涉行为范围内。此外,依照该法第28条第2款,当根据个案具体情况不适合听证的;或者依照第28条第3款,当进行听证有碍于强制性公共利益保护的,可以不予听证。可以不予听证的例外情形涉及面很广,该法第28条中只是以非穷尽的列举方式对主要的例外情形进行了规定。至于在个案中是否做出不予听证的决定,则是由行政机关依其裁量判断,但是法院有权对该裁量决定进行审查。至于此处的裁量决定是否属于预定裁量(intendiertes Ermessen)[32]——即依预定裁量的特征,不予听证决定无需详细告知决定理由,[33]或者在法律规定的情况中因特殊情形不成立而免除裁量权衡——至少到目前为止,尚未得到普遍承认。
     
      此外,依据该法第45条的规定,包括违法不予听证在内的程序和形式瑕疵可以通过补正而忽视瑕疵的存在;或者依据第46条的规定,尽管存在违反程序规定的情形,但并不导致行政行为被撤销。[34]程序瑕疵补正条款原则上本无可指摘,只是其须在真实的瑕疵补正[35]意义上进行解读,即通过没有其他方面减损的、仅时间上后移的补正行为来对先前的程序瑕疵做出补救,然而在实践中,这种理想状态并不一直发生。[36]法理上值得怀疑的是瑕疵补正的时限规定,其并不以行政程序终结前为限(这里的行政程序同时包括了审查行政行为合法性和合目的性的行政复议程序),而是一直延伸到行政诉讼程序中最后一次事实审理完结前。[37]与此同时,允许在行政诉讼程序中补正程序瑕疵的规定还与欧盟法上的相关规定产生了冲突,所以当德国国内行政机关执行欧盟法时,不能适用该国内法的规定。[38]
     
      如果程序、形式或者地域管辖方面的瑕疵没有被补正,行政相对人有权以程序违法为由要求撤销该行政行为。[39]但是,当这些程序违法行为明显不影响行政行为决定的事实部分时,根据《联邦行政程序法》第46条的规定,则应另当别论。如果做出的决定是羁束行为,原则上不能仅仅因为形式上的瑕疵而撤销该行为,因为该行为在其法律效果上无论如何只取决于实体法的规定,即不存在法律结果上的选择性。如果行政机关依法享有形成余地——既可以是事实构成层面上的判断余地,也可以是法律结果层面的裁量空间[40]——则通常情况下不能排除形式瑕疵对于决定事实的影响,在这种情况下,原则上存在撤销请求权成立的可能性。[41]除非该瑕疵与行政行为决定之间明显没有因果关系。
     
      四、《联邦行政程序法》的修改
     
      虽然《联邦行政程序法》在其实施后共经历了19次修改,[42]但是相对来说,其被修改的频率很低,在相同的时间范围内,其被修改的次数甚至少于《德国基本法》。[43]而且,其中大多数的修改并不具有实际意义。
     
      值得关注的修改前后共有七次。在这七次修改中,一方面对法律的内容做出了实质性的改变,另一方面也表明了德国行政程序法的发展趋势。
     
      第一部修改行政程序法规定的法律首先于1996年颁布。该次修改特别地在《联邦行政程序法》第49条中加入了新的第3款规定,从而使补贴决定的撤回(Widerruf)具有了溯及既往的可能;[44]并且,在溯及既往撤销或者撤回给付行政行为的情形中,添加了返还请求权和利息请求权的一般规定。
     
      同样,《许可程序加速法》(Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz)也于1995年得以颁布,该法在法理[45]及法律政策方面都受到争议。出于改善德国在行政许可法律方面国家形象的考虑,行政许可程序得到了简化,程序的执行速度亦得到提升。通过《许可程序加速法》引入的具体措施包括:将《联邦行政程序法》第45条第2款规定的程序瑕疵补正期限延展至行政诉讼程序进行中;[46]将该法第46条中可忽视程序瑕疵的适用范围扩展至非羁束性行政行为;[47]通过在当时适用的《联邦行政程序法》版本中加入第71a条及其以下条款,将特别的咨询义务、星型程序(Sternverfahren)和申请程序纳入到一般行政程序法律规定中。此外,通过该次修改,还在《联邦行政程序法》第72条及后续条款中引入了之前只在特别法律中规定的规划确定程序,尤其是第73条第4款中的权利失效制度,以及第74条第6款规定的代替规划确定决定的规划许可制度。
     
      第三部关于修改行政程序法律规定的法律于2002年颁布。通过这次修改,首次在《联邦行政程序法》中引入了电子化交流的相关规定。
     
      《联邦行政程序法》第四次重要的修改主要是受到了欧盟法的影响。欧盟于2006年公布了《服务业指令(Dienstleistungsrichtlinie)》。[48]为履行欧盟法上的法律转化义务,德国通过在2008年生效的第四部关于修改行政程序法律规定的法律、《服务业指令》在商业法中的转化法律以及其他一些国内法律规定,将该欧盟指令的内容转化为德国本国法的规定。受该指令的影响,修改后的《联邦行政程序法》通过重新修改的第71a条及其后续条款规定,在特别法明确允许的情况下,行政程序可以依据新的第71条规定通过一个统一的机构实施。这种统一机构程序的引入尤其为国外申请人在德国提交相关申请提供了便利。此外,根据新加入的第25条第2款,申请人在申请提交之前就已经享有了(向行政机关)提出咨询的请求权。同时,在该次修改中还通过增加第42a条将许可拟定(Genehmigungsfiktion)制度引入一般行政程序规定中,即在特别法规定可以适用许可拟定制度的情况下,已提交的许可申请在原则上的三个月决定期限届满后,如行政机关仍未作出决定,则依照该增设的规定视同该许可决定已经做出。最后,在该次修改中还在《联邦行政程序法》第8a条及其以下的条款中加入了欧盟行政协助的相关规定。
     
