论海事行政处罚中的船舶相对人
2015/12/24 16:59:30 点击率[203] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《中国海商法研究》2015年第3期
    【写作时间】2015年
    【中文摘要】在中国目前的海事行政处罚中以船舶为行政相对人的做法相当普遍,这是由于有关立法对于船舶性质的错误定位。船舶作为一种“物”却被当作行政处罚的相对人,不仅与基本法理相违背,同时还将带来一系列其他问题。因此,亟需改变以船舶为处罚对象的相关法律法规,重新界定海事行政处罚的相对人。
    【中文关键字】船舶;行政处罚;行政相对人
    【全文】

       一、问题的提出

       据《法制日报》报道,2007年4月17日苏州市某地方海事处在对山东某船队进行检查时,发现该船队中的驳船签证系假章,便依法对该船进行了罚款。海事人员在《海事行政处罚决定书》的“当事人”栏内填写了“驳船”,并对该船处以一万元罚款。处罚决定书下发后,该驳船的所有人李某认为驳船不具有被处罚的主体资格,故将该海事处告上了法庭。{1}

       本案发生早在2007年,最后处理结果如何笔者已经无法核实。但可以确定的是在目前的海事行政处罚中,船舶作为处罚对象的情况依然大量存在。以长江下游某分支海事局为例,2013年对以船舶为对象的行政处罚案件一共办理423件,占行政处罚案件总数的68.67%;2014年为280件,占到案件总数的69%。

       通常认为,船舶是一种物,其根本不具有行政法律关系中的主体地位,在行政处罚关系中甚至都不能被看作客体,该案中执法人员却将其直接作为相对人实在令人难以理解。那么,这样的行政处罚决定是否真的违法呢?实际却似乎并非如此,报道中该驳船伪造印章逃避签证的行为显然是违反了《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(简称《内河条例》)第18条的规定。而根据该条例第68条的有关规定,“违反本条例的规定,船舶在内河航行时,有下列情形之一的,由海事管理机构责令改正,处5000元以上5万元以下的罚款;情节严重的,禁止船舶进出港口或者责令停航,并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件3个月至6个月的处罚:……(二)未向海事管理机构办理船舶进出港签证手续的……”这段条文的主语确为船舶,从字面来理解其也的确应当是“责令改正”与“处罚”的对象,因此执法人员将船舶作为处罚相对人应该说是符合法律规定的。此外,还可以对照《内河条例》第65条的规定,“违反本条例的规定,船舶未按照……由海事管理机构责令限期改正,对船舶、浮动设施所有人或者经营人处1万元以上10万元以下的罚款”,这一条在表述上就区别于第68条,明确处罚对象为船舶、浮动设施的所有人或经营人。可见,《内河条例》第68条把船舶作为行政处罚的相对人绝非立法者表述上的含糊,而是有意为之。而作为行政法规,《内河条例》不仅仅是海事行政执法的重要依据,同样也应当是人民法院审理行政诉讼案件的依据之一。此外,早在1992年《中华人民共和国最高人民法院公报》就曾刊登过《上海远洋运输公司不服宁波卫生检疫所国境卫生检疫行政处罚决定案》,在这篇公报案例中法院的判决也并未就船舶作为行政处罚相对人的合法性提出任何异议。{2}所以回到之前的案件之中,海事执法人员的做法也并非完全没有法律与先例的支撑。

       其实,明文规定以船舶为处罚相对人的远不止《内河条例》。《中华人民共和国水污染防治法》第80条规定:“违反本法规定,有下列行为之一的,由海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工责令停止违法行为,处以罚款;造成水污染的,责令限期采取治理措施,消除污染;逾期不采取治理措施的,海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工可以指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由船舶承担。”明显也是将船舶作为法律关系主体来看待。类似还有国务院制定的《中华人民共和国航标条例》以及原交通部制定的《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》(简称《内河海事行政处罚规定》)、《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》(简称《海上海事行政处罚规定》)等一批行政法规与部门规章。然而,将通常认识中的物作为法律关系主体毕竟与法理和常识的背离太大,那么这些法律法规规章为何偏偏要将船舶确定为行政处罚的相对人?这样的规定又是否具有合法性、合理性呢?

