论香港高铁一地两检的具体安排及建议
2016/1/19 14:59:15  点击率[1841]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】特别行政区基本法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】香港高速铁路项目严重超支且误期不断,更令人忧虑的是特区政府一直未有交代一地两检的具体安排。最近,有全国港澳研究会成员在香港《明报》撰文指出,中央政府有权由国务院用行政指令直接将高铁西九总站部份地方划归为内地口岸。香港大律师、前立法会议员吴霭仪随后在香港《信报》撰文驳斥有关想法是荒谬绝伦。她反驳,香港律政司司长袁国强所指,要实施「一地两检」内地人员来港执法无可避免的说法,「真正『无可避免』的结论就是:『一地两检』违反《香港基本法》。」 笔者认为将西九口岸一小部份土地划归由内地边境检查站使用是合法可行的,但必须先由全国人民代表大会通过决定,然后再由国务院重新以文字和地图表述香港特区新的区域界线。然而这做法,虽合法理,但在香港必产生极大的冲击。为减少此等冲击及帮助解决香港年轻人「上楼难」的问题,中央政府可考虑采用「以地换地」之权宜方法,用二、三个离香港邻近之内地离岛,如外伶仃岛及内伶仃岛,以换取西九龙高铁站内的一块土地;换地法律程序、操作模式可参考引用珠海横琴建立澳门大学校园、增附澳门大陆水域及深圳湾设立香港关口之實例。此既可解决西九龙「一地两检」之用地问题,更可帮助特区政府理顺香港年轻人的「上楼」难题。 加拿大之《1999预清关条例》(1999 Preclearance Act),是加拿大国会将国外法经国内立法变为国内法,容许美国的移民、海关、公众健康、食物检查及动植物健康保障法律在各大机场实施。此条例对美国联邦检查人员有很多执法上之限制以保障加拿大人之权利,此条例之前身是《1974加美空运预清关协议》(1974 Air Transport Preclearance Agreement between Canada and the United States of America),于1974年通过并实施,运作良好。其后,因加拿大人权法及其它立法之变动及过关人数之增加,修改为现今之《1999预清关条例》(1999 Preclearance Act)。其内容、修改及实施过程和经验实可作为本港「一地两检」立法之参考。 以上两建议可各自为之,亦可同时行之,若能同时行之,效果将会更好,望在上位者能慎之重之。
    【中文关键字】香港基本法;一地兩檢;加拿大《预清关条例》(Preclearance Act);授权原则(principle of delegation of power);权力列举原则(principle of enumerated powers)
    【全文】

       一、法律观点的争拗

       全国港澳研究会成员、深圳大学基本法研究中心教授宋小庄最近在《明报》撰文〈一地两检情理之中法理之内〉提出法律观点:全国人大1990年《关于设立香港特别行政区的决定》订明香港特别行政区的行政区域图由国务院另行公布。宋小庄指出,由于该行政区域图并非《香港基本法》的组成部份,修改不受《香港基本法》第159条的限制。而《香港基本法》第7条规定香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有。中央政府可以发出国务院行政指令,将西九口岸一小部份土地划归由内地边境检查站使用。

       香港大律师、前立法会议员吴霭仪随后在香港《信报》撰文指出,宋小庄的说法是本末倒置,香港特区的区域范围由全国人民代表大会(全国人大)决定,国务院只是依照全国人大决定制图,不能反其道而行。全国人大是按《中国宪法》第31条,自1997年7月1日起设立香港特别行政区,从而制定《关于设立香港特别行政区的决定》,其第2条全条如下:「香港特别行政区的区域包括香港岛、九龙半岛,“新界”以及所管辖的岛屿和附近海域。香港特别行政区的行政区域图由国务院另行公布」,乃是落实《中英联合声明》的一部分。

       吴霭仪於文中强调,国务院于1997年5月7日,在联络小组工作期内,以第221号命令执行全国人大的决定,以文字和地图表述香港特区的区域界线。故此,以国务院行政命令來修改香港区域图的提法是荒谬绝伦的。吴霭仪更认为,《香港基本法》不容许内地人员在香港执法,也不容许附件三以外的全国性法律在香港实施。

