我国高校学术委员会权力的性质来源及界限
——兼评《高等学校学术委员会规程》
2016/11/10 9:09:58  点击率[71]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《陕西师范大学学报》2015年第6期,被《新华文摘》2016年第7期摘编
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】高校学术委员会的权力并不因为《高等学校学术委员会规程》的规定就成为国家权力,仍然是学术权力。它来源于我国宪法规定的科学研究自由这一基本权利,属于社会权力范畴。高校学术委员会的权力作为科学研究自由的制度保障,不得妨害科学研究自由,也不得超越科学研究自由本身的界限。《高等学校学术委员会规程》在立法目的、参与主体、法律责任和纠纷解决机制等方面尚有完善的空间。
    【中文关键字】高校学术委员会;《高等学校学术委员会规程》;科学研究自由;学术自由;学术权力
    【全文】

      2014年3月1日起实施的《高等学校学术委员会规程》(以下简称《规程》)甫一出台就引起全社会的广泛关注,人们期待它的实施能够提高学术委员会在大学治理结构中的地位,促进大学去行政化,实现学术繁荣,为创新型国家建设奠基。除了教育部已于2013年11月16日核准的首批6所高校章程外,随后制定、修改大学章程的各高校,正在依据《规程》对本校大学章程里有关学术委员会的内容进行调整和规范,从而掀起了一股学习、理解《规程》的热潮。
     
      已有的对高校学术委员会权力的研究具备以下特点:一是关于高校学术委员会的文本研究、实证研究和对策研究成果较丰富,而围绕学术委员会的权力展开的研究较少;二是从教育学、教育政策对学术委员会的研究较为丰富深入,而从法学角度对学术委员会权力的研究尚处于觉醒、萌动状态。[1]现代大学治理体系的核心是法治,学术委员会作为大学最重要的治理主体之一,其权力的性质、来源及界限都有必要从法学角度予以揭示。
     
      一、高校学术委员会的权力不是国家权力
     
      根据《规程》第15-18条,高校学术委员会享有审议(决定)、评定、咨询和裁决等四方面的权力。《规程》第3条要求发挥学术委员会在“学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等事项上的重要作用”。显而易见,学术委员会行使的权力是学术权力。在《规程》生效前,部分高校的学术委员会也行使了上述部分权力,那么《规程》对学术委员会权力的规定究竟是对学术委员会新的授权还是对学术委员会已有权力的确认?经由《规程》的规定,学术委员会的学术权力是否因此具备了国家权力的性质?
     
      《规程》的法律性质是教育部制定的部门规章。《规程》规定高校学术委员会享有四项权力看似是对学术委员会的授权,其实不然:
     
      首先,任何主体都无权授出自己所不享有的权力。无论是学校学科专业的规划还是学校教学科研成果奖的评定,无论是学校内部的重大决策还是校内学术纠纷的裁决,基本上都属于《高等教育法》第32-38条规定的高校办学自主权的范围,本身并不属于教育部的法定职权范围。因此,不能将《规程》作为教育部向高校学术委员会授权的依据。只能将《规程》理解为对《高等教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)关于大学自主权和完善“现代大学制度”的细化与实施,高校学术委员会也并没有因《规程》而获得本属于教育部的教育行政权。
     
      其次,从权力的运行方式看,学术权力也不属于国家权力。在现代社会,国家是“占有合法的物质暴力垄断权的人类共同体”,“是使用暴力‘权力’的唯一来源”。{1}60国家意志主要以国家强制力的行使来表现,其物质载体是军队、警察、法庭和监狱等国家暴力机构。学术权力和国家权力一样,都具有“在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志”的能力,{2}81但是学术权力的支配性体现为在学术问题上的审议、评定和决定,它不具备暴力强制的色彩,也不由国家机关工作人员实施,而是由“专业同行”实施。
     
      最后,从权力来源看,学术权力来源于大学自主权和大学自治制度。不同于地方自治、民族区域自治和特别行政区,大学自治制度不属于国家政治制度范畴。地方自治基于民主,而大学自治则基于学科专业。学生虽属大学成员但不同于居民,在大学只是暂居,与教师地位不平等。自治地方在财政、人事方面往往有自主权,大学一般只是在教学、研究、课程及进修等事项上有自主权。{3}164-165
     
      总之,学术委员会所行使的学术权力不是来自于教育部规章的授权,其性质不是国家权力,其自主、自治的依据也不是国家的地方自治制度,需要从宪法上进一步探寻学术委员会权力的来源。
     
