没收国际合作的发展沿革
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【法宝引证码】
    【学科类别】国际刑法学
    【出处】《西部法学评论》2011年第4期
    【写作时间】2011年
    【中文摘要】没收国际合作是继引渡、刑事司法协助、刑事诉讼移转管辖、外国刑事判决的承认和执行等国际刑事司法协助形式之后拓展出来的一种新的独立形式。其最初的法律框架是联合国由1988年的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》所创建,其后在国际合作实践中不断发展,没收的对象和适用范围不断扩大,没收的手段日益多样化,围绕没收展开的调查措施也在不断扩展,法律机制日趋成熟、完备。不仅如此,没收国际合作的发展对国际和国内法治也产生了很大影响。
    【中文关键字】没收国称合作;国际刑事司法协助;发展沿革
    【全文】

       没收国际合作,即没收的国际合作,是世界各国为了更有效地打击当前日益猖獗的跨国性、国际性犯罪,围绕对犯罪收益及与犯罪行为相关财产的没收这一目的,依据国际多边或双边条约以及相关国内法律在国与国之间展开的一种刑事司法协助活动。[1]显然,这里所指的没收不针对合法的财产,仅限于与犯罪行为有关联的财产。没收国际合作是继引渡、狭义刑事司法协助、刑事诉讼移转管辖、外国刑事判决的承认和执行等国际刑事司法协助形式之后拓展出来的一种新的独立形式。[2]其最初的法律框架是联合国由1988年的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》(以下简称《联合国禁毒公约》)。[3]所建立。该公约第5条专门规定了没收的措施及国际合作,内容包括没收的对象、没收的种类、没收前的措施、没收的法律安排、没收的执行、被没收财产的处理以及没收的国际合作等,正式确立了没收国际合作的制度体系。此后,1999年12月9日通过的《翻止向恐怖主义提供资助的国际公约》、2000年11月15日通过的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》以及2003年10月31日通过的《联合国反腐败公约》在《联合国禁毒公约》的基础上对没收国际合作制度又进行了不断的补充、拓展和完善,迄今已经建立了相对成熟和完备的没收国际合作的法律制度体系。

       “任何制度的理论研究都必须始于对它的创建、发展以及历史研究”,{1}作为国际刑事司法协助的新中心,没收国际合作不仅使得国际刑事司法合作体系得到拓展,而且对国际刑事司法合作机制的协调化起到了不可低估的影响,所以有必要对其发展过程做一深入分析和研究。

       一、没收国际合作的产生

       没收国际合作属于国际刑事司法协助的范畴。从国际刑事司法协助的发展历史看,没收国际合作的产生是在引渡、狭义刑事司法协助、刑事诉讼移转管辖、外国刑事判决的承认和执行等国际刑事司法协助产生之后,但这并不意味着在此之前的国际刑事司法协助中没有涉及没收的规定。

       众所周知,真正意义上的国家刑事司法协助始于近代,以引渡为开端,[4]至20世纪上半叶初,刑事司法协助的形式和范围仍大多限于引渡、调查取证文书送达等。{2}对与犯罪有关的物品(包括犯罪工具、犯罪收益、查获的违禁品甚至犯罪人本人随身物品),规定的方式各不相同。归纳起来,有以下几种:

       第一,规定在实行引渡时作为证据物进行附随移交。如世界第一部引渡法—1833年比利时引渡法第3条第4项就规定了与引渡有关的文书及其他物件可以与犯罪人一起被移交的内容。比利时与别国缔结的引渡条约中,有的国家基本上也接受了比利时引渡法,如1958年签订的《西德比利时引渡及刑事司法协助条约》。根据条约,在有引渡请求时,作为因引渡请求而产生的间接效果,即使没有特别的委托书也可以将逮捕时犯罪人所持有的物件扣留一并移交。{3}

       第二,直接规定没收,然后进行移交。如1933年《美洲引渡公约》第15条:“被引渡人因犯不法行为而被请求引渡时,由于此项行为而取得、并在其随身发现的物品,或者有助于证明此项行为的物品,应予没收并移交请求国,即使由于特殊情况例如被引渡人的脱逃或死亡而不可能将被告移交。”{4}