       二、将船舶作为行政处罚相对人的理由及其分析

       通过汇总整理,目前将船舶作为行政处罚相对人的理由概括起来大概有以下三点。

       第一,强调船舶作为“物”的特殊性,主张将其拟人化。这种观点受到了海商法传统理论的很大影响,其虽然承认船舶是一种物,但却具有着“一般物所不具备的人格性”。{3}这是因为一方面,法律赋予了船舶一定的人格特征,要求船舶像人一样须有船名、国籍、船籍港等;另一方面,船舶在航行中形成了与船长、船员结合一体的严密组织机构,具有了社会属性的特征。《中华人民共和国海上交通安全法》《内河条例》等一系列法律法规还针对船舶设置了权利义务。因此,船舶完全具备法律主体的资格,在中国现有的法律框架下,可以“把船舶作为非法人组织设置”,{4}这样其自然可以被当作行政处罚的相对人。

       第二,国际公约与国外法律的通常做法。有人认为,“国际上几乎主要的海事国际公法都将适用范围明确为船舶”,{5}例如国际海事组织在1974年制定的《海上人命安全公约》是最主要的海上安全公约,其第2条指出:“本公约适用于被准予悬挂缔约国政府国旗的船舶”。此外,英美法系国家在海商案件的审理中还创造出了对物诉讼制度,将船舶作为民事诉讼被告,承认了它的法律主体地位。

       第三,实践中操作便利的考虑。无论是内河还是海上,船舶的航行大多脱离其所有人、经营人,而且经常需要面对行政许可、征收、备案、检查以及处罚。因此,以船舶为相对人对于海事管理机构而言可以有利于管理,方便送达文书,提高效率。

       仔细推敲这三条理由,看似有一定的道理,但实际上却并不能完全站得住脚。

       首先,针对船舶拟人化的观点。其一,这本身是海商法领域内一种观点,姑且不论将该观点从民事法律范畴内直接借用到行政法律领域是否合适,就其本身而言在海商法领域内也并没有得到完全的认可,主要还是局限于英美法系国家之内,而且即使是在英国其代表性制度——“对物诉讼”也日渐式微[1]。其二,虽然根据法律规定船舶的确拥有自己的名称,必须经过必要的登记与许可手续,配备有一定数量与分工的船员,但就此认为其可以作为中国法律中的“其他组织”仍然过于牵强,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条对于“其他组织”有着明确的定义:“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织。”我们姑且认为,船舶作为“组织”可以满足“合法成立”、“有一定的组织机构”两条要求,但是它能够有自己的财产吗?显然船长、船员登船工作时不可能以货币或者其他有形资产出资,那么它财产的主要来源只可能是作为“物”的船舶本身,但是作为“物”的船舶是属于船东所有,而非作为“其他组织”的船舶所有。所以,船舶作为组织不具备财产基础,根本无法承担行政法律责任。

       其次,针对国际条约和境外法律惯例的看法。其一,国际条约针对船舶的有关规定实际上并非是为船舶本身设定的权利义务,而是通过对船舶的航行、管理、防污染等方面的规定为船舶的所有人、经营人、船长以及其他相关人员设定的权利义务;其二,境外有关的法律法规在行政处罚中也并没有将船舶作为相对人,即便是存在对物诉讼制度的英美法系国家(地区)。以中国香港地区为例,遍查香港地区《船舶及港口管制规例》的规定,所有的处罚均是明文针对“船只的船长”、“拥有人”、“代理人”,并没有以船舶为处罚对象。同样的,《1995年英国商船法》(Merchant Shipping Act 1995)中处罚的对象也均限定于“任何有……罪行的人”(any person guilty of)、“船长”(the master)、“船舶所有人”(the owner)……而没有直接处罚船舶本身的规定。

