启动脱欧程序 英国议会不可缺位
2016/7/11 13:35:19 点击率[334] 评论[0]
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    【学科类别】国际条约与国际组织
    【出处】中国宪政网
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】我们认为,依据英国宪法,首相无权作出《里斯本条约》第50条退出欧盟的声明,因为首相并未被授权优先行使这项本属议会的权力。在相关法律通过之前,如果首相试图作出退欧声明,该声明在国内法上无效,且也与《里斯本条约》第50条相悖。作出上述判断有诸多理由。最根本的原因在于,英国实行议会民主制。因而,对于公投的影响、《里斯本条约》第50条欧盟成员国资格的时机选择以及英国公民基于欧盟成员国资格所享有的权利,只有议会而非政府才拥有最终的判断权。具体而言,1972年《欧洲共同体法》(the European Communities Act 1972)的规定、目标和宗旨也印证了上述法律立场的正确性。为何这种法律立场如此重要?这不仅是由于,第50条一旦启动,我们的宪制安排的改变将无法避免。另一方面也是因为,作出第50条退欧声明的时机对于英国与其他欧盟成员国的谈判地位具有重要影响。
    【中文关键字】里斯本条约;民主宪制;欧盟法;议会
    【全文】

       一、《里斯本条约》第50条

       《里斯本条约》第50条规定如下:

       1、任何成员国都可以基于本国宪法要求,决定退出欧盟。

       2、决定退出欧盟的成员国应向欧洲理事会通知其退出欧盟的意愿。在欧洲理事会确定的规则的指引下,欧盟与该成员国进行协商并与其达成协议,以对其退出欧盟作出安排并考虑其未来与欧盟的关系。协议将依据《欧盟运行条约》(the Treaty on the Functioning of the European Union)第218条第3款进行协商。在获得欧洲议会同意后,由欧盟理事会以特定多数决的方式签订该协议。

       3、除非欧洲理事会与相关成员国一致同意决定延长期限,否则自退出协议生效或自第2款规定的通知两年后,(欧盟的)条约将停止在该成员国适用。

       首先要指出的是,《里斯本条约》第50条是一个“一劳永逸式的”(once-and-for-all )决定;第50条一旦启动,便毫无回旋余地。如果两年后并没有可接受的退出协议达成,则退出的成员国无法再与欧盟进行协商。当然2年的期限也可以延长。但这属于欧盟理事会的“馈赠”,并且要求全体一致同意。

       有观点认为,第2、3两款中暗含着成员国撤回退出通知的权利。但基于第50条,我们却无法得出这一结论。第50条第2、3两款明确规定:双方仅可就退出条款本身进行协商;在成员国未达成协议时,条约在有关国家停止适用。由于英国希冀启动第50条以退出欧盟,因而这一观点可能会失去意义。在第50条的基础上,并非一定可以得出通知可以撤回的结论。

       因此,《里斯本条约》第50条是扭转谈判实力,从而有利于英国留在欧盟的决定因素。如果在退出欧盟时,英国与欧盟并未达成协议,那么英国的损失将远甚于欧盟。尽管欧盟想进入英国市场,但其也深知,在退出欧盟谈判的过程中,英国的谈判地位将十分不利。如果英国并未与欧盟达成任何协议,对英国经济而言,后果极为惨重。这很有可能削弱英国在退出协议关键事项中的谈判地位。

       所以,如何作出第50条的通知就极为关键。不幸的是,这一问题含糊不清。第50条第1款规定,在退出声明前所作的退欧决定,必须与成员国自身的宪法要求相一致。但何为英国的宪法要求?

       二、第50条声明的民主宪制要求

       在辞职演进中,大卫·卡梅伦说到:“与欧盟的协商需要由新任首相开启,我认为应该由新任首相来决定何时触发第50条并启动脱离欧盟的正式法律程序。”

       卡梅伦并未具体指出他所坚信的由首相启动第50条的法律依据,但对宪法学者而言,答案显而易见:其法律依据是王权,即自中世纪以来从未获得制定法支持的、由国王行使的行政权。它主要体现在,由议会授权政府处理的外交事务中。国王的条约制定权即是其例。

