军事法院组织法出台难的症结与对策
2015/11/26 15:48:00 点击率[161] 评论[0]
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    【学科类别】法院
    【出处】《人民法院报》2015年11月25日
    【写作时间】2015年
    【中文关键字】军事法院组织法;对策;症结
    【全文】

       《中华人民共和国军事法院组织法》的前身是1955年12月形成的《中国人民解放军各级军事法院暂行组织条例(草案)》(以下简称“条例”),1979年军事法院恢复重建后继续启动“条例”的起草工作,曾于1983年10月以总政名义正式报送全国人大常委会法制工作委员会和最高人民法院、最高人民检察院(以下简称“两高”)征求意见。1988年后,“条例”先后列入中央军委的“八五”立法规划和年度立法计划,1991年3月再次提请总政主任办公会议讨论。1994年制定的《八届全国人大常委会立法规划》,首次将原“条例”列入全国人大常委会立法规划中,并将名称正式更名为《中华人民共和国军事法院组织法》(以下简称“军法组织法”)。此后,经中共中央批准的九届、十届全国人大常委会立法规划,均将“军法组织法”列入立法项目,并明确提请审议机关或起草单位为中央军委。60年来,“军法组织法”数易其稿,几上几下,缘何至今不能出台?

       一、主要症结

       1.双重领导体制关系难理顺。新中国成立以来,军事法院的名称虽然历经几次变更,但其组织领导关系的双重性是客观现实。这种双重关系在法治建设不断健全的趋势下,要从法律层面上界定清楚存在较大难度。一方面,根据宪法和法律规定,军事法院接受国家最高司法机关领导;另一方面军事法院的编制序列属于军队建制,实质上要接受军队政治机关领导。上世纪50年代制定的宪法、法院组织法和检察院组织法,明确规定设立专门人民法院、人民检察院,将军事法院、军事检察院(以下统称“两院”)统一纳入国家司法体系内,同时“两院”的最高军事司法机关分别改名为最高人民法院军事审判庭和最高人民检察院军事检察厅。此时,“两院”受“两高”领导的关系比较清晰,当时的《政治工作条例》没有涉及军事司法机关的内容。1957年6月17日,总政治部印发《关于军事法院、军事检察院在军队内部受政治部领导的通知》中指出:“经军委扩大会议确定,并经最高人民法院、最高人民检察院同意,军事法院、军事检察院除受国家法院、检察院领导外,在军队内部归政治部领导。”这一通知的出台,导致“两院”双重领导体制延续至今。按照现行宪法、法院组织法和检察院组织法规定,“两院”属于专门的人民法院、人民检察院,“两高”与“两院”的关系分别属于指导与被指导、领导与被领导的关系。但是,1991年修订的《政治工作条例》,首次改变过去政工条例不涉及军事司法领导体制的做法,将军事审判工作、军事检察工作列为军队政治工作的内容之一,并把军队政治机关与军事审判、军事检察工作的关系确定为指导与被指导关系,导致在起草“军法组织法”中,均要兼顾到宪法、法律和《政治工作条例》)对“两院”领导关系的规定,引起立法上的纠结。1985年“两院”组织法草案稿在征求意见过程中,许多军外专家学者认为,“两院”与本级党委、政治机关的领导关系不宜在法律中规定。

       2.军事司法机关的性质难归位。“两院”究竟是属于国家司法机关还是军队政治机关?答案本来是清楚的。1952年,为了与国家审判机关的体制相一致,中央军委命令当时的军法处和政治机关分建,列为单独序列。1955年,中央军委根据宪法和人民法院组织法的规定,把军法处改为军事法院,编制上列为单独序列,这也是从组织体制上保证审判机关独立于其他机关更好地依法行使审判权的需要。根据宪法和法律规定,人民法院(含军事法院)、人民检察院(含军事检察院)属于国家的审判机关和法律监督机关,独立于国家行政机关和其他国家机构,本亦不隶属任何机关和部门。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情,任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。”实际上从领导体制和组织制度上,把司法机关与党政机关之间的关系严格厘清。相当一个时期以来,将“两院”作为军队政治机关的组成部分,不仅妨碍“两院”依法独立公正行使审判权、检察权,削弱了司法机关的法定职能作用,淡化了司法机关的工作性质,而且导致“两院”为了迎合“部队中心工作”,将有限的人力参与政治机关的大量非审判工作的其他日常事务性活动,舍本求末,不仅使军队领导和机关干预司法活动成为常态,也在一定程度上阻滞“军法组织法”立法工作的进展。