      二、高校学术委员会权力来源于科学研究自由,是社会权力
     
      虽然学术委员会的权力来源于大学的办学自主权或大学自治制度,但是并不存在一个全世界通行的大学自治模式。在美国,公立大学与私立大学自治范围不同,即使同为公立大学,根据各州不同的法律设置的其自治权也各不相同。{3}169一般认为,大学自治的内容包括:一是决定研究计划与内容之自治;二是决定教育课程等教育内容之自治;三是大学人事之自治;四是教育预算及设施之自治;五是学生选择之自治。{4}320但德国大学教授的任命就受制于政府,英美大学教授的任命就完全自主,法国和意大利任命权却又属于国家而非政府。{5}
     
      因此,大学办学自主权的来源只能从我国现行法律去中寻找。一般认为,大学办学自主权来源于《教育法》第28条、《高等教育法》第11条和第32~38条。那么,从宪法的角度看,我国大学的办学自主权从何而来呢?
     
      (一)大学的办学自主权来源于科学研究自由
     
      大学不是国家机关,其权力不可能来源于宪法第3章《国家机构》。在我国宪法文本的其余部分,可能与大学自主权有关的规定有以下几处:第一,《序言》第7段,中国各族人民将逐步实现“科学技术的现代化”;第二,《总纲》第19条,“国家发展社会主义教育事业”,国家发展“高等教育”;第三,《总纲》第20条,“国家发展自然科学和社会科学事业”;第四,《公民的基本权利和义务》第46条,“公民有受教育的权利和义务”;第五,《公民的基本权利和义务》第47条,“公民有进行科学研究的自由”,“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助”。
     
      上述五处中,最直接相关的是第四处的受教育权和第五处的科学研究自由。第46条作为一个整体显然是针对尚处于义务教育阶段儿童的,因为成人并无接受强制教育的义务。{6}受教育的义务仅限于义务教育阶段的教育,主体仅仅是“适龄儿童、少年”。{7}因此,可以排除其与我国大学自治权的关联性。
     
      于是,与大学办学自主权直接相关的就是第47条的科学研究自由。一般认为,本条规定的科学研究自由相当于或包含了外国宪法中的“学术自由”。{8}158-159本文基本认同“科学研究自由”与“学术自由”是同义语,但并不打算运用“学术自由”这样的概念装置,原因是:首先,“学术自由”字样在我国《宪法》、《高等教育法》、《教师法》、《科学技术进步法》中均未出现,上述法律中均使用的是“科学研究”字样,只有《纲要》和《规程》中出现了“学术自由”字样,而《纲要》不具备法律效力,《规程》则属于法律渊源中效力最低的法律渊源——规章。[2]其次,由于各国法律规定不同,所以各国学者对法律意义上的学术自由概念界定各不相同,如德国、法国、美国及日本的学术自由概念与内容就各不相同。[3]美国学者哈奇森甚至把学术自由分为“校内自由”和“校外自由”两种,前者包括讲授争议性问题的自由、拒绝向国旗致敬的自由、选择教学方法的自由,后者包括结社自由、参与政治性活动的自由以及发表公共言论的自由。{9}美国人之所以把宗教信仰自由(拒绝向国旗敬礼)、公共言论自由都划归学术自由的领域,是因为美国宪法并无“学术自由”条款,不得不借助宪法第1修正案、第14修正案去发现宪法“未列举的权利”。德国的学术自由就是研究与讲学的自由,那是因为德国《基本法》第5条规定了“研究与讲学均属自由”。我国学者基于不同的知识资源对学术自由进行的解释,恰恰脱离了我国宪法文本的规定,就好像学术自由在我国宪法中不存在一样。{10}正如萨维尼所说:“与立法本身之中包含的概念有所偏离的概念是很多错误的间接来源”,如果与立法不一致,“在逻辑上精确的阐述某个定义没有太大的意义”,“充其量只能说它是多余的”。{11}23-24
     
      (二)大学的办学自主权是科学研究自由的制度保障
     
      1787年的法国《人权宣言》并没有提到科学研究自由,美国宪法第一修正案也没提到科学研究自由,最早提出学术自由的是1849年法兰克福宪法草案以及1851年的普鲁士宪法。学界对于将“科学研究自由”作为基本权利往往持质疑的态度,这主要是基于两方面误会:
     
      一是世界各国宪法专门规定学术自由的不多。{12}实际上,在全世界可查的129个国家的现行成文宪法中,79个国家的宪法直接而独立地确认了对学术自由的保障,占61.24%.{13}
     
