走出“问责的尴尬”
2016/1/20 8:40:02 点击率[73] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《北京日报》2016年1月18日
    【写作时间】2016年
    【中文关键字】问责;政府
    【全文】

       问责制从建立到发挥作用是一个渐进的过程,需要在实践中实现有效的制度平衡——

       当前的问责运行模式,还经常依赖于群众随机的政治参与和媒体舆论的驱动,责任追究制度化的持久动力尚显不足。

       “问责尴尬”的表现是什么

       面对经济社会双重转型的格局,锐意改革还是无所作为,一直挑战着众多官员敏感神经,“谨慎”和“低调”、“不求有功,但求无过”成了一些官员的处世哲学。这种功利主义选择,实则折射出一些官员的纠结与困惑。从权力运作的断面观察,如果权力自身的运行逻辑没有改变,问责只是一种不确定的风险,不具备足够的威慑力,也就无法遏制权力的惰性和寻租冲动。官员内心的纠结致使问责制度的设计与实践犹如行走在平衡木上。

       在一定意义上,问责就是参与各方运用国家权力和实现利益的博弈,是参与各方追寻自身利益最大化的制度平台。当前,大多数人对问责制的认识停留在有一事问一事、出一事责一事上,与问责制度的法律文本若即若离。现行的问责制度在客观的公共行政环境中出现的这种尴尬局面,耐人寻味。

       “问责尴尬”背后的逻辑

       这种问责的尴尬植根于中国社会转型背景。问责制是在实践的倒逼下开始萌生的。一段时间里,疾风骤雨式的问责,在一定程度和范围内收到了肃整社会流弊、震慑行政违法、恢复社会秩序的效果。但是从某种意义上说,这种运动式问责从一开始就是以法治精神的流失为代价的,由于问责标准与程序混乱无序,不但助长了选择性问责,也使人们对问责机关的能力、信用产生了怀疑。

       这种问责的尴尬基于现实主义的考量。一方面,我们缺乏一套可操作性的、明确的问责标准来定性和定量分析行政过错的客观原因和主观原因,替而代之的是一些模糊、原则性的规定。另一方面,从理论意义上说,问责制是一种手段,而不是目的,目的是通过严肃问责来教育挽救责任者本人,并可以起到警示他人的作用,实现制裁与教育的双重功能。但是在实践中,问责制的责任预防功能并没有清晰显现。

       这种问责的尴尬源于机会主义抉择动因。我国不少地方或单位的问责规定并不是从本地方、本部门的实际需要出发的,而是觉察到问责是一股时代潮流,于是将问责的制度文本当作其“形象工程”的一部分。从现实来看,“纸面上的法律”与“行动中的法律”存在较大距离,问责在很多时候还过度依赖于舆论的驱动,网络曝光、媒体爆料等非常规手段充当了重要角色,而缺乏源于“掌握权力就要承担责任”的逻辑驱动。对于问责对象,别说是法律制裁,有时连轻微的纪律处分都没有;相反,某些地方官员通过不应有的行政过错可能获得政治、经济上的收益却是实实在在的。这些现象不仅可能削弱问责的力度,加剧官员机会主义选择的频率,而且直接催生更多的“问责秀”、假问责等劣质公共行政生态问题。

       如何冲破“问责尴尬”之藩篱

       问责是现代政府强化责任、改善政府管理的一种有效的制度。问责制度从建立到发挥作用是一个渐进的过程,需要在实践中不断冲破问责尴尬的藩篱,在既有政治格局中实现有效的制度平衡。

       化解问责的尴尬,必须通过制度建设科学配置权力,确保权力运行公开、透明、规范,进一步提高制度的科学性和系统性,注重抓好法规制度的系统配套,特别是注意保持制度建设与责任追究政策、法规的有机统一,保持上下位制度和同位阶制度之间的衔接匹配。

       在问责的具体实践中,问责尴尬的有效化解,关键在于各利益攸关方乃至社会公众的积极监督。真正有效化解问责的尴尬,必须建立起透明公正的监督体系,确保问责行为合法、程序合法和方式合法。

       在问责效果的利弊权衡中,必须正确理解制度的刚性穹顶。面对复杂的国情和繁重的政务,必须依法行政,创新服务,稳中求进。为正向激励官员有效作为,对于锐意创新的官员应该提供相对宽松的环境,对于在行政过程中非故意或者重大过失犯错的,应该酌情减轻或者免除责任追究。但必须注意的是,这里的责任减免须是在法律框架下的责任减免,是服务于法治国家建设的责任减免。

    【作者简介】
    王仰文,聊城大学法学院副教授。

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