       3.“两院”人员双重属性难厘清。“两院”人员的构成,是“两院”组织建设和队伍建设的基本要素,也是“军法组织法”需要重点明确规范的内容。如人民法院组织法和人民检察院组织法分别将“人民法院的审判人员和其他人员”和“人民检察院的机构设置和人员的任免”列为专门章节。多年来,“两院”的领导及办案人员与普通现役军官的任免权限和程序无异,他们往往被视为是现役军人(军官)而非法律意义上的法官、检察官,其组织任免关系更多地由军队政治机关按照一般机关干部进行任命和管理,通常亦无须按照国家法定程序进行任免。这类人员角色的双重性,势必给立法的界定带来一定困难。一方面,“两院”人员属现役军官,需要适用《中华人民共和国现役军官法》和《中国人民解放军军官军衔条例》等法律和军队条令条例规范,其人员由军队政治机关按照干部任免权限任免。另一方面,作为行使国家审判权、检察权的法官、检察官的人员构成,“两院”人员从法律上又受到《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》和人民法院组织法、人民检察院组织法等法律的规制。从2004年10月1日起,军事法院的法官按照最高人民法院与解放军总政治部联合颁发的《军事法院评定法官等级实施办法》实行法官等级评定,但实际效果甚微,足以说明问题。

       4.起草部门难作为。虽然全国人大常委会的立法规划明确“两院”组织法的起草单位为中央军委,但实质上整个起草工作还是在总政治部领导下, 由“两院”具体负责。上世纪80年代初,全国人大常委会法工委曾多次催促“两院”抓紧研究制定“两院”组织法,但由于负责军队编制管理的有关部门(总参)与起草部门意见不一,在“两院”的编制设置和人员配属问题上各执己见,制约立法项目及时出台。应当看到,“两院”作为国家依法在军队中设立的专门审判、检察机关,其组织立法不可避免会涉及机构设置、编制员额、管理体制、案件管辖划分等内容,与军队整体编制体制的调整改革密切相关。多年来,受军队精简整编工作的影响,“两院”的编制体制始终处在极不稳定、时常变动的状态之下。仅从1955年“两院”设置起至1985年止,不含“文革”期间“两院”撤销的年份,“两院”体制编制较大的调整变化就达8次之多。由于“两院”机构频繁变动,对其自身组织建设的稳定性影响甚大,也导致有关部门领导对牵头主导的“两院”组织法起草工作积极性不高,如一旦“两院”设置规格低、机构员额少的问题不能如愿解决,则“宁可不出台”也不愿有所作为,免得作茧自缚。

       二、对策和建议

       1.增强“军法组织法”出台的现实紧迫感。近年来,随着郭伯雄、徐才厚、谷俊山等一批“军老虎”陆续被公开披露,并受到军事司法机关的起诉和追究,“两院”的地位和作用受到社会的热切关注,其自身建设与改革问题也引起党中央和中央军委的高度重视。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“改革军事司法体制机制,完善统一领导的军事审判、检察制度,维护国防利益,保障军人合法权益,防范打击违法犯罪。”《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》也强调指出:“贯彻中央深化司法体制改革的部署要求,着眼确保军事司法机关依法独立公正行使审判权检察权,改革军事司法体制机制,合理设置各级军事法院、军事检察院。”为全面贯彻落实党中央、中央军委关于军事司法体制机制改革的重大决策部署,“军法组织法”的制定和出台应当尽快提上议事日程。当前,随着国家司法改革和军队建设改革的目标、任务的基本确定,“军法组织法”的立法时机已经成熟。须知,“两院”缺少法律的有效保障,不仅难以保证军事司法机关依法有效履行职权,也难以保证国家和军事司法体制改革任务的圆满完成。