      为了完善公众参与制度与和统一规划确定程序,联邦立法者于2013年公布了《规划统一法》(PlVereinhG)。该法的立法本意是要将2006年12月9日通过的《加速基础设施规划程序法》[49](Gesetzzur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben)中为简化和加速交通领域规划程序,在《联邦行政程序法》规定之外创设的相关规范纳入到《联邦行政程序法》中。通过此次修改,这些规定已经被纳入到《联邦行政程序法》第73条以下的规定之中。除此之外,为了应对——“斯图加特21(译者注:斯图加特主火车站)”交通和城市建设项目所引发的激烈争论,出于达到规划透明、利益相关者参与以及实现规划可接受性的目的,此次修改还在《联邦行政程序法》第25条中加入了新的第3款。[50]根据该款的规定,在重大行政计划中引入了提早公众参与制度,但利益享有者对这种早期参与并不承担法律上的义务。[51]此外,该次修改还新加入了第27a条互联网公开公布(决定),以及第37条第6款书面或者电子化形式作出行政行为时法律救济提示义务的相关规定。
     
      同样在2013年,为促进电子化行政以及修改其他相关规定,联邦立法者又公布并实施了《电子政务法》(EGovG,其中部分条文于2014年起生效)。该法的第3条中包含了使用De-Mail数字邮箱功能进行电子化法律事务交往的行政程序条款。《联邦行政程序法》通过对第3a条第2款以及第37条第3款第4句的修改吸纳了相关规定。
     
      自20世纪90年代以来,《联邦行政程序法》经历了频繁的修改,上文中所列举的这些内容表明,该法的修改在趋势上总是围绕着这样一些主题展开:保障行政程序法的统一性,加速行政程序运行,扩大程序瑕疵补正的可能性,增强公民的参与程度以及强化行政机关提供的权利保护,行政活动的网络化以及电子化的信息、交流和磋商技术。
     
      五、当下的改革方向
     
      一直以来,对于《联邦行政程序法》内容的持续更新和现代化发展都存在着多种多样的建议。[52]其中,联邦内政部的《行政程序法》咨询委员会对于该法的不断发展起到了关键性的作用。同样参与到完善行政程序法讨论中的除了一直以来都极其重要的学者群体外,还包括了相关联邦州的部级机关、行政法官、德国律师协会的行政法委员会,以及其他的从事法律实践的人员。近年来,“新行政法学”理论在德国的影响日益广泛,该学说以广泛的规制(Steuerung)或者治理(Governance)为出发点,大大超越了以法律行为规范(rechtsaktbezogene Regelungen)为中心的《联邦行政程序法》的调整范围。[53]在立法层面,一种以一般行政法全面法典化为出发点的立法实践,已经在石勒苏益格—荷尔斯泰因州的州行政法典中体现出来。但是到目前为止,联邦立法者还没有表现出准备着手制定相应全面法典的端倪。在本届联邦议会立法周期内,可以预见的行政程序方面立法是在《税收通则》内行政程序的条款中引入全自动的征税程序。
     
      除此之外,行政程序法的另一个改革方向是将报备程序(Anzeigeverfahren)、许可豁免程序(Genehmigungsfreistellungsverfahren)以及许可程序(Genehmigungsverfahren)纳入到《联邦行政程序法》当中,或者是对现有的规定进行扩充。[54]诸如《商业通则》(GewO)第14条[55]或者《集会法》(VersammlG)第14条[56]规定的报备程序为行政机关提供了初始管制(Er?ffnungskontrolle)的可能性;而例如《联邦污染防治法》(BImSchG)第15条第2款[57]规定的行政许可豁免程序本身并不直接左右许可决定的做出,而是有助于澄清行政许可的必要性。到目前为止,除了规划确定的特殊情况外,涉及设施或者人身的专门许可程序还未被纳入到《联邦行政程序法》的规范当中。而在制定包含有综合性计划许可的《环境法典》的努力失败后,[58]通过在《联邦行政程序法》中引入相应的规范,应当可以提供一种契机,促使各专门法中具有一般性特征的规则得以进一步体系化和统一化。
     
      此外,关于进一步完善行政合同规则的考虑也由来已久,尤其需要通过修改有关行政合同的条款来引入合同瑕疵补正的相关规定。[59]于此同时,将公私合作经营(PPP)模式中的合作程序纳入到《联邦行政程序法》中进行规范,也是当下行政程序法改革主要关注的内容之一。就目前的情形来看,这种合作程序将在《联邦行政程序法》的后续修改中随同上述的报备程序、许可豁免程序及其他行政许可程序规定一道被写入该法的规定中。[60]只不过,具体落实这些计划的立法活动最早也要等到2018年。
     
      六、个别具体问题
     
      基于现实问题的复杂性,所有与《联邦行政程序法》继续发展有关的问题不可能在本文中逐一进行分析。以下将选取一些德国行政程序法发展以及法学研究中的普遍性问题进行讨论。
     
      (一)欧洲行政联合体[61]
     
      德国行政法——包括本文重点讨论的德国行政程序法——从广义上来看,不仅仅是具体化的宪法,[62]同时也是具体化的欧盟法,一方面,在德国国内适用的法律当中,经由欧盟法直接规定的或者受其影响的范围一直在不断地扩大。另一方面,尽管通常以成员国代表共同协作形式[63]实现的欧盟自主行政范围在不断地扩张,但是原则上,欧盟法中的行政执行性活动由各成员国国内的行政机关承担,所执行的法律不仅包括转化后的各成员国国内法,而且还包括可直接适用的欧盟法。
     
      然而,由于目前在欧盟法层面还缺乏一部统一的、法典化的欧盟一般行政程序法,[64]因此在行政程序领域,各成员国国内的行政程序法依然作为执行欧盟法时主要依据的程序性法律。但是,在适用成员国本国行政程序法时必须要时刻注意欧盟法的优先性。[65]只要欧盟法中包含有特殊的程序规定,则其具有阻却与之相冲突的成员国国内法适用的作用。
     