      二是科学研究自由对人并非不可缺乏、不可取代。[4]从历史上看,科学研究自由确实专属于大学师生。在高等教育普及的时代,公民享有平等接受高等教育的权利,人人都有可能行使科学研究自由;即便备而不用,但也不可剥夺。我国宪法第47条规定的“科学研究自由”,其主体就是全体公民。个人只要能够自学研究方法,拥有获取学术资讯的渠道,并不需要进入大学才能开始研究活动。从文明发展的视角看,如果个体没有科学研究自由,将新知识出现的机会完全扼杀,只会使该文明形态在诸文明的并存竞争中被淘汰。[5]在这个意义上,科学研究自由是人(类)不可或缺的权利。同时,科学研究自由也具有其他基本权利不可取代的地位和作用:与受教育权相比,科学研究自由针对的对象是高深学问,往往处于已知与未知的交界处,教师作为知识权威的角色淡化,只是资深研究伙伴。与宗教信仰自由相比,科学研究自由不受任何先验性目标或某种既定世界观束缚,不允许存在某些既定的、不能继续深入追问的内容;{16}315所发现的真理是研究得到的,永远是未完成、需要进一步研究的。与言论自由相比,科学研究自由强调的是知识而不是意见,不断的同行评议界定了何为专业知识。每个人的意见是平等的,但知识却分对错。{17}14、3-4言论自由服务于民主正当,科学研究自由服务于民主胜任。{18}
     
      综上所述,科学研究自由作为基本权利是可以成立的。宪法教义学认为,基本权利具有三种功能:防御权功能要求国家履行消极义务,受益权功能要求国家履行给付义务,客观价值秩序功能要求国家履行保护义务。考察我国宪法关于科学研究自由的规定,恰好完整的囊括了这三方面:第一,第47条第一句“公民有进行科学研究的自由”要求政府承担消极义务,政治权力不得任意干预、限制科学研究自由。第二,第47条第2句“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助”要求国家承担给付义务,对科学研究自由予以支持。第三,第19条、第20条,国家发展“高等教育”、“发展自然科学和社会科学事业”,其载体只能是大学和研究机构,要求国家履行保护义务,为科学研究自由提供制度保障和组织、程序保障,集中体现为大学的办学自主权和大学自治制度。即便是立法机关,也不能完全废除它。
     
      既然学术委员会的权力来源于大学的办学自主权,而大学的办学自主权是科学研究自由的制度保障,追根溯源,学术委员会的权力也就来源于科学研究自由。学术委员会权力的运作方式是学术委员会的成员们基于自身的专业素养联合起来就学术问题做出集体判断,是个体的科学研究自由集合而成的支配性权力,属于社会权力范畴,构成了大学的办学自主权不可侵犯的核心区域。
     
      三、高校学术委员会行使权力应以维护科学研究自由为目的,不得超越科学研究自由的边界
     
      尽管高校学术委员会的权力属于大学的办学自主权的一部分,但不能因为强调科学研究自由,就直接提出大学自治、自主办学。{20}事实上,我国大学的自治受制于三方面:在学术事务上受制于科学研究自由,在人事财务上受制于教育主管部门,在消防治安卫生等方面受制于相关政府职能部门。同样,也不能简单认为只要大学自治,就必然会保障科学研究自由。中世纪欧洲大学享有高度自治,甚至被称为“国中之国”,不仅享有办学自主权,还豁免税务和劳役,甚至包括某些刑事处罚的豁免权,{21}但却鲜有学术自由,受制于教皇的最高权威。因此,大学自治与科学研究自由并无必然联系,学术委员会成立后,并不会自动保障科学研究自由。其权力的行使必须服从宪法和法律的规制,既不能违背立法的目的,也不得超越科学研究自由的边界。
     
      高校学术委员会权力的行使不得违背立法的目的,即不得妨害科学研究自由。科学研究自由要求研究对象、研究方法由研究者自主决定,不能限制何种内容不能研究,也不能限制学术研究只可用某种方法。{22}437因此,学术委员会不得制定强制性的学科研究、发展计划要求教师必须遵循,以限制教师的科学研究自由;也不能通过付给教师极低的工资使之不得不为生活所迫去申报各种科学研究项目,而无法自主研究。[6]学术委员会对研究水平的评价也不能以简单的“数目字管理”取代专业判断。当前,高校对学术的评价往往采用各种指标,包括:数量指标、期刊指标、项目指标、金额指标、奖励指标,甚至还有职务指标,不等的指标对应不同的考评得分。
     