       二、宋、吳二人法律观点的分析

       在进行宋、吴二人法律观点分析之前,有必要对授权原则(principle of delegation of power)及权力列举原则(principle of enumerated powers) 作一简要的解释,这是因为香港特别行政区的自治权力来自中央政府的授权。《香港基本法》第1条规定:香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部份。这就是说,香港归属于所有13亿中国人而非仅属于7百万之港人,而代表13亿中国人行使國家權力的則是全国人民代表大会(全國人大)。《香港基本法》第2条规定:全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,……另外,《香港基本法》第20条规定,“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力”,这也就是说,13亿国人经过全国人民代表大会授权予香港特别行政区,[1]特区享有的自治授权均写于《香港基本法》上,特区祇享有《香港基本法》列明的权力,[2]“没有列明则没有” [3];没有列明的权力则仍归属于内地国人,这就是本地法律人所说的“剩余权力” [4]之归属问题。[5]概括地说,“剩余权力”归属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府,特别行政区非经重申授权不得行使。《香港基本法》第16至19条分别列举了香港特别行政区现有的授权,从这些条款中,可以得出以下基本结论:[6]

       1.香港特别行政区享有高度自治权,其中的货币发行权和终审权,甚至超过了以美国各州为代表的联邦成员的权力。

       2.这种自治权在基本法上采取了列举加兜底式的表述方式,而没有采用以美国宪法第十修正案为代表的保留权力条款。

       3.香港特别行政区享有的权力来自于中央的授权,因此,香港特别行政区与中华人民共和国的关系是单一制下地方与中央的关系。

       4.香港特别行政区不享有任何形式的主权,其享有的高度自治权的最终来源是中华人民共和国的主权。

       授权原则(principle of delegation of power) 及权力列举原则(principle of enumerated powers)在美国宪制安排上广为人知,美国联邦政府祗拥有《美国宪法》上列举之权力,[7]未列明的则仍归人民所有,这是因为美国之宪制原则来自「天赋人权」,政府之权力来自人民之授权。[8]美国《宪法》第十修正案规定:“本宪法未授予合众国、也未禁止各邦行使的权力,保留给各邦行使,或保留给人民行使”。任何授权变更或授权范围扩大,必须经由通过宪法修正案重新得到人民之授权或认可。[9]这种情况发生于美国南北战争战事结束后,宪法修正案13,14,和15,批准在未来的岁月,禁止奴役,为所有人给予正当的法律程序的保障,给予被释放的奴隶和他们的后代投票权的法律保障,第19修正案保障妇女在全国各地的投票权,第24修正案禁止人头税,这征税往往夺去黑人和其他少数族裔,以及贫穷白人应享有的权利,第26修正案下调了法定投票年龄至18岁。

       基于上述对授权原则及权力列举原则的分析可知,任何人民对政府或中央政府对地方政府授权之订立或改变,必须以一地最高级别及具全民代表性之宪制性文件之制定或改变来落实以体现人民意愿之认同。故此,若中央政府要改变对香港特区地方政府之授权范围,即收回香港特区部份土地,必须重新要得到13亿国人或其代表机关全国人民代表大会之认可,如按美国之宪制安排则须修改《香港基本法》。但在香港则有所不同,这是因为《香港基本法》只订明中国政府于1997年7月1日对香港恢复行使主权,特区区域即由全国人大于1990年制定通过《关于设立香港特别行政区的决定》制定并经由国务院另行公布。故此,该行政区域改动可经由改变1990《关于设立香港特别行政区的决定》而达成但无须修改《香港基本法》。

       《香港基本法》是一份「活的文件」,必须因时而变,但任何变更或范围扩大或缩小,必须重新得到13亿国人或其代表机关全国人大之授权或认可。为进一步说明此理,可以用港人熟悉之婚礼饼卡为例,若汝所得之饼卡列明汝能得到10个价值100元一个之蛋糕,而饼店仅给汝10个价值每个50元之蛋糕,汝自然以法争取,更可将饼店告上法院。同理,若中央政府要将西九口岸一小部份土地划归内地边境检查站使用,此变更必须得到13亿国人或其代表机关全国人民代表大会之认可,这是因为全国人民代表大会是最高国家权力机关。故此,在这方面本人是认同吴霭仪之观点的。