      能够产生同样效力的还包括诸如欧盟基本权利以及一般法律原则等欧盟法的一般性规定。在欧盟法的一般法律原则之中,各成员国在行政程序方面的程序自治(Verfahrensautonomie)[66]尤其受到了同等原则(Grundsatz der ?quivalenz)和有效原则(Grundsatz der Effektivit?t)的制约:根据同等原则,执行欧盟法时适用的行政程序,相较于同类型纯粹执行国内法时适用的程序,不得产生更不利(ungünstiger)的差异性后果;而根据有效原则,该程序不得使欧盟法内容的实现变得事实上不可能(unm?glich)或者过分(überm??ig)加重其难度。[67]
     
      目前的《联邦行政程序法》并没有完完全全反映出欧盟法影响的烙印。虽然该法在第8a条及其以下条款[68]中包含了关于欧盟行政协作的一般规定。但通常情况下,更为适当的方式是将强制性欧盟次级法律规定(Sekund?rrecht),比如上文提到的《服务业指令》[69]的规定,吸纳进《联邦行政程序法》的规范当中。或者可以接受的是把欧盟法的规定直接纳入《行政程序法》规范的事实要件或者法律结果的解读中(比如在执行欧盟法时按照欧盟法规定的内容解释《联邦行政程序法》第49条第2款第1句第4项[70]中的“公共利益”法律概念)。
     
      此外,欧盟法的影响还会给《联邦行政程序法》的适用带来一种非源自该法规范本身的“变性作用”(Denaturierung)。受其影响,当欧盟委员会作出决定,要求德国政府撤销一项不符合内部市场要求的补贴时,尽管撤销程序形式上依旧适用《联邦行政程序法》第48条的规定,但是在内容上,有关信赖保护的裁量规定以及该条第4款的期限规定都因其与欧盟委员会的决定相冲突而没有适用空间。[71]
     
      在其他更多的情况下,倘若能通过《联邦行政程序法》的规范澄清欧盟法的影响效果,则可以对执行欧盟法时行政程序法律的正确适用起到帮助作用,比如在因违反《欧盟运作条约》(AEUV)第267条[72]的情形中,对已产生实质存续力的行政行为重开行政程序的义务;或者在《联邦行政程序法》第59条行政合同无效条款中吸纳违反欧盟法的情形等等。
     
      同样值得考虑的是,可以在《联邦行政程序法》第9条之后的程序原则规定中引入欧盟法上的同等原则和有效原则。此外,倘若正如欧洲议会所透露的信息那样,[73](未来)对欧盟法中有关行政程序的一般法律原则予以法典化,则该法典也会对成员国的国内法产生重要的反作用效果,很有可能促使各成员国在国内法的层面也将欧盟行政法的一般制度、原则和规则予以法典化,比如在德国可能将其纳入到《联邦行政程序法》中。[74]
     
      (二)信息行政
     
      行政活动本质上依赖于对信息的加工处理。在德国行政法的发展过程中,行政信息在相当长的时间内原则上被列为保密事项,[75]后来在美国法[76]和欧盟法[77]的不断影响下,至现阶段已经正式确立了信息公开的原则。最大限度可能的信息自由与必要限度的信息保密成为当前法律规范的基本准则。但是在《联邦行政程序法》中,有关行政信息公法(?ffentliches Informationsrecht der Verwaltung)的内容只有极其碎片化的规定:
     
      首先,作为公民行政程序权利的一种体现,相对人在行政程序内获取公务信息的渠道只在该法第25、29、71c条以及第73条第3款有所体现。而与此相对,不依赖于行政程序的信息公开请求权则(在《联邦行政程序法》以外)通过联邦[78]和各联邦州[79]的《信息自由法》(IFG),以及《环境信息法》(UIG)、《消费者信息法》(VIG)等特定领域的信息法规范予以规定。[80]
     
      其次,行政机关获取私人信息的权力在《联邦行政程序法》中仅通过第24条调查原则以及第26条证据规则这两条一般性规范予以规定。
     
      但是,(由于行政机关获取私人信息)涉及到对私人权利空间的侵犯,单凭这两条概括性的规定还远远不够。对此,必要的方式是通过各专门法律中的授权基础予以补充。
     
      此外,对于行政机关在行政程序之外应当承担的信息义务则是通过《信息自由法》第11条、《环境信息法》[81]第7、10、11条、《环境公众参与法》(Gesetz über die ?ffentlichkeitsbeteiligung in Umweltangelegenheiten)、[82]《信息继续使用法》(Informationsweiterverwendungsgesetz)、[83]《地理数据获取法》(Geodatenzugangsgesetz)以及联邦州层面的《汉堡透明法》(Hamburgisches Transparenzgesetz)[84]等特别法规范予以规定。作为阻却信息公开的事由,行政程序内的信息保密制度通过《联邦行政程序法》第29条第2款以及第30条予以规定。
     
      除此之外,行政机关保守信息秘密的法律义务还存在于《联邦数据保护法》以及其他数量众多的特别保密规范[85]当中。
     
      但是,面对当前信息公开领域如此错综复杂、相互交织的规范结构,在没有制定信息法典之前,[86]必须尽可能地使这些规范之间彼此相互协调,同时应避免类似《环境信息法》第5条第4款与《联邦行政程序法》第37条第6款规定之间所产生的多余和重复性规定。因此,立法者应当通过完善《联邦行政程序法》在信息法方面的规范体系来实现法律清理(Rechtsbereinigung)及法律统一(Rechtsvereinheitlichung)的任务。
     
      (三)电子化行政
     
      现代电子数据处理技术的发展也为行政活动以及行政机关与公民之间的交流方式带来了巨大变化,这种变化甚至可以称得上是一场“量子飞跃”(Quantensprung)。[87]当下不论是在欧盟自主行政[88]层面还是在国内的国家行政层面都遵循着电子政务(E-Government)的指导构想。联邦立法者还专门为此出台了一部法律——《联邦电子政务法》(EGovG)。联邦行政机关以及执行联邦法律的联邦州行政机关都要受到该法规范的约束。[89]
     