       第三,规定对物的移交时,附带提及没收。如1957年的《欧洲引渡公约》第20条对“财物的移交”所做的规定:一、被请求方应在其法律允许的范围内,根据请求方的请求,扣押并移交下列财物:(一)可能被要求作为证据的财物;或(二)犯罪所获得的财物,以及在逮捕时或其后被发现由被请求引渡人持有的财物。二、即使由于被请求引渡人死亡或逃脱,已经同意的引渡不能执行,本条第一款所提及的财物仍应予以移交。三、如果上诉财物应在被请求方境内受到扣押或没收,被请求方可在未决刑事诉讼中临时留置该财物或在应予返还的条件下予以移交。四、被请求方或第三人就上述财物所取得的任何权利应予保留。如果存在上述权利,则在审批后应尽快将该财物免费返还给被请求方。

       另外,在国际公约中也有关于没收的规定,如《1961年麻醉品单一公约》第37条规定:“凡用于或拟用于实施第三十六条所称各项犯罪行为之麻醉品、物质及器具应予缉获并没收。”《1971年精神药物公约》第22条第3款规定:“凡拟用于实施第一项及第二项所称犯罪行为之任何精神药物或其他物质及器具悉应缉获并没收。”

       可以看出,在早期的一些双边条约、区域性公约和国际公约中都涉及到了对没收的规定,但是由于历史的局限性,人们对没收国际合作的重要性和必要性的认识有一个发展的过程,所以也仅仅是概括性的对没收进行规定。

       在早期的条约中,1970年的《欧洲刑事判决公约》值得特别关注。该公约的全称是《关于刑事判决国际效力的欧洲公约》,于1974年7月26日正式生效。该公约首次规定了对外国没收判决的执行。[5]公约第1条和第2条规定:公约适用范围是承认和执行欧洲国家刑事判决。所谓“刑事判决”是指作为刑事诉讼的结果,由一个缔约国的一个刑事法院作出的任何终审判决。判决主要包括涉及剥夺自由的刑罚、罚款和没收、剥夺资格。公约的第36条、37条以及45、46、47条规定了对执行外国没收判决的临时扣押、执行方式、没收财物的移交以及对第三人权利的保护。这意味着在没收国际合作的法律机制尚未正式产生之前,已经先期出现了对外国没收判决的执行机制。尽管欧盟各国最终并未全部加入该公约,[6]但是欧洲刑事判决公约所表达的对外国刑事判决承认和执行的思想理念还是被欧洲许多国家所接受。

       从当时国际形势的发展变化看,1970年欧洲刑事判决公约产生的背景也是整个国际社会面临的问题。经济的全球化使得犯罪问题日益突出,跨国性、国际性犯罪越来越多,尤其是贩运毒品活动日益猖獗。虽然各个国家都对毒品犯罪都采取了严惩的政策,但是随着跨国贩运毒品的泛滥,毒品犯罪已经发展成为国际罪行。国际社会对毒品的关注早在20世纪初就开始了。从1912年起就开始制定有关麻醉品管制和控制毒品犯罪的国际法律文件,这些文件基本上是为了控制、规范非法种植、生产、交易以及吸食麻醉品的行为。80年代以来,毒品犯罪的规模不断扩大、数量不断上升,不仅对人类健康和幸福造成严重威胁,也对社会的经济、文化及政治基础带来了不利影响。同时,毒品犯罪与跨国洗钱、有组织犯罪以及恐怖主义的联系日益紧密,不仅损害着正当合法的经济,而且危及到各国的稳定、安全和主权。国际社会决定在《1961年麻醉品单一公约》和《1971年精神药物公约》的基础上寻求进一步改进国际法律合作的措施和手段,以适应与毒品犯罪作斗争的需要。由于毒品犯罪产生的巨额利润和财富,犯罪分子会利用各种手段、不惜一切代价去满足对物质财富的欲望和贪婪。马克思为了揭露了资本这个万恶之源的属性,曾借用19世纪中叶英国评论家登宁的话,指出:“有50%利润,它(资本)就铤而走险;为了100%的利润,它就敢犯任何罪行,甚至冒绞首的危险。”{5}国际反毒品犯罪斗争的实践使越来越多的国家认识到,惩治毒品犯罪仅仅依靠传统的方法,如摧毁毒源、切断贩毒线路、对贩毒分子判处刑罚等是远远不够的,要有效遏制国际贩毒。活动,就必须剥夺犯罪者从犯罪中获得的犯罪收益,即对贩毒资产的追查和没收。否则,犯罪分子从贩毒中获得的犯罪收益又会被用来作为对抗社会合法管制的武器。另外,犯罪分子从贩毒活动中获得的犯罪收益要得到一个合法的伪装,就要设法隐瞒和掩饰犯罪收益的洗钱活动,从而能够逃避法律制裁,自由支配犯罪收益。因此,要想有效遏制日益猖獗的国际贩毒活动,就必须从没收犯罪收益和打击洗钱入手。在这种背景下,联合国1988年12月19日在维也纳召开了关于禁止非法贩运麻醉药品和精神药物会议,在第6次会议上通过了《联合国禁毒公约》。该公约是国际社会制定的首部最完备的禁毒公约,也是国际社会第一部有关控制跨国洗钱的国际公约,更为重要的是,公约第5条对没收毒品犯罪收益专门进行了规定。公约要求各国通过没收财产的必要国内立法,并在双边条约中规定冻结、没收毒品相关犯罪活动收益的条款。公约要求各国在监测、冻结、没收毒品犯罪收益的调查、起诉及审判过程中相互协助。公约第7条还要求各缔约国提供“最广泛的法律协助”,包括:获得物证或证人证言,送达司法文书,查询和没收的执行,对物品和场所的检查,提供信息和证据事宜,提供银行、金融机构、公司的记录和文件或商业记录,通过金融机构和记录识别收益性质或监测去向,以及其他任何可能被认为同毒品犯罪的刑事调查相关的措施。可以说这是国际公约中首次对没收进行了较为全面的规定,正式确立了没收国际合作的法律机制和框架。