       如果卡梅伦的理解是正确的,即王权构成退欧声明的依据,并且其对何时作出声明享有完全的判断权,那么启动第50条的时机将难以确定。

       王权与制定法之间的关系一直存在争议。直到上世纪80年代,仍有观点认为,王权的行使(不是王权的存在)不受法院的司法审查,即国王不会为非。尽管法院无权对王权的行使进行审查,但其可以对王权是否存在享有优先的判断权。最早对于王权的一种限制是,王权不能违背制定法;在二者冲突时,制定法优于王权。在普通法上具有重要影响的敕令案(The Case of Proclamations,(1610) 12 Co. Rep. 74)中,爱德华·柯克认为:君主的敕令(proclamation)···不能改变普通法、制定法及习惯。

       针对这一原则,最近的阐述是1995年的消防联盟案(Fire Brigades Union Case[1995] 2 AC 513)。在该案中,布朗·威尔金森(Lord Browne-Wilkinson)认为:“···时至今日,如果王权的行使违背议会在制定法中明确表明的意志,并优先于议会通过立法所作的决定,这将是令人震惊的···”

       这一判例法构成了英国宪法中权力分立的部分要旨:政府不能剥夺议会所赋予的权利,也不能违背制定法。将英国人民的权利交由政府支配与议会主权的理念背道而驰。

       诚然,英国宪法对于在消防联盟案以及相关判例法中所援引的权力分立原则的准确界限在解释上具有开放性。狭义的解释将其适用限制于下述:制定法详细规定了政府如何行动,但政府可以通过诉诸王权以规避制定法;而广义的解释路径为,王权的行使将制定法变为一纸具文被得以严格限制,政府的行为也不允许违背制定法的目标与宗旨。我们认为,后者是对法律的正确表述,其特别适用于我们所关心的作为权利成立基础的宪法性法律(a constitutional statute)中。

       但这并不意味着政府永不可以退出条约,一切都取决于制定法的条款、目标和宗旨。如1998年《人权法案》(The Human Rights Act 1998)即以另一种方式包含了欧洲人权公约的内容。

       三、第50条的后果

       成员国启动第50条程序的意图是退出欧盟。欧盟条约在(1)已达成协议生效,或者(2)两年的协议期满(一致同意的条件下可延长)停止适用。然而问题在于,退出欧盟的决定可以由政府单独作出甚至是诉诸公投吗?

       首先,1972年的《欧洲共同体法》是“为欧共体接纳英国做准备”。这一标题有助于解释这部法律的规定、目标与宗旨。

       该法第2章规定,欧盟条约规定的所有的权利、权力、责任、义务和限制都是英国法的组成部分。

       这部法律的主要意图是为英国加入欧盟并且其条约在英国生效作准备。启动第50条的意图将与《欧洲共同体法》相冲突并直接导致其无效。一旦退出欧盟协议生效或英国与欧盟的协议未达成,《欧洲共同体法》将成为具文。这时,法官就会宣布欧盟条约在英国停止适用。实际上,一旦第50条的程序完成,英国议会即可无须适用这部法律,因为根据欧盟条约的规定,英国不享有保留的权利和义务。

       这并不是说第2章是涉及欧盟条约下变动不居的权利义务,因为第2章显然是为了配合欧盟法之下英国所变化的权利和义务,例如遵守欧盟立法、留在欧盟。第2章并不允许英国政府作出导致英国退出欧盟的行为。这种行为与使英国加入欧盟的《欧洲共同体法》的整体目标和宗旨相抵牾。

       有人认为,既然《欧洲共同体法》并未规定退出欧盟的程序,上述冲突就不存在,因为退出欧盟的行为并未正式触及制定法。但这显然是一种基于形式主义地分析,因为英国启动第50程序的意图显然与《欧洲共同体法》的目的相悖。

       通过作出第50条的声明,英国首相启动退出程序,一定会以损害欧盟权利为代价(即使可以协商安排一系列非条约的替代性权利)。

       其次,如果上述措施并不完备,第50条的声明将会剥夺英国公民与欧洲议会相关的权利。2002年的《欧洲议会选举法》赋予成员国公民选举权和被选举权。成员国政府无权单方作出与《欧洲议会选举法》相悖的行为,也无权剥夺《欧洲议会选举法》所赋予的公民的权利。

       相关例子不胜枚举,然而其本质却十分明晰:欧盟的成员国资格已经赋予英国公民一系列法律上的权利,其中部分权利或是体现在制定法中或是直接由本国法加以规定。上述两则案例所彰显的普通法原则是:未经议会同意,政府无权剥夺公民的权利。王权不能颠覆法定权利;制定法优于王权。

       上述原则在本国法和欧盟法中都具有重要意义。第50条规定,退出欧盟的决定必须与成员国的宪法要求相一致。如果未经议会同意,首相就试图启动第50条,显然与第50条的规定不符,这在欧洲法上也是无效的。