      根据《联邦电子政务法》的规定,任何行政机关都有义务设立电子数据传输的渠道。[90]以联邦层面的立法为蓝本,部分联邦州也效法《联邦电子政务法》制定了适用于本州的相关法规。[91]此外,8国集团(G8)还曾在2013年发表了一份公开数据宪章(Open Data Charta),[92]其中的部分内容已经在一些联邦州的立法中有所体现。[93]关于电子化行政的内容,《联邦行政程序法》中只是对部分相关内容作了规定,[94]这主要体现在第3a条的规范中。根据该条第1款的规定,只要接收方设立了传输渠道,那么电子文件的传输就是被允许的。当法律规范明示要求采用书面形式的,只有在电子文件的形式可以提供与书面形式相同的安全性(Sicherheit)时,才可以以电子文件的形式代替。对此,依据第3a条第2款第2句,[95]满足安全性要求必要的前提是要有合格的电子签名,然而其在实践中还有待推广。
     
      此外,根据第3a条第2款第4句第1项的规定,使用行政机关的输入设备和公众可接入的网络;根据第3a条第2款第4句第2、3项,行政机关和公民个人依照《De-Mail数字邮箱法》(De-Mail-G)第5条第5款的规定,使用由联邦安全和信息技术部门认可的私人De-Mail数字邮箱服务;[96]或者按照第3a条第2款第4句第4项的要求使用其他安全的(电子化)程序,也可以代替书面形式。
     
      但是,就当下的情况来看,只有少量的行政机关在实践中适用了上述这些法律规定的电子化程序。
     
      到目前为止,电子技术在行政领域充其量仍只是作为一种辅助手段被加以应用。[97]但是联邦立法者目前打算针对税收行政活动在《税收通则》中引入一条新的规定,根据这项新的规定,在一定的范围内,现有的行政机关工作人员的人力活动将被全自动做出的征税决定所取代。同时根据该新规定,行政行为将通过储存在互联网平台的方式予以公布,纳税义务人或者其委托人(税务咨询人),在通过电子化形式获悉行政行为的决定可被提供后,可以在网上通过认证后进行“下载”,从而获取该行政行为的决定。[98]该立法的议案目前已经获得了联邦政府内阁决定[99]的批准。如果《税收通则》的这项修改得以实现,那么可以预计,《联邦行政程序法》以及《社会法典第十编》今后也会在其规范中吸收类似的规定。基于法治国原则的考虑,完全只借助自动装置做出并公布的行政行为只有在满足下列条件时才得以实现:即此种决定形式由法律明确规定,并且行政机关(对于该决定的做出)不具有裁量空间或者判断余地;对事实情况的处理,比如以申请表方式,可以通过自动进行的加工处理程序来完成;同时,自动程序不得限制行政机关依据职权履行事实调查义务的活动以及相对人程序权利的行使;通过互联网平台的方式公布行政行为的决定要事先取得相对人的同意。[100]
     
      (四)行政复议程序
     
      行政复议虽然是针对行政行为合法性与合目性进行审查的活动,但其首先[101]仍然是一种行政程序,或者对于受审查的行政行为来说是第二次行政程序;其次,行政复议才被视为是《联邦行政法院法》(VwGO)第42条所规定的,行政诉讼事实裁决的前提条件。但是,目前对于行政复议程序的规定却主要体现在《联邦行政法院法》第68条及其后续条款[102]以及各个联邦州分别制定的针对《联邦行政法院法》具体实施的法规[103]当中。《联邦行政程序法》对于行政复议程序只包含一些辅助性的或者不完整的规则。[104]至于今后能否在《联邦行政程序法》中纳入详细的行政复议程序,至少目前还看不到任何希望。而且,在许多联邦法律规定中[105]——包括《联邦行政程序法》第70条、第74条第1款第1句、第4款第3句的规定——已经排除了通过行政复议程序在行政诉讼之前对行政行为进行审查。
     
      各个联邦州对行政复议程序的处理上,也选择了彼此不同的道路:
     
      巴伐利亚州、下萨克森州和北莱茵—威斯特法伦州已经原则上废除了将行政复议程序作为行政诉讼的前置程序的规定。
     
      而与之相反,有部分联邦州,比如柏林、勃兰登堡州、汉堡、莱茵兰—普法尔茨州、萨克森州以及石勒苏益格—荷尔施泰因州,则原则上认为行政复议程序(对于行政诉讼程序的开启)是必须的。
     
      还有的联邦州,比如黑森州,原则上将行政复议程序作为行政诉讼的前置程序,但是同时又设置了大量的例外情况。梅克伦堡—前波美尼亚州和巴伐利亚州对此额外设置了一个可选择性行政复议程序,行政相对人可以选择先进行行政复议还是直接提起行政诉讼。[106]
     
      尽管法律上的差别很大,但是,到目前为止并不能证明,行政复议程序在目的上所追求的行政自我控制、减轻法院负担、给予相对人有效法律保护、合理性审查以及成本经济等内容已经过时。因此,原则上应当继续坚持把(相对人提起的)形式和期限合法但是内容上未得到实现的行政复议作为提起行政诉讼的前置要件。[107]