       吴霭仪强调,国务院于1997年5月7日,在主权移交之前、在联络小组工作期内,以第221号命令执行全国人大的决定,以文字和地图表述香港特区的区域界线,乃是落实《中英联合声明》的一部分。这似乎根据吴霭仪之意见,因为有《中英联合声明》之存在,香港治下的区域是固定的,不能变的。然而根据《中英联合声明》第一款,中华人民共和国政府声明:收回香港地区(包括香港岛、九龙和“新界”,以下称香港)是全中国人民的共同愿望,中华人民共和国政府决定于1997年7月1日对香港恢复行使主权。由此可知,《中英联合声明》祇言明了中国政府决定于1997年7月1日对香港恢复行使主权,并没有规定1997年后中国政府不能改变香港的行政区域,因为这是中国主权范围之事。另外,《中英联合声明》更言明了其声明目的是“有助于维持香港的繁荣与稳定”而高铁的建造及使用,正是促进香港繁荣与稳定的手段之一;实施「一地两检」增进了高铁之运行效率。由此观之,以为《中英联合声明》限制了中央政府改变香港行政区域权力之法律观点,是站不住脚的。

       三、高铁一地两检具体安排的建议

       从上面的分析可知,将西九口岸一小部份土地划归由内地边境检查站使用是可行合法的,但必须先由全国人大通过决定,然后再由国务院以文字和地图表述香港特区新的区域界线。然而这样做法,虽合法理,但在香港必产生极大的冲击。为减少此等冲击及帮助香港年轻人「上楼」,中央政府可考虑采用「以地换地」之权宜方法,即用二、三个离香港邻近之内地离岛,如外伶仃岛及内伶仃岛,并规定此等内地离岛只用作建筑廉价居屋之用以帮助香港年轻人「上楼」,以换取西九龙高铁站内的一块土地。换地法律程序及操作模式可参考引用现存实例,它们是;珠海横琴岛拨地起澳门大学校园、大陆水域划归澳门行政区域及深圳深圳湾设立香港关口。现今香港居住问题严重,年轻人置楼难,此即香港年轻人的「上楼难」问题。特区政府虽欲大兴土木,但基于土地短缺,而束手无策。近期虽有倡议于香港島西面之交椅州岛及大屿山填海起楼,但基于环保考虑、政治纷争及地近闹市,要不是难于起步,就是起好后之楼价必高居不下,非年轻人所能负担。若强行于闹市中起平价居屋,必拖低附近楼市而重蹈董建华「八万五」之复辙。外伶仃岛及内伶仃岛均离香港甚近;外伶仃岛离长州约6公里,内伶仃岛离屯门约五公里,如用快速双体船,航程到中环、九龙鬧市均约半小时左右。此等小岛多属荒僻之地,只须略加平整,则可即時起楼以解香港燃眉之急及民怨。故此,中央政府若趁此机会,采用「以地换地」之法,既可解决西九龙「一地两检」之用地问题,更可帮助特区政府理顺香港年轻人的「上楼难」问题,何乐而不为。

