关于我国“空心村”形成原因的法律研究
2015/11/23 8:54:03 点击率[77] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】农业经济法
    【出处】 《西南政法大学学报》2015年第2期
    【写作时间】2015年
    【中文摘要】“空心村”问题已然成为了许多学科的共同问题,当今各学界对于该问题的研究者主要包括地理学、社会学、经济学的研究同仁,鲜有法学者对此研究,但“空心村”问题又切实涉及到许多法律问题,因而成为法学界无法回避的问题之一。在现有研究基础上提出综合性的“空心村”概念之后,分析“空心村”的形成原因,即宏观角度是因为立法不完善及执法不严格,微观上是因为村民法制观念落后及旧观念无法剔除等因素。
    【中文关键字】空心村;形成原因;法律
    【全文】

      一、空心村问题概述
     
      “空心村”问题是近些年来我国涉农研究学者们关注的问题,尤其是2010年《新京报》发表有关农民“被上楼”的系列报道后,引起了公众对“增减挂钩”政策的质疑,还把空心村的问题推向社会舆论的风口浪尖,成为大众的话题。
     
      “空心村”一词源于中国农业大学水利与土木工程学院奚雪松教授的提法,他在实地调研老人和儿童留守的村落后得此名。从外部看,“空心村”有着共同的表现形式,即盲目扩大村庄面积,老屋旧房被废弃,新屋向村庄外围扩建;或是一户多屋占有土地,超规定加大建设面积。有不少学者认为空心村问题是中国新“三农”问题{1}。由于各界学者学科背景不同,研究目的也存在差异,因而对于“空心村”的概念,至今没有一个统一、完整的界定。多数学者从自己的学科专业出发进行阐释,于是产生了多数以地理学、社会学为基础范畴的“空心村”概念。比如有地理学者认为,”空心村“新建的住宅大部分集中在村庄外围、村庄内存在大量闲置土地或废弃的旧房,村庄的宅基地分布呈一种特殊布局,是村庄内部土地利用空间格局变化的一种过程和表征{2};有社会学者认为,我国的城市化、工业化进程是空心村出现的社会背景{3},由于城市化滞后于非农化,迅速发展的村庄建设与落后的规划管理体制的矛盾引起村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态的分异{4};有经济学者认为,“空心村”不仅是地理意义上的空心,还存在着经济意义上的空心,即大批文化素质较高的青壮年劳力进城,村里只剩下老弱妇孺守望,这种农村人口“空心化”是20世纪90年代以后出现的,是中国社会经济转型的阶段之一{5};还有学者认为,“空心”不仅是地理、公共设施、经济方面的“空心”,还包括服务、精神、文化的“空心”。
     
      本文无法单从纯粹的法律角度对“空心村”下一个准确定义,因此将上述概念加以综合。本文认为,“空心村”是由于农村地理、经济、服务、人口、文化等资源及社会公共设施等多项要素向四周迁移而导致内部空心,所形成的一种农村生态失衡的农村形式。
     
      二、“空心村”产生原因分析
     
      进入21世纪以来,“空心村”现象在我国日渐普遍,如山东禹城牌子村就成为了“空心村”的样本之一,在2013年8月,中国科学院地理科学与资源研究所研究员刘彦随将该村作为“空心村”的典型样本向李克强总理做了汇报,该村因此而出名,像禹城牌子村一样的“空心村”在当下中国早已屡见不鲜。据中国科学院地理科学与资源研究所2012年完成的一份研究报告显示,全国“空心村”综合整治增地潜力约1.14亿亩,实现城乡统筹下的远景潜力可达1.49亿亩{6}。导致“空心村”的原因各有不同,湖北鄂州张远村因着力发展生态农业和生态旅游业而空心;江苏省响水县双港镇因年青劳动力外流房屋年久失修而空心;贵州省黔东南的西江苗寨(中国最大苗寨)因生活不方便村民外迁而空心,等等。这些原因各不相同,但都与我国土地管理法律体制和宅基地制度存在缺陷有关。具体如下:
     
      1.土地流转容易
     
      目前我国涉及土地流转的相关法律法规近二十部,颁发机关包括全国人大及其常委会、国务院、农业部等,以《物权法》、《农村土地承包法》为代表。2008年党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》{7},允许农民采用“股份合作”这一新的模式流转土地承包经营权。2013年党的十八大三中全会也明确指出要保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,这些农村土地流转制度的新政策给新形势下农村土地制度的完善指明了方向。
     