    【作者简介】
    迪尔克·埃勒斯,德国明斯特大学法学院教授;展鹏贺,德国明斯特大学法学院博士研究生。
    【注释】
    本文原是作者在德国汉堡举行的“中德行政程序法研讨会”上的发言提纲,后经作者完善和补充形成本文。作者希望本文能够对中国学者了解德国行政程序法的历史发展以及把握德国法最新的发展方向起到帮助作用。摘要和关键词为译者所加。
    [1]此处的公民在概念上不特指法律意义上的公民概念(即有选举权的人),而是等同于私人(Private)也包括外国籍自然人以及法人。Vgl. Burgi, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-A?mann/Vo?kuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd.I,2.Aufl.2012,§18 Rn.96.
    [2]特别行政法也被称作专业行政法(Fachverwaltungsrecht)。Vgl.Burgi,in: Hoffmann-Riem/Schmidt-A?mann/Vo?kuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd.I,2. Aufl.2012,§18 Rn.96.
    [3]Burgi,in:Hoffmann-Riem/Schmidt-A?mann/Vo?kuhle(前引书),§18 Rn.97.
    [4]Ehlers, in: ders./Pünder (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht,15. Aufl.2015,§3 Rn.8.
    [5]需要特别强调的是石勒苏益格—荷尔施泰因州1967年4月18日通过的《一般行政法》(GVOBl. S.131)。关于该法法典化的历史参见:Wittinger, in: Obermayer/Funke-Kaiser (Hrsg.), Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz,4. Aufl.2014, Einleitung Rn.5 ff.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/ders.(Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz,8. Aufl.2014, Einleitung Rn.1 ff.
    [6]Vgl.Pünder,in:Ehlers/ders.(前引书),§13 Rn.5.
    [7]Vgl. BVerfGE 105,48(60 f.)。
    [8]更多关于行政程序价值的内容参见:Gurlit,VVDStRL 70(2011),227(234 ff.);Fehling,VVDStRL 70(2011),278(281,286f.)。
    [9]BGBl.1976 I,613.
    [10]BGBl.1980 I,1469.
    [11]BGBl.1976 I,1253.
    [12]现在的版本是2005年8月12日公布的(BGBl.I,2354)。
    [13]Gesetz vom 27.4.1953(BGBl.I,157)。
    [14]例外的情况是,在石勒苏益格—荷尔施泰因州的《行政法典》中还包含了大量其他的规定,特别是该法(LVwGSH)第146条以下的送达程序,第162条以下的公共安全规定,第228条以下的行政强制执行内容(下文有提及),此外,梅克伦堡—前波美尼亚州的《行政程序法》(GVOBl.1993,482)也规定了送达程序和执行程序。
    [15]译者注:因为这种指示参照条款的存在,联邦州立法者实际上放弃了面向未来的立法权限。
    [16]Kopp/Ramsauer,Verwaltungsverfahrensgesetz,16.Aufl.2015, Einführung Rn.9;Schliesky,in: Knack/Henneke(Hrsg.),Verwaltungsverfahrensgesetz,10.Aufl.2014,§1 Rn.63; a.A.Ehlers,DVBl 1977,693(694 f.)。
    [17]Vgl.z.B.die§§63 I VwVfG (正式程序),72 I VwVfG (规划确定程序),79 VwVfG (行政行为的法律救济),81VwVfG (义务性活动)und 88 VwVfG(委员会)。
    [18]§1IVwVfG.
    [19]Vgl.BVerfGE 105,252(270);279(301ff.)。
    [20]§1I VwVfG.
    [21]§1I VwVfG.
    [22]Vgl.§2 VwVfG.
    [23]详细内容参见:Ehlers,JURA 2003,30 ff.
    [24]Vgl. dazu BVerfGE 129,1(21 ff.)。
    [25]Vgl. Ehlers, JuS 1990,777(778 f.)。
    [26]石勒苏益格—荷尔施泰因州《行政法典》是例外,参见§§2 ff.,14 ff.,37 ff. LVwGSH.
    [27]例外情况如§§49 a,76 VwVfG.关于石勒苏益格—荷尔施泰因州和梅克伦堡—前波美尼亚州的情况参见上文注释。
    [28]Vgl. aber §49a VwVfG.
    [29]但是《联邦行政程序法》在行文上和本文此处做出的区分不同,该法中将第二部分(第9条以下)作为行政程序的一般性规定。
    [30]Vgl.Ehlers,JURA 1996,617(618 f.);Pünder,in:Ehlers/ders.(前引书),§14 Rn.28; Kopp/Ramsauer (前引书),§28 Rn.27.
    [31]法院的观点详见:BVerwGE 66,184(186)。其他的理由参见:Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs (前引书),§28 Rn.27 f.
    [32]Vgl.zu dieser Rechtsfigur BVerwGE 72,1(6);105,55(57 f.);91,82(90); dazu Schoch, JURA 2010,358 ff.译者注:所谓预定裁量是指,尽管通过法律规定,行政机关有权依裁量做出决定或者获得特定行为的授权,但是法律规定同时又非常明确地或者根据其目的和意义足以明确地表示,按照立法者的意图,该裁量决定通常情况下应当以固定的内容作出。按照法院的观点,当行政机关在具体案件中遵循立法者关于预定裁量的法律意图,并且不存在明显、应当偏离预定裁量内容决定的理由时,行政机关的决定原则上不需要特别详细的理由。行政机关只需要在决定中指明适用的法律以及所规定的通常情况下应当做出的决定,并且说明不存在明显应当做出其他内容决定的事由。
    [33]Zur Begründung vgl. Ritgen, in: Knack/Henneke(前引书),§28 Rn.74.
    [34]Vgl. dazu Pünder, JURA 2015,1307 ff.
    [35]Schoch, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-A?mann/Vo?kuhle (前引书), Bd. III,2. Aufl.2012,§50 Rn.300. Pünder,in: Ehlers/ders.(Fn.4),§14 Rn.82.
    [36]Gurlit (Fn 8),263; Fehling (Fn 8),326.
    [37]对此规定的批评参见:Hufen/Siegel, Fehler im Verwaltungsverfahren,5. Aufl.2013, Rn.959; Schoch, JURA2007,28(31); Pünder, in: Ehlers/ders.(前引书),§14 Rn.82; Gurlit(前引书),263; Fehling(前引书),326.