       二、没收国际合作的发展

       自1988年联合国毒品公约首次以公约形式将“没收犯罪收益”确立为打击国际犯罪的法律措施后,没收犯罪收益的国际合作在打击国际犯罪和跨国犯罪的国际实践中不断得到发展。没收的对象和适用范围不断扩大,没收的手段日益多样化,围绕没收展开的调查措施也在不断扩展,法律机制日趋成熟、完备。不仅如此,没收国际合作的发展对国际和国内法治也产生了很大影响。

       (一)适用的范围不断扩大

       1988年《联合国禁毒公约》借鉴了部分国家国内立法的有益经验,将没收对象不再局限于违禁物品和犯罪工具,而是扩展到犯罪收益。“犯罪收益”是指直接或间接地通过法律确定的犯罪而获得或取得的任何财产,包括由收益转化或变换的财产,或是已经与收益相混合的财产,“财产”,是指各种资产,不论其为物质的或非物质的,动产或非动产,有形的或无形的,以及证明对这种资产享有权利或利用的法律文件或文书。1990年欧洲委员会制定的《关于犯罪收益的清洗、搜查、扣押和没收问题的公约》[7]在1988年公约的基础上,将没收对象延伸到一切通过犯罪行为获取的收益,并将没收措施适用的范围从控制毒品犯罪中的洗钱行为,扩大到所有形式犯罪活动中的洗钱行为。1994年4月联合国预防犯罪和刑事司法委员会第三届会议审议通过了控制犯罪收益决议案,确认将没收犯罪收益适用的范围扩大到其他形式的具有经济动机和经济效果的犯罪。20世纪90年代以来,由于恐怖主义犯罪、跨国有组织犯罪和腐败犯罪的危害日益加剧,联合国又相继于1999年制定了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、2000年制定了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、2003年《联合国反腐败公约》,将没收国际合作的适用范围扩展到所有与恐怖主义犯罪、跨国有组织犯罪和腐败犯罪及与之相关的洗钱犯罪所获得的犯罪收益。

       (二)没收的方式日益多样化

       对犯罪收益的没收,《联合国毒品公约》第5条第1款至第3款规定了没收制度的国内程序,第4款规定了对外国命令的(在国内)执行,即缔约国在没收的对象物存在于本国领域内,当其他缔约国发出请求时,有义务依据本国有权机关发出的没收命令,并执行该没收命令。

       执行外国的没收令属于执行外国判决的一种形态,也包括对民事没收的执行。也就是说,该公约不仅把执行外国没收命令的制度引入到了打击毒品犯罪的国际刑事司法协助中,而且把执行以其他缔约国请求为依据的没收令规定为缔约国的义务(第4款)。[8]2000年的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和2003年的《联合国反腐败公约》不仅继承了这一内容,在此基础上还要求各缔约国“应在本国法律制度的范围内尽最大可能”履行该义务。[9]在实施没收的方式上,2003年6月金融行动工作组在柏林召开的全体会议对《四十条建议》进行了修改,在没收的相关措施方面,采取了和1988年公约与2000年公约相类似的规定,同时增加规定要求各国考虑采取措施,实施不定罪的没收。[10]2003年《联合国反腐败公约》明确规定“考虑采取必要措施,以便在因为犯罪人死亡、潜逃或者缺席而无法对其起诉的情形或者其他有关情形下,能够不经过刑事定罪而没收这类财产,”[11]从而将没收手段从刑事没收扩展到民事没收。