      纵观各项法律法规,我国土地流转可通过多种方式,如转包、出租、互换、转让等,形式包括村民会议三分之二以上人同意、村委会直接决定或是合同签订后的登记报告制,但即使是村民会议,由于村民法律意识淡薄,实践中的村民会议也常流于形式,可见我国农地流转相对容易,并不能受到严格的法律约束。但一方面,我国现有的土地管理政策和宅基地管理体制在一定程度上限制了农村住房的交易。由于农村宅基地只能在本集体成员之间流转,且土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设,因而本集体内一些废弃宅基地和老房无法流转给集体外的成员或是城镇居民。与此同时,住房紧缺户申请新宅基地的成本也很低,所以村民更愿意建新房而不是购买老宅基地。于是,老房被搁置,人去屋空,“空心村”逐渐形成。
     
      2.宅基地规划不当
     
      我国《土地管理法》对我国农村宅基地规划作出了指导性规定,该法明确规定:“各级政府有义务组织编制土地利用总体规划,划分土地利用区。”但如今“新房四周建,旧屋村中占”的局面屡见不鲜,这和村镇政府规划不当密不可分。主要表现为:(1)具体规划不明确:在我国新农村建设的过程中只有一部分村镇有建设规划图,除这些试点村落之外的大部分村镇基本无具体规划{8};(2)经费不足:宏观上看,在有具体建设规划的村镇,由于各方面原因导致经费短缺,影响村镇规划的实施,在自然布局中出现的各种偏差无法得到合理规制与改善,也成为了规划实施的一个重要障碍。个别家庭旧房年久失修,但因经济困难无法在新宅基地上建房,只得居住于旧房,致新宅基荒芜,影响村镇整体规划;(3)处罚机制不明:《土地管理法》规定我国土地规划应当由村镇政府做出,但该法仅是原则性指示,只规定了相关规划制度,对于政府没有尽到规划职责应承担何种法律后果并没有明确规定,无形中为乡镇政府的不作为“开了绿灯”;(4)划而不建:由于中国人固有的传统思想,村民常提早十几年甚至几十年占有宅基地,以备后代儿孙“娶妻生子”建房,造成宅基地的闲置。
     
      3.违建审批不严
     
      作者在查阅资料及实地调研[1]的基础上得知,近些年来,我国已有越来越多的村镇建章立制,明确规定村镇宅基地建房程序,尽管因地制宜,但建房程序基本具有一致性,即申请建房村民向所在村村民小组、村委会写出书面申请,经村民代表会议或户主大会讨论通过后,土管局、规划局等相关单位经勘察批准,即可建房。有些规定中还对宅基地规划作了要求,如农村村民一户只能拥有一处宅基地;拆旧建新户原房屋证件一并收回;除继承外,宅基地面积累计不得超过大、中、小户标准等。但是,实际生活中,有些地方部门为了创收,并没能严格按照建房程序进行审批,出现乱批耕地,不收旧房只建新房,超面积规划等违建审批行为。此外,村镇宅基地审批权常常掌握在村支书和村委会主任等少数人手中,由于他们和农民利益的一致性和“权力寻租”的需求,他们自身也有帮助农民多占、乱占宅基地的利益取向。根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》,对于违建审批人员,应给予警告等行政处分;对于违建房屋应当拆除并对相关人员处以罚款。但违建甚多,处罚却难以实施,原因如下:从客观上看,违建数量庞大,拆除成本较高,执行十分困难;从主观上看,这些违建为村镇及村民增加的收益与罚款相比后者不足以抵消前者,因此村镇政府及上级部门遏制违建的动力很小。可见,村镇违建审批的后果及处罚措施有待改进。由于对违建的处罚力度非常小,随着土地价值的上涨,村民更愿意用小成本建新房去积累更多财富,同时不废弃旧房屋,用建房占地创造更多收益,使“空心村”现象日趋严重。
     