    [38]Vgl. EuGH, Slg.1991, I—5505, Rn.16; Slg.1996, I—3547, Rn.67; Classen, Die Verwaltung 31(1998),307 (323 f.); Kahl, VerwArch 95(2004),1(19 ff.); Pünder, in: Ehlers/ders(。前引书),§14 Rn.83.
    [39]违反事实管辖权规定的行为始终是显著的程序违法行为。而对于公法合同则取决于该瑕疵是否会导致合同无效。
    [40]关于这种区别参见:Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,18. Aufl.2011,§7; Jestaedt, in: Ehlers/Pünder (前引书),§11.
    [41]Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/ders.(前引书),§46 Rn.78; Kopp/Ramsauer(前引书),§46 Rn.26 f.,32f.;Pünder,in:Ehlers/ders.(前引书),§14 Rn.84 f.
    [42]Vgl BGBl I 1976,1253; BGBl I 1976,1749; BGBl I 1990,2002; BGBl I 1994,2325; BGBl I 1996,656; BGBl I 1996,1354; BGBl I 1998,1827; BGBl I 1998,2022; BGBl I 2001,3306; BGBl I 2002,2167; BGBl I 2002,3322; BGBl I 2003,102; BGBl I 2004,718; BGBl I 2008,2418; BGBl I 2008,2586; BGBl I 2009,2091; BGBl I 2009,2449; BGBl I 2009,2827; BGBl I 2013,1388; BGBl I 2013,2749.此外,联邦政府于2015年9月2日提交了澄清生活伴侣权利法的草案(Entwurf eines Gesetzes zur Bereinigung des Rechts der Lebenspartner)(BT-Drucks 18/5901),根据该草案,《生活伴侣法》(Lebenspartnerschaftsgesetz)所规定的对象属于《联邦行政程序法》第20条第5款第1句第1项中的有婚约关系的人(Verlobte)。译者注:根据《联邦行政程序法》第20条第1款第1句第2、4项以及第5款第1句第1项,当行政机关人员与程序参加人或者代理人有婚约关系的,属于应回避人员范围。
    [43]1949年5月23日公布的德国《基本法》(BGBl.I,1)迄今已经修改了60次,自《联邦行政程序法》生效之后,《基本法》也已经修改了26次之多。
    [44]以前这种撤回是在预算法中予以规定。因为补贴决定(Subventionsbescheid)同时创设了对于补贴“持有允许”(Behaltendürfen)的法律基础,当面向未来撤回该决定时,补贴获得者不能再继续持有补贴而必须予以返还。
    [45]对于此处新加入的程序瑕疵补正以及/或者忽视程序瑕疵规定,当时有很多学者质疑其违反宪法(也有学者认为其符合宪法),参见:Kopp/Ramsauer (前引书), Einführung, Rn.32) z.B. Bracher, DVBl.1997,534 ff. undHatje, D?V 1997,477 ff. an; krit. auch Erbguth, D?V 2009,921 ff.
    [46]参见本文第三部分及前页注④、⑤。
    [47]参见本文第三部分及前页注⑥以下内容。
    [48]RL 2006/123/EG.
    [49]BGBl 2006 I,2833.
    [50]该规定与《建设法典》第3条第1款建设指导规划中提早公众参与有联系。译者注:当规划对当量第三人的利益可能造成重要影响时,行政机关应当要求规划承担者向受此影响的公众体现说明其计划的目的,实现的方式,已经可能的影响(即提前的公众参与)。这种提前的公众参与应当尽可能在规划申请提交前就开始进行。应当给予受到影响的公众发表意见和调查的机会。在申请之前进行的公众参与的结果通常应当不拖延地,或者最晚在申请提交时告知受影响的公众以及行政机关。当其他法律对申请开始前的公众参与有规定时,此处提前的公众参与条款不适用。依据其他法律规定享有的参与权亦不受影响。
    [51]关于该规定的详细内容参见:Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs (前引书),§25 Rn.64 ff.; Kopp/Ramsauer (前引书),§25 Rn.27 ff.; Henneke, DVBl.2012,1072(1073 ff.); S?bbeke, in: Rechtsgestaltung im ?ffentlichen Recht, Liber amicorum für Ehlers,303 ff.; Bala, in: Rechtsgestaltung im ?ffentlichen Recht, Liber amicorum für Ehlers,317 ff.; Waechter/Mann, VVDStRL 72(2013),499 ff.,544 ff.
    [52]Vgl. etwa die Sammelb?nde von Burgi/Sch?nenbroicher (Hrsg.), Die Zukunft des Verwaltungsverfahrensrechts,2010; Hill/Sommermann/Stelkens/Ziekow (Hrsg.),35 Jahre Verwaltungsverfahrensgesetz – Bilanz und Perspektiven,2011; Burgi/Durner, Modernisierung des Verwaltungsverfahrensrechts durch St?rkung des VwVfG,2012.
    [53]Vgl. zur ?Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft“ insbesondere die Sammelb?nde von Hoffmann-Riem/Schmidt-A?mann/Vo?kuhle (前引书), Bd. I,2. Aufl.2012, Bd. II,2. Aufl.2012, Bd. III,2. Aufl.2012; dort insbesondereVo?kuhle, Bd. I,§1.
    [54]Grundlegend bereits Wahl, NVwZ 2002,1192 ff.; ferner wegweisend Burgi/Durner(前引书),49 ff.;109 ff. Vgl. auch Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs(前引书),§1 Rn.275,275b;§9 Rn.88.
    [55]译者注:根据《商业通则》第14条的规定,任何想要经营独立固定的商业活动、设立独立的分支机构,或者设立非独立的分支机构的人,必须在有管辖权的行政机关报备。报备程序同样适用于营业场所搬迁、商业经营活动内容改变,或者因经营范围扩大而经营超出登记形式范围之外的商品或者服务。
    [56]译者注:根据《集会法》第14条,露天或者列队游行方式举行集会的,必须最晚在集会公布前48小时在主管机关登记集会或者游行的事项以及负责人员。
    [57]译者注:根据该条第1款规定,依其自身特点及运营需要许可的设施,当改变其状态可能影响到《联邦污染防治法》所保护的法益时,应当在改变发生前至少一个月书面报备至主管行政机关并递交必要的相关材料。根据该条第2款规定,行政机关应当在收到报备和必须材料后不拖延地在1个月之内审查,该变动是否需要一个行政许可。在行政机关通知申请者该变动不需要额外的许可或者行政机关在规定的1个月期限届满而没有表态的,申请者可以执行该项改变。