       吴霭仪强调,《香港基本法》不容许内地人员在香港执法,也不容许附件三以外的全国性法律在香港实施,「一地两检」违反《香港基本法》,不能在香港特别行政区推行。同理,《加拿大法》是不容许美国法律在加拿大土壤上实施。然而,美国联邦检查人员却在加拿大各大机场执行美国的预清关法律,这又为甚么呢?这是因为加拿大国会通过了《1999预清关条例》(1999 Preclearance Act),容许美国的移民、海关、公众健康、食物检查及动植物健康保障法律在各大机场之預清关区域内实施,从而将国外法经国内立法变为国内法。当然,此条例对美国人员有很多执法上之限制并言明此等机场内之预清关区域是由加拿大法律管辖,[10]诸如:根据《1999预清关条例》第6(1)条, 加拿大的人权法在预清关区域内得以实施(The U.S. laws could be administered only in designated preclearance areas and would be subject to the Canadian Charter of Rights and Freedoms, the Canadian Bill of Rights, and the Canadian Human Rights Act (clause 6(1))、根据第16(3)条, 任何人仕可不回答美国执法人员的问题而不回答不屬違法(The bill would also now stipulate in clause 16(3) that the refusal by a traveller to answer a (US) preclearance officer would not in and of itself constitute reasonable grounds for the officer to suspect that a search of the traveller was necessary for the purposes of the bill or that an offence had been committed under clause 33 (false or deceptive statement) or 34 (obstruction of officer))、根据第6(3)条, 加拿大執法人員可在預清關區域執行加拿大法律(Nothing in the bill would preclude a Canadian officer from enforcing Canadian law in a preclearance area (clause 6(3))。,根据第17条, 犯事者必須由加拿大执法人员带离此等预清关区(Under clause 17, a Canadian officer could, at the request of a (US) preclearance officer, remove from a preclearance area any person who refused to obey an order described in clauses 14 or 16(2))、根据条例背景序言,任何在加拿大不构成刑事犯罪的美国刑法条款可能不在加拿大受理,衹有根據加拿大刑法條款而构成的刑事犯罪才在加拿大受理(No provision of American law that would not be criminal under Canadian law may be administered in Canada, criminal matters would be dealt with by Canadian authorities under Canadian law.)。

       加拿大国会对此《1999 预清关条例》作了立法解释(註:即BILL S-22:  PRECLEARANCE ACT),[11]加拿大外务省作了旅行提示(註:即CAUT TRAVEL ADVISORY, June 2005 Travelling to the United States:Your Right at the Border),美国国务院亦作了条例解释(註:即US State Department on Pre-clearance Act),香港某些人仕对内地执法人员在港执法存在的担忧,加拿大人在通过《1999预清关条例》前,同样存在着此等忧虑。此条例之前身是《1974加美空运预清关协议》(1974 Air Transport Preclearance Agreement between Canada and the United States of America),于1974年通过并实施。现今用此预清关服务之航空旅客人数大增,其后,更因加拿大人权法及其它立法之变动,[12]修改为现今之《1999预清关条例》(1999 Preclearance Act)。其内容、修改及实施过程和经验实可作为本港「一地两检」立法之参考。

       四、结论

       将西九口岸一小部份土地划归由内地边境检查站使用是合法可行的,但必须先由全国人大通过决定,然后再由国务院以文字和地图表述香港特区新的区域界线。然而这样做法,虽合法理,但在香港必产生极大的冲击。为减少此等冲击及帮助香港年轻人「上楼」,中央政府可考虑采用「以地换地」之权宜方法,用二、三个离香港邻近之内地离岛,如外伶仃岛及内伶仃岛,并规定此等内地离岛只用作廉价居屋之用,以换取西九龙高铁站内的一块土地;换地法律程序、操作模式可参考引用珠海横琴建立澳门大学校园、增附澳门大陆水域及深圳湾设立香港关口之实例。此既可解决西九龙「一地两检」之用地问题,更可帮助香港年轻人「上楼」。

       加拿大之《1999预清关条例》(1999 Preclearance Act),是加拿大国会将国外法经国内立法变为国内法,容许美国的的移民、海关、公众健康、食物检查及动植物健康保障法律在各大机场实施。此条例对美国人员有很多执法上之限制以保障加拿大人之权利,此条例之前身是《1974加美空运预清关协议》(1974 Air Transport Preclearance Agreement between Canada and the United States of America),于1974年通过并实施,运作良好。其后,因加拿大人权法及其它立法之变动,以及过关人数之增加,修改为现今之《1999 预清关条例》(1999 Preclearance Act)。其内容、修改及实施过程和经验实可作为本港「一地两检」立法之参考。