       最后,针对便利操作的理由,笔者表示部分赞同。的确,以船舶为处罚相对人在目前来看对于提高执法效率是有所裨益的,当然这与中国当下的船舶以及船员管理体系不健全有着密不可分的关系。一方面,中国目前的船舶登记以及所有权制度并不完善,特别是出于营运资质、税费缴纳、交易信用等方面的考虑,所谓的“挂靠”船舶大量存在,为识别船舶真正的所有人、经营人以及违法责任应然的承担者带来了一定的困难;另一方面,中国的船员管理体系也有待加强,以船长责任制为核心的船员法律责任体系尚未建立,目前虽然《中华人民共和国海商法》(简称《海商法》)对船长的职责做出了明确规定,却没有设置任何罚则。同时就现实来看,中国船员市场中大量的船员,包括各类船长,很大程度上也根本不具备履行法定职责承担法律责任的能力。于是法律法规不得已将本应船舶所有人、经营人或者船员承担的法律责任推给了一个根本不具备法律主体资格的船舶。就现实来看,海船以及海员的管理较之内河船与内河船员要完善许多,或许这也就从一个侧面解释了以船舶为相对人的行政处罚在内河海事执法中为何明显多于海上。据笔者粗略统计,目前在海上交通执法中海事部门有权作出的行政处罚事项有204种,其中根据相关规定以船舶为处罚对象的仅24种,占11.76%;而内河行政处罚有101种,其中以船舶为处罚对象的达57种,占56.44%。以船舶为处罚对象,应当来说是中国现阶段船舶、船员管理,特别是内河船舶、船员管理不完善的条件之下无奈的妥协之举。

       三、将船舶作为行政处罚相对人存在的问题

       正如前文所述,目前以船舶为处罚对象在许多时候的确在行政执法工作中带来了一定的便利,但是不容回避的是,较之带来的便利,其背后隐藏的风险以及为各个方面带来不利可能更值得引起重视。

       首先,对于整个国家的法律体系而言,将船舶作为行政处罚的相对人会引起许多混乱与冲突,不利于法制的统一。《中华人民共和国行政处罚法》(简称《行政处罚法》)第3条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。”这就是将中国行政处罚的相对人限定在了公民、法人或者其他组织这三种类型之间,而这样的限定也是完全符合行政法学基本理论的。因为根据通说,只有法律上的“人”才能够成为行政处罚的对象,一则只有“人”才具有意识、意志能力,他是“违法行为”的载体,是“物”的支配者;再则,“任何形式的行政处罚都是使违法者的某种权利或者利益受到损失”,{6}利益损失的承担者必须是“人”,不能是物或者行为。而正如前文所述,船舶在中国目前的法律框架之下不是也不可能拟制为“人”,目前在海事行政执法领域内相关的法规规章将其作为行政处罚的相对人既有悖于行政法学理论,同时也违反了上位法。

       其次,对于行政处罚的实际承受者而言,将船舶作为行政处罚相对人实际上并不利于其合法权利的维护。船舶本质上是一种物,其根本不会具备自己的人格与财产,因此对船舶的行政处罚,特别是财产罚必然会存在一个最终的法律责任实际承受者,而对于这个承受者而言目前的制度设计显然无法真正保护其合法权益。这是因为:第一,在处罚过程中,其合法的诉求难以得到充分表达,《行政处罚法》有“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权”的规定,而以船舶为相对人导致处罚的对象与实际承受者相分离,特别是在流动性很大的水上交通执法过程中,根本无法保证执法人员能够在作出处罚决定之前将给予处罚的事实、理由和依据准确及时地通知到行政处罚真正的承受者,也更无法确保充分听取其陈述与申辩;第二,增加了权利救济的难度,《中华人民共和国行政复议法》与《行政处罚法》将复议申请人与诉讼原告都限定在了“公民、法人或者其他组织”,也就是说实践中行政处罚的实际承受者无法以船舶的名义提起复议与诉讼,而必须举证其与船舶以及此次处罚之间的直接利害关系,而这无疑增加了救济的难度与成本。以《中华人民共和国最高人民法院公报》上的《上海远洋运输公司不服宁波卫生检疫所国境卫生检疫行政处罚决定案》为例,虽然法院回避了被告行政处罚的对象是否合适的问题,但是可以看到诉讼的原告并非处罚对象——“抚顺城”轮,而是其所有人,而且现实中的很多案件,处罚的真正承受者多种多样,除了船舶所有人,还有诸如船舶经营人、挂靠船舶的实际所有者、船舶驾驶人员……如何举证其是行政处罚的实际承受者非常复杂。