    [58]有关各种推动《环境法典》立法的努力以及优缺点的列举,参见:Kl?pfer, UPR 2007,161 ff.; Eifert, in:Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht,15. Aufl.2013,5. Kap. Rn.10.
    [59]Vgl. dazu Beirat Verwaltungsver fahrensrecht beim Bundesministerium des Innern, NVwZ 2002,834 f.;sowie Schmitz, NVwZ 2000,1238(1240 f.); ders., DVBl.2005,17(22 f.); Ziekow, FS K?nig,303 ff.; Stelkens, DieVerwaltung 37(2004),193 ff.
    [60]N?her dazu die Beitr?ge von Schuppert und Ziekow in: Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Verwaltungskooperationsrecht (Public Private Partnership), 2001. Zum Bund-L?nder-Musterentwurf für einen Kooperationsvertrag vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs (前引书),§ 1 Rn. 275; krit. Gurlit in: Ehlers/Pünder (前 引书) , § 29 Rn. 8.
    [61]Zum Beg riff vgl. Schmidt-A?mann, in: ders./Sch?ndorf-Haubold (Hrsg.), Der Europ?ische Verwaltungsverbund, 2005, S. 1.
    [62]Vgl. Ehlers, in: ders./Pünder(前引书),§6 Rn.1. Krit. Michael, demn?chst in VVDStRL 75(2016); Masing, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-A?mann/Vo?kuhle(前引书),§7 Rn.63; vgl. auch Ludwigs, NVwZ 2015,1327 ff.
    [63]Vgl. zu den Komitologieausschüssen der Europ?ischen Union Ar t.3 II VO 182/2011/EU. N?her dazu Schlacke, J?R 61(2013),293 ff.
    [64]一个例外是关税方面的《关税法典》(Zollkodex)。Vgl.den Zollkodex ( VO 952/213/EU)。
    [65]Grundlegend EuGH, Slg 1964,1251,1296 ff.– Costa/ENEL; vgl. dazu Ehlers, JURA 2011,187 ff.
    [66]Vgl. EuGH, Slg.2004, I-723 Rn.65 ff.– Delena Wells; Iglesias, EuGRZ 1997,289 ff.
    [67]Vgl. grundlegend EuGH, Slg.1983,2633, Rn.23– Deutsches Milchkontor; ferner z.B. EuGH, Slg.1999, I-579, Rn.25– Dil Export; Slg.2006, I-8559, Rn.57– i-21 Germany und Arcor.
    [68]Vgl. dazu Schmitz/Prell, NVwZ 2009,1121 ff.
    [69]《服务业指令》要求,建立一个统一的对话者(Ansprechpartner),并由其来负责所有跨境程序和形式的进行(Art.6 RL 2006/123/EG; zur Umsetzung im VwVfG vgl.Schmitz/Prell, NVwZ 2009,1 ff.),要规定成员国间的机构协助(Art.28 f.RL 2006/123/EG),要考虑简化程序(Art.5 RL 2006/123/EG),保证特定信息的获取渠道(Art.7 RL2006/123/EG),允许电子化程序运行(Art.8 RL 2006/123/EG)以及按时做出许可,否则期限届满拟定许可已经做出(Art.3 IV RL 2006/123/EG)。《联邦行政程序法》主要通过第8a条以下,第42a条以及第71a条以下条款将该指令的规定转化为德国国内法,而且转化后的新规则也超越了《服务业指令》原本针对跨境活动的适用范围,将优化后的行政程序法律规定同样适用于国内的事实情况中。
    [70]Grundlegend EuGH, Slg.2010, I-131, Rn.44 ff.– Stadt Papenburg.
    [71]Vgl. EuGH, Slg.1989,175, Rn.1 ff.– Alcan I; Slg.1997, I—1591, Rn.24– Alcan II; BVerwGE 106,328 ff.;BVerfG, NJW 2000,2015 f. Vgl. statt vieler Müller, in: Baader/Ronellenfitsch (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz,2009,§48 Rn.129 ff.; Suerbaum, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz,2014,§48 Rn.266 ff.
    [72]Vgl. EuGH, Slg.2004, I—837, Rn.28– Kühne & Heitz.
    [73]Vgl. Entschlie?ung des Europ?ischen Parlaments vom 15.1.2013, P7_TA (2013)0004. N?her dazuGuckelberger, NVwZ 2013,601 ff.; ders., Allgemeines Europ?isches Ver waltungsver fahrensrecht vor seiner unionsrechtlichen Kodifizierung,2013.
    [74]Vgl. auch Kahl, Die Verwaltung 43, Beiheft 10,2010,39 ff.,58 ff.; ders., NVwZ 2011,449 ff.; DVBl.2012,602ff.; Schneider/Hofmann/Ziller, JZ 2015,265 ff.(zur Arbeitsgruppe des Research Network on EU Administrative Law)。
    [75]Vgl. Wegener, Der geheime Staat, Arkantradition und Informationsfreiheitsrecht,2006,317 ff.
    [76]Scherzberg, Die ?ffentlichkeit der Verwaltung,2000,207 ff.
    [77]类似的规定参见:Art.15 III AEUV; Art.42 EU-GrCh; VO (EG)1049/2001,以及大量规定有行政机关提供信息义务的欧盟指令,比如:RL 95/46/EG(已被RL 2003/4/EG取代),有关公众参与的RL 2003/35/EG指令,有关公务信息继续使用的RL 2003/98/EG指令,以及建立地理数据通道的RL 2007/2/EG指令。
    [78]Vgl. Informationsfreiheitsgesetz vom 05.09.2005(BGBl. I,2722) mit ?nderung vom 07.08.2013(BGBl. I,3154)。