       以上两建议可各自为之,亦可同时行之,若能同时行之,效果将会更好,希望在上位者慎之重之。

    【作者简介】
    范振汝,国际孙子兵法研究会主席、前香港树仁大学兼职讲师。
    【注释】
    [1]因为《中华人民共和国宪法》第2条规定:中华人民共和国一切权力属于人民。
    [2]《香港基本法》第16至19条列举了香港特别行政区的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权;第20条规定,“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力”。
    [3]这就是权力列举原则。
    [4]正确地说,“剩余权力” 应该称为“保留权力”。所谓“保留权力”,其实质是联邦制国家的宪法中人民和成员邦向联邦让渡权力的剩余部分或保留部分。
    [5]“1986年初,在《香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)的起草过程中,港方起草委员李柱铭等人提出了“剩余权力”问题,其主要观点是:在即将建立的香港特别行政区制度下,由中央政府行使国防、外交事务的权力,国防、外交以外的其他权力作为“剩余权力”,应该概括地由特别行政区行使。特别行政区制度下的“剩余权力”问题由此肇端。” 李元起、黄若谷:“论特别行政区制度下的”剩余权力“问题”, 载(http://law.cssn.cn/fx/fx_xfx/201310/t20131023_462773.shtml),访问日期:2014年2月12日。
    [6]李元起、黄若谷:“论特别行政区制度下的”剩余权力“问题”, 载(http://law.cssn.cn/fx/fx_xfx/201310/t20131023_462773.shtml),访问日期:2014年2月12日。
    [7]The enumerated powers are a list of items found in Article I, Section 8 of the U.S. Constitution that set forth the authoritative capacity of Congress.[1] In summary, Congress may exercise the powers that the Constitution grants it, subject to explicit restrictions in the Bill of Rights and other protections in the Constitution. The Tenth Amendment states that “The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people.” “This government is acknowledged by all, to be one of enumerated powers. The principle, that it can exercise only the powers granted to it, would seem too apparent, to have required to be enforced by all those arguments, which its enlightened friends, while it was depending before the people, found it necessary to urge; that principle is now universally admitted.”载: (http://en.wikipedia.org/wiki/Enumerated_powers. ),访问日期:2014年2月25日。
    [8]The Bill of Rights provides an important broad guarantee to the states regarding the limits of the powers of the national government and the essentially unlimited reserve of powers that the states may claim. Amendment 10 – the last of the original ten amendments that constitute the Bill of Rights – states: “The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the states, are reserved to the states respectively, or to the people.” This “reserved powers clause” is fundamental to the ability of the states to formulate and adopt their own constitutions and laws within the rubric of the U.S. Constitution. 载: (http://www.laits.utexas.edu/txp_media/html/cons/features/index_01/slide4.html. ),访问日期:2014年2月25日。
    [9] Because the U.S. Constitution remains the fundamental constraint on the power of the states within the federal system, new constraints on state powers can and have come in the form of additional amendments to the Constitution. The most fundamental changes were set in motion by the Civil War. Amendments 13, 14, and 15, ratified in the years following the end of hostilities, placed new or reemphasized existing constraints on the states, including the prohibition on slavery, the guarantee of due process of the law for all individuals, and the legal guarantee of voting rights for freed slaves and their descendents. It took the better part of the following century to enforce the 14th and 15th Amendments, an illustration of the ability of the states to use the reserved powers to resist efforts to bring them into compliance with national mandates.
    Later amendments prohibited unjust or undemocratic practices in the various states, or expanded the voting franchise to new groups. The 19th Amendment guaranteed women the right to vote throughout the country. The 24th amendment outlawed the poll tax, which tended to disenfranchise blacks and other minorities, as well as poor whites. The 26th amendment lowered the legal voting age to 18 years. 来源:(http://www.laits.utexas.edu/txp_media/html/cons/features/index_01/slide4.html. ),访问日期:2014年2月25日。
    [10] The preclearance areas are on Canadian soil and governed by Canadian Law. Although the PCO's are US Federal Employees, Their actions in Canada and in the preclearance areas are governed by federal Canadian legistlation, known as the 1999 Preclearance Act.“載於CAUT TRAVEL ADVISORY, June 2005 Travelling to the United States:Your Right at the Border.
    [11]载(http://www.lop.parl.gc.ca/About/Parliament/LegislativeSummaries/bills_ls.asp?lang=E&ls=S22
    &Parl=36&Ses=1),访问日期:2016年1月15日。
    [12]見BILL S-22:PRECLEARANCE ACT, 载(http://www.lop.parl.gc.ca/About/Parliament/LegislativeSummaries/bills_ls.asp?lang=E&ls=S22
    &Parl=36&Ses=1),访问日期:2016年1月15日。

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