公民住宅用地自动续期不应缴费 --国内首例商品房土地使用权到期案例物权解读
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【法宝引证码】
    【学科类别】房地产法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2016年
    【中文关键字】土地;使用权;到期;续期;续费
    【全文】

      近期一则关于房屋的新闻引起社会各界的普遍关注。
     
      事情是这样的,温州鹿城区一些房主发现他们所购买的房屋的土地使用年限到期或者即将到期,如果续期,他们将面临着花费高额的土地出让金的问题。之所以说高额,是因为这个续期费用以现有土地价值为基价进行计算,这一费用甚至高达目前房产交易价格的1/3到一半!
     
      换句话讲,你购买的一套价值100万的房屋,续期时需要交纳30万到50万的费用才可以!
     
      据记者报道,经当地国土资源局初步排查,这种房屋在温州市鹿城区内即有600余宗(套)。而从去年开始,20年期限的这批住宅土地使用权到期或即将面临到期。而且,这次市区一批上世纪90年代初期住宅用地使用权到期面临续期的问题,这在全国可能也属先例。
     
      事实上,在全国各地,这种情况可能都会陆续发生。
     
      问题是:目前我国法律关于土地使用权的期限到底如何规定?
     
      1990年国务院颁发了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,明确规定了国家按照所有权与使用权分离的原则,实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。并在第十二条规定:居住用地的最高年限为70年,工业、教育、科技、文化、卫生、体育用地为50年,商业、旅游、娱乐用地40年,综合或其他用地为50年。这是国家从法律上对土地用途进行区分并设定了使用权的期限。
     
      那么,老百姓花钱买的房子,其所占土地续期需要花钱吗?
     
      2007年10月1日《物权法》出台之前,关于土地使用权的规定从国家到地方均有相关规定。
     
      《城市房地产管理法》规定土地使用权出期限届满,土可以继期。续期的,应重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。"
     
      2004年,深圳印发《深圳市到期房地产续期若干规定》,详细规定了房地产续期的具体步骤和方法。具体方式包括补交地价签订土地出让合同或支付土地租金签订土地租赁合同。
     
      从上述规定可以看出,《物权法》没有出台之前,住宅用地使用权到期后,可以向政府申请续期,政府可以社会公共利益需要收回,到期收回不涉及到补偿。如果续期,应当重新支付土地使用权出让金,深圳更是直接给出了标准。
     
      《物权法》出台后,其在149条中明确规定:住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。
     
      这与上述规定则有了明显的区别。
     
      区别之一是《物权法》把土地使用权区分为住宅建设用地和非住宅建设用地,之前的国务院条例和《房地产管理法》对此没有区分。
     
      其次,《物权法》明确了公民享有的住宅建设用地使用权到期后应当自动续期,而非之前的申请续期。
     
      那么,《物权法》中规定的自动续期如何理解?房主到底应不应该再次交钱?
     
      笔者认为不应该,《物权法》关于自动续期的规定,应当理解为公民的住宅建设用地使用权到期后可以自动获得使用权且无需缴费。这是对《房地产管理法》、《暂行条例》中规定公民在土地使用权到期后申请继期且缴费的一种否定,而非现在一些地方部门理解的对此没有规定。
     
      分析如下:
     
      首先,从规范的角度来看,《物权法》是以保护国家、集体、公民私人物权为核心的,更多侧重于财产的权益保护。《暂行条例》、《房地产管理法》则以规范国家有关部门对于土地的管理为主。因此,关于公民在土地使用权方面权利义务的规定,从法的位阶、效力等级与颁布时间上来看,也应当以《物权法》为主。
     
      其二:《物权法》在住宅与非住宅使用权的区分,表明两者存在不同,且非住宅建设用地使用权另行依照法律规定办理,对于地上的房屋及其他不动产的归属,可以通过约定、法律、行政法规的规定处理。这就可以推断出住宅建设用地使用权的处理不能够适用之前《暂行条例》与《房地产管理法》的规定。
     
      其三,相关国土部门先把《物权法》自动续期的规定理解为没有规定是否收费,进而在实际操中收费的做法,违反了法无明文规定不可行的行政法原则。
     
      其四,公民拥有房屋的所有权,所有权是永久权、对世权,应当受到保护。在不与国家土地公有制度与集体所有制度相冲突的情况下,设置土地使用权期限没有问题,但问题是到期后如何处理。《物权法》之前的规定是:如果不缴费或者基于社会公共利益,就可以收回土地。其结果就是公民的房屋所有权或者其他不动产的所有权根本不是永久所有,这与《物权法》是相矛盾的。因此,笔者理解,从立法精神和价值取向上看,自动续期且不需要缴费,即不违反国家的土地公有制度,也不与公民私人所有权相冲突,是最佳的制度安排。
     
      其五,我国住房制度发展至今,市场方面已完全与国际接轨,其房产价格远超一些土地私有制国家的市场水平。此时再以到期为由收费,是变相的推高房价,增加公民的居住成本。这已经不单纯是法律问题,甚至会上升为民生问题、政治问题,这可能会对于政府的公信力造成严重破坏。
     
      基于上述理由,笔者认为,地方政府不能够以缺乏顶层设计为由擅自收费,即不合法,也不合理。退一步讲,既然认为缺乏顶层设计,那么在顶层设计出台之前,地方政府制定政策还是要谨慎为好!
     
      闲笔:纵观中国历史,社会动乱往往与土地兼并后民无立锥之地互为因果,所有凡是涉及到基本民生的问题,国策应当慎之又慎。笔者从两个角度看待这个问题,一方面,保护公民私有财产,就是保护国力,保护国家利益,在土地公共的宪法原则下,自动续期且不续费可以完美的解决这一问题。其次,中国自古以来人多地少,资源一向紧缺,在土地方面,公平与效率显然一个都不可以少。因此,除公民实际居住的住宅外,其他的土地使用权到期续费也是可行的,《物权法》对此已经作了区分,并为相续立法留有空间。笔者想要强调的是,千万不要锚点盯着老百姓脚下赖以居住生活的土地,去打它的主意。
     
      2016年4月17日星期日

    【作者简介】
    毕文强,执业律师,执业证号:11101200510332032。1975年出生于山东曲阜,汉族,中共党员。西北政法大学法学院民商法学士,烟台大学法学院兼职教授。

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