      应当承认,上述指标均能在一定程度上反映研究水平,但设立学术委员会的目的在于依靠学术委员会委员作为“学术同行”的专业判断力集体做出决定,如果根据上述指标或其化约的分数简单相加就可以判断研究水平的高低,那实在不必成立学术委员会,只需要一二统计员即可。学术委员会的权力作为科学研究自由的制度保障,其行使必须以促进科学研究自由为目的。学术评价的唯一标准是专业标准,上述指标作为科学研究的相关因素并非不能纳入考虑范围,但若成为学术评价的主要标准显然是用行政的、商业的、金钱的逻辑取代了学术的逻辑,违背了立法目的。只有以学术委员会委员们对研究成果认真审核之后集体做出的判断为主要标准或至少在上述指标外保留替代性标准才是合法的。
     
      学术委员会作出决定时不应有学术之外的不相关考虑,应遵守正当程序。上述指标之所以存在,部分的原因可能是学术委员会委员在做出学术决定时增加了不相关的考虑,比如年龄、学缘甚至血缘等因素。为了避免受学术以外因素的影响,学术委员会作出决定必须遵守学术正当程序原则,至少包括回避、答辩和公开说明理由等方面:有足以影响评价结果的利害关系的学术委员会成员应当回避,不得参与行使学术权力;对被评议者作出不利决定时应听取他的陈述和申辩;学术委员会委员们对各自的决定应书面说明理由并向校内公开。对不能依据科学研究自由要求履行职责的学术委员可追究责任直至取消学术委员会委员资格。
     
      学术委员会行使权力不得超越科学研究自由自身的界限。科学研究自由并非绝对自由,当它仅仅作为思想停留在学者的大脑皮层时,法律自然无从干涉;一旦体现为研究行为,其行为的方式与后果,包括研究的耗材都受国家法律约束;其研究成果的表达虽较一般表达自由更为广泛,但也应符合学术规则。与其他基本权利发生冲突时,科学研究自由并不当然优先,只有在具体案件中通过利益衡量,参酌各种相互冲突的基本权利的意义,在维护宪法的统一性基础上根据比例原则来确定。{3}125比如,科学研究自由不能侵犯人的生命权、健康权、人格权,不得采用人体实验,限制基因技术和器官移植的研究。不得侵犯他人的隐私权,比如医生在未经患者同意的前提下不得进行人工流产手术的学习观摩。科学研究成果的发表必须尊重他人的著作权,不得抄袭剽窃。[7]论文答辩过程中,学生固然不能以教师批评过于严厉为由指控诽谤;教师也不能在讲学过程中大谈与专业课程无关的内容,更不能将教室作为其发表政治观点的论坛。涉及国家重大安全利益的科学研究自由受限制,比如核技术的研发。上述对科学研究自由的种种限制不仅学术委员会不得违反,更构成学术委员会进行审议评定时所应遵循的准则。
     
      当然,学术委员会作为校内最高学术机构,其权力以学术事务为限,作为我国现代大学治理体系的重要一环,在整体上受党委领导下的校长负责制的约束。
     
      四、《高等学校学术委员会规程》述评
     
      《规程》第一次以具有法律效力的规章形式规定了学术委员会的性质、地位、组成、任期、职权以及行使职权的方式,对于解决我国长期存在的学术委员会权力“虚化”的痼疾必将起到基础性作用,是我国现代大学治理体系建设的里程碑。但从保障科学研究自由、落实学术委员会作为校内最高学术机构的权威的角度看,《规程》也不乏可完善之处。
     
      首先,在立法目的上,《规程》第1条仅规定“为促进高等学校规范和加强学术委员会建设,完善内部治理结构,保障学术委员会在教学、科研等学术事务中有效发挥作用”制定本《规程》。如前所述,学术委员会的权力来源于科学研究自由、服务于科学研究自由,只有将“保障科学研究自由”规定于立法目的才能真正体现设立学术委员会的根本动因。即便《规程》第4条谈到了学术委员会应当“尊重学术自由”,仍不足以彰显科学研究自由作为学术委员会存在的宪法根基及其运行的首要原则的重要地位。
     