       第三,对于违法者而言,将船舶作为相对人难以保证行政处罚起到惩罚与教育的作用。正如前面提到的,以船舶为相对人,不仅导致了处罚对象与实际承受者相分离,同时也使得违法者与被处罚对象之间出现了区别。以船舶代替了违法者接受行政处罚,对于违法者教育、惩戒肯定是十分有限的,在一定程度上可以说已经背离了行政处罚的基本目的。毕竟船舶不具有人格属性,不存在名誉、荣誉、信誉或其他精神上的利益,所以申诫罚,也就是法条中规定的对船舶进行“警告”不存在任何实际意义。同样的人身罚、行为罚也并不适用,那么唯有罚款,通过将对船舶的罚款转嫁给违法者,对其进行教育惩戒,但是这种间接的惩罚既不能保证最后的法律责任承担者就是违法者,而且即使最后将罚款转嫁给了违法者,实际上教育惩戒的效果也会大打折扣。

       第四,对于其他潜在的利害关系人而言,将船舶作为行政处罚相对人有碍其正当利益。行政处罚是针对相对人的行政行为,因此行政机关对于处罚的结果并没有义务去告知第三人,而且根据目前的海事信息公开要求,行政处罚结果的公开还必须隐去当事人的必要信息,所以如果以船舶作为相对人,一旦在其未能履行处罚决定的情况下,船舶的所有权、使用权发生转移、变更,那么无论是受让人、承租人都将面临着不可预见的交易风险。当然,根据合同法,出让人或者出租人负有瑕疵担保义务,但是通过追究瑕疵担保责任的方式来确保公平无疑增加了整个社会的交易成本,而且会使得民事法律关系之中纠缠入国家的公权力。

       第五,对于执法部门而言,将船舶作为行政处罚相对人虽然在现阶段的确为执法带来一些便利,但是随之而来的也有问题。例如对“三无”船舶行政处罚的问题。所谓“三无”船舶是指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶,如果这类船舶被发现有违法行为,而根据法律只能处罚船舶的话,执法人员往往束手无策,毕竟连船名都没有,处罚对象到底该如何确定呢?

       四、海事行政处罚相对人的重新界定

       正如前文所述,以船舶为行政处罚的相对人仅仅是从方便执法的考虑出发,与法理和上位法都存在着一定的冲突,而且会带来许多问题,因此有必要逐步改变这样的规定,对海事行政处罚的相对人作出新的界定。对于此,笔者认为可以从以下几方面着手。

       首先,确立主客观相统一的原则。行政处罚的归责原则显然不应等同于民事赔偿责任的归责原则,因为一方面行政处罚的目的在于回复社会秩序而非简单止纷定争或者救济受害者,另一方面无论是谁在面对强大的国家公权力之时都必然是处于弱势地位的,所以如果行政机关为了追求执法效率而忽视相对人的主观违法性,那么不仅使行政处罚丧失了其价值所在,同时也会对公民的基本权利造成威胁。因此,在海事行政处罚中同样必须坚持相对人主客观相统一的原则,也就是说相对人不仅必须在客观上存在违反行政法规范的行为,主观上还应具备支配该违法行为的责任条件,即故意或过失。