       2.强化军事司法权的本质属性。长期以来,“两院”的编制序列依附于军队政治机关的体制已经带来了不少问题。一方面,现代司法体制设计的根本目标是实现司法权的国家化和法制统一,最大限度地保证审判独立和司法公正,而现行“两院”系统设在政治机关导致国家司法权被人为分割,不仅使得国家一部分司法权部门化,而且破坏了国家司法和法制的统一与完整,造成司法作为维护社会正义防线的功能难以实现,相反极易成为军内腐败现象滋生的工具。另一方面,现行“两院”设置与各级政治机关及其所属部门具有连带和人身依附关系,即使我们相信“两院”人员都有公正司法的良好愿望,但恐怕在办案中仍不得不考虑自己的利害关系——职务任免、福利待遇等都受制于他人,其意志大多只能随着他人的意志而转移。基于中央司法事权的本质特性,在我国,“两院”只能坚持党中央、中央军委的集中统一领导,从组织上单列,不宜附属于任何机关和部门。根据立法法第八条、第九条规定,涉及法院、检察院组织和职权、刑事、民事、诉讼、仲裁等内容必须纳入法律的范畴,这是“军法组织法”制定必须遵循的立法原则。因此,在立法思路上,解放思想,摆脱束缚,强化“军事法院不是军队的法院,而是国家设在军队代表国家行使审判权的人民法院的重要组成部分”的认识十分重要。即使军事司法制度在国家司法制度框架内具有其一定特殊性,也只能通过中央(国家)立法加以规制。1991年1月中央军委(非中共中央)颁发的政工条例,首次将军事审判工作纳入条例规范内容,并明确规定总政治部的职责是“领导全军的军事审判工作和司法行政工作”,如今看来这一规定与宪法、法院组织法和检察院组织法、立法法、法官法、检察官法等相关法律明显抵触,必须结合党的十八大以来党中央提出的一系列司法改革目标、任务和要求重新进行审视或者修改,从而为“军法组织法”的出台创造必要条件。

       3.坚持“突出重点、合法规范”的立法原则。本着这一主旨,“军法组织法”应在以下几个方面有所明确:一是军事法院的性质和任务问题。 按照党中央和中央军委的决策部署,“两院”的主要任务是打击和惩罚犯罪,维护国防和军队、军人合法权益。目前军事法院担负的涉军维权、开展法律战等非审判的诸多职责,需要依法严格限定,突显军事司法机关的属性。二是军事法院的领导体制问题。应当根据宪法和法律的有关规定、党中央和中央军委的关于军事司法体制改革的决策部署及成果予以重新审视军事法院的领导体制关系,并力求规范清楚。三是“两院”机构设置层级和审批程序问题。应当根据军事司法的特殊情况,规定军事法院设置的特定内容,如战时临时法庭的设置等。如果“两院”仍然属于军队建制序列,则应当授权中央军委决定“两院”的设置、撤销问题,并报全国人大常委会和“两高”备案,妥善解决军事司法机关设置的特殊性和合法性的问题。四是“两院”人员的任免和管理关系。在“两院”仍然属于军内人员的情况下,军事法官的遴选、准入、任免和管理等事宜,应当综合考虑国家法律规定和我国的国情、军情等因素,对军事法官的来源、职权范围和奖惩等明确规范。

       4.加强“军法组织法”起草工作的组织领导。“军法组织法”的起草工作历经多年,始终未能出台,与组织领导不到位有关。目前,“两院”既是国家司法机关的组成部分,又属于军队建制序列,涉及其组织立法工作必须强调以党中央、中央军委关于军事司法体制改革为契机,突出全国人大常委会和中央军委对“两院”组织法起草工作的组织领导。为加大立法协调力度,促成“军法组织法”尽快出台,建议“军法组织法”由全国人大常委会有关部门直接或者授权中央军委负责组织起草,充分吸收军内外有关单位和部门的专家学者参与,而不应再由军队有关部门牵头负责“军法组织法”的起草工作。

    【作者简介】
    张建田,中国政法大学教授。

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