      其次,在参与主体上,《规程》第4条规定“保障教师、科研人员和学生在教学、科研和学术事务管理中充分发挥主体作用”,看似维护了学术平等,却可能把不适格或不完全适格的主体也引入了学术事务管理的主体范围。本科学生尤其是低年级本科生,往往并不具备开展科学研究的知识基础,让他们参与学术决定,违反了“同行评议”的原则。[8]在德国,1973年联邦宪法法院通过“大学判决”明确,在教授任命问题上不应该考虑非学术人员的参与,即使考虑给学生一定的参与决定权,也必须保证大学教师拥有决定性影响。{23}130在法国,宪政院1984年的“大学教授决定”同样判决削弱教员的表决作用、使教学助理和职工的表决权可能超过教授的表决权的措施侵犯了教授的学术自由。{24}109因此,即使保留《规程》第4条的相关规定,也应该紧随其后增加“保障教师、科研人员在教学、科研和学术事务管理中发挥决定性作用”。
     
      最后,作为一部法律规范,《规程》在结构上是不完整的,既没有规定各相关主体违反《规程》后的法律责任也没有规定纠纷解决机制。《规程》授予学术委员会权力的最核心规范第15条、第16条、第17条表述方式均为学校“应当”如何,这是为高校设定了义务,但却没有规定高校不履行义务时承担何种责任、如何纠正,无疑会使《规程》的执行力大打折扣。学术委员会是校内最高学术机构,如果学校无视《规程》第15条、第16条规定的审议、评定权,径自做出决定,应赋予学术委员会向教育主管部门的申诉权,教育主管部门须在法定期限内作出裁决。《规程》第17条规定了学术委员会的咨询权,对学术委员会“提出明确不同意见的,学校应当做出说明、重新协商研究或者暂缓执行”。其中“做出说明”的效力太弱,可参考法国宪法委员会与总统之间的关系,学术委员会的咨询意见不仅要说明理由,而且要公开发布,以公开制止专断。[9]《规程》第22条规定,对学术委员会决定有异议的,可申请复议,“经复议决定为终局决定”。我国大学的学术生态中,“学阀”现象并不鲜见,学阀常常把持学术委员会的重要位置并拉帮结伙,使得校内复议成为具文。可以考虑引进校外监督机制,对争议的事项,利害关系人可以向省级或国家级专业学会的学术委员会申请复议。复议结果与校学术委员会决定不一致的,并无强制约束力,学术委员会可以自行变更原决定,拒不变更的须向社会公开说明理由。

    【作者简介】
    管华,男,河南光山人,法学博士,西北政法大学行政法学院副教授,陕西师范大学教育学院博士后;陈鹏,男,1962年生,陕西富平人,陕西师范大学教育学院教授,博士生导师。
    【注释】
    基金项目:中国博士后科学基金第52批面上资助项目(2012M521734);第六批特别资助项目(2013T60871);“中央高校基本科研业务费专项资金资助”( 13SZYB05)
    [1]如有论者认识到“学术权利是学术权力的‘来源’与‘归宿’”,但究竟学术权利是何种权利,学术权力如何服从于学术权利还处于晦暗不明的状态。见李海萍:《大学学术权力现状研究》,湖南师范大学2010年高等教育学博士论文,第50-52页。
    [2]涉及的法律条文有《宪法》第47条,《高等教育法》第10条,《教师法》第7条,《科学技术进步法》第3条。
    [3]参见吴清山著:《教育法规理论与实务》,心理出版社股份有限公司2006年版,第184-190页。
    [4]徐显明提出了影响广泛的关于基本权利的判断标准,前两条就是对人的不可缺乏性、不可取代性。参见徐显明:《“基本权利”析》,《中国法学》1991年第6期。
    [5]完全可能发生这样的情况:一个民族因遵循被该民族视为最智慧、最杰出的人士的信念而遭到摧毁。尽管那些“圣人”本身也有可能是不折不扣地受着最无私的理想的引导。【英】弗里德里希·冯·哈耶克著:《自由秩序原理》,邓正来译,三联书店1997年版,第78页。
    [6]关于知识规划,可参见邓正来:《从“知识规划时代”中解放出来》,《中国书评》第五辑,世纪出版集团、上海人民出版社2006年版。
    [7]参见何生根、周慧:《论学术自由的法律界限》,《法律科学》2007年第2期。
    [8]学生是大学的匆匆过客,让他们参与对学术的指导评价是自相矛盾的。参见约翰·S·布鲁贝克著:《高等教育哲学》,王承绪等译,浙江教育出版社2002年版,第43页。
    [9]关于法国总统与宪法委员会在“咨询”问题上的互动,可参考张莉著:《当代法国公法——制度、学说与判例》,中国政法大学出版社2013年版,第176页。
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