       (三)合作的措施逐步扩展

       基于打击毒品犯罪的需要,1988年《联合国毒品公约》确立了各国通过识别、追查、冻结和扣押、没收犯罪收益的刑事司法协助模式。公约第11条提供了一种新型的国际侦查合作形式—控制下交付。公约拟定了控制下交付适用的一般模式和基本原则,为以后的立法奠定了良好基础。在此基础上,2000年的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》将其加以扩展,以“特殊侦查手段”条款取代控制下交付,在控制下交付这一侦查手段的基础上,又增加了允许缔约国使用诸如电子或其他形式的监视和特工行动等侦查手段。此外为了更好地预防和打击对犯罪收益的转移,公约还要求“缔约国应当考虑设立金融情报机构”,[12]以负责接收、分析和向主管机关转递可疑金融交易的报告,将合作措施扩大到金融、行政和其他措施,突破了原有的主要通过刑事司法协助的模式。公约规定了打击洗钱活动的措施,并要求建立联合小组进行有关犯罪收益的调查、加强信息交流、技术援助以及执法合作等措施,促进了以刑事手段为主,兼采其他方式的综合性合作机制的建立和发展。[13]2003年的《联合国反腐败公约》在全盘继承的基础上又有所突破,公约第43条明确提出“在适当而且符合本国法律制度的情况下,缔约国应当考虑与腐败有关的民事和行政案件调查和诉讼中相互协助。”除此之外,公约又提出了“联合侦查”和“特别合作”的举措。[14]可以说,在没收的合作方面确立了一个综合运用刑事、金融、行政等多种措施的国际合作法律机制。

       (四)法律合作机制日趋完善

       1988年《联合国毒品公约》第5条规定了没收的对象、没收的种类、没收前的识别、追查、冻结、扣押措施、没收程序的法律安排(包括举证规则)、没收的执行以及被没收财产的处理和考虑善意第三人权利等,并明确要求缔约国在没收犯罪收益方面应当进行国际合作的原则—即“缔约国应谋求缔结双边和多边条约、协定或安排,以增强根据本条进行的国际合作的有效性。”(第5条第4款第7项)应该说是初步确立了没收国际合作的法律框架。但是,因为该公约的适用对象仅限于毒品犯罪,且是第一部专门针对没收国际合作进行规定的公约,所以难免在制度的设定和机制的完备性方面有所欠缺。此后,国际社会在打击犯罪的实践中,逐步将其补充、调整并得以完善。主要包括:

       1.对善意第三人权利的保护。1990年欧洲委员会制定的《关于犯罪收益的清洗、搜查、扣押和没收问题的公约》在1988年公约的基础上,要求各缔约国应在对第三人提供广泛法律救济措施的基础上,进一步加强国际合作中的合法第三方权利的保护。在处理临时措施和没收的请求时,被请求国应当承认由请求国作出的关于第三方请求权利的司法判决,但对于第三方没有充分机会主张其权利的司法判决,被请求国可以拒绝承认。[15]该公约为国际社会在更广泛的领域内建立没收国际合作机制奠定了一定的法律基础。2000年《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第14条第2款规定:“将没收的犯罪所得或财产交还请求缔约国,以便其对犯罪被害人进行赔偿,或者将这类犯罪所得或财产归还合法所有人。”2003年的《联合国反腐败公约》则规定对没收的财产,应当由缔约国:“根据本公约规定和本国法律予以处分,包括依照本条第三款返还其原合法第三人”,以及“能够在考虑到善意第三人权利的情况下,依照本公约返还所没收的财产。”[16]

       2.对被害人权利的保护。1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》首次提出了建立对被害人的赔偿机制。[17]2000年《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和2003年的《联合国反腐败公约》则在此基础上专门规定了对被害人的保护和赔偿问题,要求各缔约国建立对被害人的赔偿救济程序。[18]在制度层面上确立了对被害人的保护机制。