      4.土地归属不明确
     
      宅基地归属不明确的表现包括:(1)“集体”的法律内涵不明确:我国法律规定农村土地归集体所有,“集体”究竟包括哪些人,其法律内涵不甚明了,而行使“集体所有权”的主体也不够明确,因此土地归属仍需进一步明确;(2)宅基地所有权期限规定不明确:《土地管理法》并未对宅基地使用期限或所有权期限作出明确规定,意味着除合法征收征用外,宅基地可无限期拥有。《物权法》规定公民房屋属于公民私有财产,村民房屋不可侵犯,我国法律法规一再对宅基地的所有权进行严格保护,而未对限制土地期限有所规定,意味着农村土地成为终身制以致世袭制,新土地一再扩大,旧土地占有即成为永久,“空心村”形成不可避免。
     
      5.政府执行不力
     
      村镇土地归属与流转由村镇干部决定或行使权力的程序,在法律规定上要求,宅基地流转应由村民会议三分之二以上村民决定,但村民会议常常流于形式,并不能真正有效运行,反倒成了某些村镇干部以权谋私的工具。由于部分村民无力支付各种“费用”,只能将属于自己的土地闲置荒废。有些村镇虽然调整出预留宅基地,但个别人员“不收好处不划拨,不收费用不批准”,以致本应得到建设的土地被荒废,村镇被“空心”。
     
      6.其他影响因素,包括:(1)大面积占地“为己所用”的思想观念所主导,盲目扩大占地面积,互相攀比并以此为荣;(2)因旧房屋风水好而搬新不拆旧,或因继承祖先房产的后代,因自己原本已有房产可能导致一户多宅,但国家不允许收取宅基超占费,许多人从中钻空子;(3)开发商向农民高价买地盖楼造成农村土地越来越值钱,农村户籍也越来越值钱,村民卖地后纷纷向生活水平更高的大中城市迁移,形成城乡两栖式生活,长期在城市居住的同时保留农村宅基地,待老年“落叶归根”;(4)农村缺乏公共设施,村民向设施完善的城市聚集,而他们在农村的空旧老房缺乏照料和管理;(5)基层政府追求城市化,建楼修路,扩大村镇面积,居民自然向周围扩散。
     
      “空心村”现象的出现严重制约了农村经济持续发展,浪费了国家的耕地资源,使乡村社会的发展处于困境。前文可知,“空心村”形成过程中体现出的各种问题应当尽快出台相关法律进行规划,法律宣传和执法监察不到位,干群法律意识淡薄,以及对农村宅基地的合理流转缺少制度安排和政策指导等使得“空心村”日渐增多的因素应着手控制。另外,对农村宅基地的闲置、抛荒也无相关法律法规来限制,对处罚多占、超占、乱占土地的行为,如何制定有偿使用标准等尚缺乏具可操作性的法律依据。耕地资源紧缺,人地矛盾加剧,大量宅基地空置造成了极大浪费。

    【作者简介】
    游文亭(1985-),女,山西太原人,山西农业大学公共管理学院讲师,法学硕士。 
    【注释】
    [1]具体法规包括:山西省吕梁市方山县张家塔村2014年3月5日《申请宅基地的条件和审批程序》、浙江省衢州市江山市坛石镇2013年1月04日《关于农民建房审批条件和程序的规定》、新塘边镇2009年6月29日《新塘边镇人民政府关于农民建房审批程序和条件的规定》、江西省赣州市2010年4月19日《赣州开发区农民建房用地管理办法》、安徽省黄山市休宁万安镇2012年5月6日《关于规范农民建房审批程序的通知》等。
    【参考文献】
    {1}程必定.中国的两类“三农”问题及新农村建设的一种思路[J].中国农村经济,2011,(8): 4-11. 
    {2}龙花楼,李裕瑞,刘彦随.中国空心化村庄演化特征及其动力机制[J].地理学报,2009,(10):1203-1213. 
    {3}刘洪彪,甘辉.新农村建设中的“空心村”整治[J].农业现代化研究,2007,(9):586-588. 
    {4}薛力.城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨:以江苏省为例[J].城市规划,2001, (6) :8-13. 
    {5}周祝平.中国农村人口空心化及其挑战[J].人口研究,2008,(2) :45-52. 
    {6}张清俐.在城镇化发展中化解农村“空心化”难题[N].中国社会科学报,2014-01-17. 
    {7}中南财经政法大学“农村土地问题立法研究”课题组.农地流转与农地产权的法律问题—来自全国4省8县(市、区)的调研报告[J].华中师范大学学报:人文社会科学版,2010,(3):2-11. 
    {8}彭小宁,胡莎.“空心村”法律问题探析[J].科教导刊:上旬刊,2010,(5)(上):167-174.

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