       其次,建立起以船长责任制为核心的船员责任体系。通常情况下船舶在航行、停泊、作业过程中,所有人、经营人是无法直接控制船舶的,船员完全是凭自己的驾驶技能、按自己意志操纵船舶,因此一旦出现违法行为,应当以责任船员作为行政处罚的相对人。而船长作为船舶以及船员的最高指挥者,如果没有证据证明违法行为与其无关,由他来承担船舶在航行、停泊、作业中相关的违法行为的法律责任不仅仅是法律赋予其权利义务的必然要求,同时也是目前世界主要国家的通行做法。作为船舶航行途中的最高指挥官,保证航行安全、采取一切合理措施防止船舶、货物、人员受到损害是船长最基本的义务,《海商法》第35条第3款规定:“船长应当采取必要的措施,保护船舶和在船人员、文件、货物以及其他财产。”为了保证船长能够履行其义务,法律同时又赋予船长在船舶航行中极大的权利,《海商法》规定:“船长在其职权范围内发布的命令,船员、旅客和其他在船人员都必须执行。”因此,如果船舶在航行、停泊、作业时出现违法行为,船长应当是第一责任人,由其作为行政处罚的相对人是与法律赋予其的权利及义务相适应的。之前提到的香港地区《船舶及港口管制规例》和《1995年英国商船法》就将船长作为船舶航行营运过程中绝大多数违法行为的责任人。而且,实际上在中国内河海事行政执法中很多由船舶作为行政相对人的违法行为在海上根据法律规定相对人就变为了船长或者其他直接责任人。如“未按规定航路航行”这一违法行为,如果发生在内河之中,根据《内河海事行政处罚规定》第36条的规定处罚对象为船舶,而如果发生在海上,根据《海上海事行政处罚规定》第37条的有关规定处罚对象则变为了船舶所有人或经营人以及船长或其他直接责任人。当然,内河与海上的巨大差异正如前面所分析的,与中国目前的船员管理体系,特别是内河的船员管理体系不健全有着很大的关系。因此,要让船长真正地承担起与其权利义务相适宜的法律责任还有很多工作要做,这其中包括了船员的教育培训体系的改革、考试发证制度的完善、全国性违章扣分系统的建设与互联等。虽然这其中的道路可能还很漫长,但无论是从法律还是航运业的本身来看这都是发展的必然趋势。

       第三,进一步明确船舶所有人、经营人的法律责任。船舶的所有人、经营人是船长的雇主,对船舶具有更强更全面的支配权利,尽管中国目前的法律对于所有人、经营人的权利义务还没有一个系统的表述,但是其对于船舶的检验、登记、货物载运等方面的安全管理显然负有不可推卸的责任。因此在其责任范围内,如果船舶涉及违法行为,除有证据证明与其无关,所有人、经营人应当受到行政处罚。实际上虽然在中国目前的海事行政执法中根据法律法规规定不少违法行为的处罚对象的确是船舶的所有人、经营人,但是实际执行效果不佳。一方面,对于执法者而言船舶营运往往与所有人、经营人是相分离的,会给处罚带来很多不便;另一方面,对于被处罚人而言违法所涉及的船舶很有可能事实上与其并没有太大的关系。因此实际操作中处罚所有人、经营人与处罚船舶的做法基本已经趋同。当然,要解决这些问题需要进一步对各种违法行为中船舶所有人、经营人的权利义务作出更加详细的甄别,对其责任作出更加科学的分配。但问题最终的解决同样不可能仅仅局限于行政处罚之中,还是要有赖于中国整个船舶所有权登记制度、航运市场准入制度以及社会诚信体系的进一步完善。

    【作者简介】
    曹缪辉(1987-),男,江苏如东人,中华人民共和国南京海事局科员。
    【注释】
    [1]在1998年的 Indian Grace(No.2)一案中,英国上议院提出对物诉讼仅仅是迫使船东出庭应诉的机制,因而在实质上,诉讼主体是船东,也就是从根本上否认了船舶的诉讼主体地位。
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