       四、议会的角色

       可能会产生宪法上鸡生蛋、蛋生鸡的难题:在脱欧协议达成前,议会如何立法才能使得英国退出欧盟?针对这一难题,直接的解决办法是,在第50条申明作出前,议会必须颁布制定法授权或要求首相作出第50条的通知,并授权政府在必要时得改变法律以使得英国退出欧盟。

       难道这仅是一种形式吗?依据政治现实,答案可能是肯定的。议会可能认为,公投后,其必须就此制定相关法律。但根据宪法,答案却是否定的。在宪法上,议会在审议这一立法时,并不受脱欧公投结果的拘束。议会有大量合乎宪法的选项可供选择:

       首先,议会完全可以不授予政府这项权力。正如脱欧运动的诸多核心主张表明的那样,议会可以认为脱欧决定并未作出或者其是在错误的规则指导下作出的。正如埃德蒙·伯克(Edmund Burke)所言,英国实行的是代议民主而非直接民主。基于良心而反对公投的议员在即将到来的下次大选中可以向其选民证明,他们的选择是正确的。需要澄清的是,我们对议会是否应采纳这一选择不持立场,但毫无疑问,这是议会的一个选项。毕竟,我们实行的是议会主权。

       其次,议会可以认为,启动第50条将损害国家利益,因为我们尚不知道英国与欧盟的关系将会如何,也不知道欧盟将会给我们附加何种条件。议会很可能会得出如下结论:即使议会决意退出欧盟,但要求政府立即作出退欧的通知危会及国家利益,因为第50条的法律结构使得英国处于即为不利的协商地位。当然,如果议会认为政府可能会被迫接受损害英国经济核心利益的退欧条款,议会不可能要求政府根据第50条发布退欧通知。议会可能据此要求政府,进行大规模的非正式磋商甚或就英国脱欧寻求正式的条约修订而不是通过启动第50条的程序。

       在启动《里斯本条约》第50条前,如果英国试图获得部分关键条款的框架协议,一旦这些条款协商完毕,议会可能会启动第50条的脱欧程序,当然议会也许会留有部分细节由政府进行协商。一旦协议最终达成,英国将脱离欧盟。这一选项也符合公投的结果。

       最后,议会当然可以通过授权首相作出退欧声明。将议会纳入到退欧程序中颇有裨益:具有广泛代表性的议员以及各种相关委员会广泛的信息汲取能力,使得议会有能力且具备合法性去讨论各种退欧选项的影响、所有的框架性条件或者议会想规定的其他批准事项。与之相对,公投对于退欧事项的讨论无能为力。诸如此类的事项应是由议会来讨论,而不是在封闭的内阁会议中由政党来决定。

       结论

       《里斯本条约》第50条规定的退欧程序引发了复杂的法律和政治议题,并且充满各种风险(除去脱离欧盟的各种固有风险)。英国不成文宪法的模糊性更是加剧了问题的复杂性。

       公投结果本身并不涉及英国如何脱欧的问题。如何脱欧取决于政府和议会确保脱欧符合英国的国家利益。

       我们的分析意在表明,英国退出欧盟可能耗时长久,甚至要很多年才能完成。欧盟成员国已经明确表示,一旦第50条启动,他们将加紧协商并迫使英国尽快触发退出欧盟的扳机。当然,脱欧也会导致一定的不确定性。但我们需要在不确定性和其他必要条件(如符合英国的宪制安排并确保脱欧符合英国的国家利益)间进行权衡。在英国的宪制下,快速启动第50条并不可行。即使最终成功脱欧,对英国政府和议会而言,快速启动第50条也并非可取之道。脱欧会引发巨大的宪法和经济影响,它也是英国这一代人所面临的最重要的决定。依据我们的宪法,应由议会而非政府来作出这一抉择。

    【作者简介】
    Nick Barber(尼克·巴伯), Fellow, Trinity College Oxford;Tom Hickman(汤姆·希克曼), Reader, UCL and barrister at Blackstone Chambers;Jeff King(杰夫·金), Senior Lecturer in Law, UCL;译者:王世杰,中国人民大学法学院硕士。
    【注释】
    英文版 N. Barber, T. Hickmanand J. King, ‘Pulling the Article 50 ‘Trigger’: Parliament’s Indispensable Role’,U.K. Const. L. Blog (27th Jun 2016)。

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