    [79]在所有联邦州中,勃兰登堡州最先制定了联邦州立法层面的《阅卷和信息获取法》(Akteneinsichts- undInformationszugangsgesetz)(GVBl.1998,46)。截止到目前,已经有11个联邦州制定了本州内的相应法律,只有巴登—符腾堡州、巴伐利亚州、黑森州、下萨克森州以及萨克森州目前还没有相关立法。
    [80]Vgl.(auch zum Folgenden) den überblick von Ehlers/Vorbeck, JURA 2013,1124 ff.; Ehlers, in: ders./Pünder(前引书),§1 Rn.77 ff.
    [81]BGBl.2009 I,278.
    [82]BGBl.2006 I,2819.
    [83]BGBl.2006 I,1162.
    [84]GVBl. Hmb 2012,271.该法确定的信息公开范围还包括了法律评注、特定的合同以及特定的建筑许可。根据该法第10条第2款,依据该法公开的合同应该如此订立,即合同最早在公开之日起1个月才生效,使得行政机关可以在此期间内因可能发生的情况撤销合同(以避免造成损失)。在该法公布之后很短的时间内,就已经有3300万张A4纸的信息在网上予以公布,并可以免费调取。
    [85]Vgl. z.B.§§3 ff IFG.
    [86]Vgl. den Entwurf von Kl?pfer/Schoch, IFG-Prof E 2002. N?her zum ganzen Schoch, IFG-Kommentar,2009.
    [87]Vgl. Eifert, Electronic Government,2006; Guckelberger, VerwArch 97(2006),62 ff.; Britz, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-A?mann/Vo?kuhle(前引书), Grundlagen II,§26.
    [88]Vgl. allgemein dazu den European Government Action Plan 2011-2012 der EU-Kommission. Ferner z.B. Art.8 III RL 2006/123/EG; Art.34 RL 2006/123/EG.
    [89]Vgl. Ar t.1 des Gesetzes zur F?rderung der elektronischen Ver waltung sowie zur ?nderung weitererVorschriften, BGBl.2013 I,2749. N?her zum EGovG Prell, NVwZ 2013,1514 ff.; Müller-Terpitz/Rauchhaus, MMR2013,10 ff.; Ro?nagel, NJW 2013,2710 ff.
    [90]Vgl. § 2 I EGovG (dazu Schulz/Brackmann, NdsVBl. 2014, 303 ff.); zur elektronischen Aktenführung § 6 EGovG (vgl. auch Berlit, NVwZ 201 5, 1 97 ff.), zur Akteneinsicht § 8 EGovG, zu den elektronischen Bezahlm?glichkeiten § 4 EGovG.
    [91]Vgl. S?chsEGovG vom 9.7.2014(GVBl.2014,398); EGovG SH vom 8. Juli 2009(GVBl.2009,398)。 In denmeisten L?ndern liegt bisher erst ein Gesetzesentwurf für ein E-Government-Gesetz vor.
    [92]N?her dazu Beyer-Katzenberger, D?V 2014,144 ff.
    [93]关于《汉堡透明法》的内容参见:GVBI Hmb 2012,271.
    [94]Vgl. die §§3a,15 S.2,27a,33 IV-VII,37 II-VI,39 I 1,41 II 2, V,69 II 2,71e VwVfG.
    [95]Vgl. SigG (BGBl.2001 I,876) in Verbindung mit der SigV (BGBl.2001 I,3074)。
    [96]BGBl.2011 I,666.
    [97]目前,实践中已经存在着一些特定的通过全自动方式作出的行政决定,比如提高养老金标准的通知,通过交通信号灯表示的交通规则,通过对投币作出反应的闸机方式获得进入博物馆或者游泳馆等公共设施的许可。ZureVergabe Sch?fer, NZBau 2015,131 ff.; zur E-Justice Bernhardt, NJW 2015,2775 ff.; Müller, NZS 2014,929 ff.
    [98]Vgl.§§122a,155 IV AO i.d.F. des Gesetzesentwurfes vom 9.12.2015.
    [99]该内阁决定于2015年12月9日做出。
    [100]关于联邦内政部行政程序法咨询委员会的观点和其他要求参见:NVwZ 2015,1114 ff.此外,关于使用电子信息技术的界限参见:Ehlers, in: ders./Pünder(前引书),§1 Rn.99.
    [101]Vgl. Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs(前引书),§79 Rn.2.
    [102]Zur zweifelhaften Regelungsbefugnis des Bundes für die §§69 bis 73 VwGO vgl. Schoch in: Ehlers/ders.,Rechtsschutz im ?ffentlichen Recht,2009,§20 Rn.3.
    [103]In Nordrhein-Westfalen §110 JustG NRW.
    [104]Vgl. die §§79,80 VwVfG.
    [105]Vgl. etwa §§11 AsylVfG;15a IV 7 AufenthG;65 II,66 II DRiG;21 I ElektroG;10 VIII und 16 VII GenTG;25 IV2 JuschG;31 I 3 Stasi-UnterlagenG;36 IV 1 VermG.
    [106]N?her zu den einzelnen Regelungen Dolde/Porsch, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, § 68, 28. Erg?nzungslieferung 201 5; Glaser, in: G?rditz (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, 2013, § 68 Rn. 36 ff.; Geis, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl. 2014, § 68 Rn. 131 ff. Zu richterlichen Ausnahmen vom Erfordernis eines Vorverfahrens vgl. Schoch, in: Ehlers/ders.(前引书),§ 20 Rn. 95 ff.
    [107]与本文此处类似的观点参见:Kopp/Ramsauer(前引书),§79 Rn.5 b,6; Steinbei?-Winkelmann, NVwZ2009,686 ff.; a.A. Sch?nenbroicher, NVwZ 2009,1144 ff.

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