       3.对没收资产的处置机制。1988年《联合国毒品公约》对没收资产的处置所作的规定为应由缔约国“按照其国内法和行政程序加以处理。”2000年《联合国打击跨国有组织犯罪公约》则在明确该规则的基础上,进一步提出,应另一缔约国请求采取没收行动的缔约国,应在本国法律许可的范围内,根据请求优先考虑将没收的犯罪所得或财产交还请求缔约国,以便其对犯罪被害人进行赔偿,或者将这类犯罪所得或财产归还合法所有人。[19]2003年的《联合国反腐败公约》则在进行了充分考虑的情况下,将“资产的追回”作为第五章标题,并开宗明义地规定“按照本章返还资产是本公约的一项基本原则,缔约国应当在这方面相互提供最广泛的合作和协助。”并对没收资产的处置机制进行了全面规定,包括对没收资产的管理、没收资产的返还和处分。[20]《联合国反腐败公约》在全面总结之前公约的基础上,完善了没收国际合作的法律机制,充分体现了国际社会所倡导的法治原则和基本理念。

       三、小结

       应当看到,没收国际合作的产生是国际法治不断发展的产物,而其不断的发展又对国际社会的法治产生着积极影响。一方面,没收国际合作的法律机制是在吸收各国的立法和实践经验的基础上建立的,如对犯罪收益的界定、公职人员的财产申报、民事没收手段的运用等。但是由于打击犯罪的需要,没收国际合作的发展又会对现有的国际法原则产生影响,使得一些制度被赋予新的内容,如政治犯不引渡原则、双重犯罪原则、特定原则等;另一方面,国际公约的建立为各国调整国内法提出了要求。如规定没收制度、将公约规定的行为规定为犯罪、建立健全金融监管机制以及完善打击洗钱犯罪的法律制度以及相关机制建设。如1988年《联合国禁毒公约》制定后,要求各缔约国针对药物犯罪及严重犯罪的不法收益予以彻底化地规制,其后,公约中关于犯罪收益的没收原则,也被越来越多的国家之间的双边或多边条约所吸收。如《欧洲反洗钱公约》、《美洲反洗钱示范法》和《联合国禁毒署反洗钱示范法》等一系列反洗钱国际刑法规范,都规定了对洗钱收益的没收措施。1994年4月,联合国预防犯罪和刑事司法委员会第三届会议审议通过了控制犯罪收益决议案。很多国家为了更好地履行公约义务,都积极地进行了相关立法,引入或扩展了本国关于没收的立法。如美国的民事没收制度最初就是为了适应履行1988年《联合国禁毒公约》规定的追缴贩毒收益的国际义务而创立的。{6}英国则颁布了《1990年刑事司法(国际合作)法令》和《1994年禁毒法》。日本于1991年通过了《关于国际协力下旨在规制药物不正助长行为的麻醉药品及影响精神药物取缔法等特例之法律》(简称《毒品特例法》)。又如2001年9月28日联合国安理会通过了1373号决议,要求各成员国通过有效的国内立法对犯罪的非法收益进行追踪,尤其注意监测对恐怖活动的资助。由此,安理会设立了“特别委员会”来执行该决议,这一举措有效地推动了多数国家反洗钱立法。[21]而这种国内法的调整,会或多或少地借鉴和移植其他的国内法。正如著名国际刑法学家巴西奥尼教授所言:“通过国家法律制度执行国际法律义务,会对国家法律制度产生影响。反过来,执行国际法律义务的国家法律制度,对国际法律制度也有影响。”{7}所以不可否认的是,在这种国际、国内法治互动的推进中,没收国际合作的法律机制也在朝着协调化方向不断地发展。

    【作者简介】
    蒋秀兰,单位为中国人民公安大学。
    【注释】
    [1]鉴于国内通说为“国际刑事司法协助”,所以本文采通说概念。但笔者认为,按照中文的表达习惯,“合作”一词相较“协助”,更突出主体的主动性、平等性特征,“国际刑事司法合作”提法似乎更为恰当。当然,也有学者提出“将最广义的国际刑事司法协助留给更为合适的词汇‘国际刑事司法合作’”。见张智辉:《国际刑法通论》,中国政法大学出版社1999年版,第355页。
    [2]巴西奥尼教授认为当前国际刑事合作形式(此处使用“合作”而非“协助”)共有八种:引渡、法律协助、外国判决的执行、外国刑事判决的认可、刑事程序的转移、冻结和没收财产、情报、执法部门的信息采集和信息共享、区域和亚区域的司法空间。参见谢里夫·巴西奥尼:《国际刑法导论》,赵秉志、王文华等译,法律出版社,2006年,第295页。
    [3]该公约与1988年12月20日开放供各国签署,1990年11月1日生效。
    [4]国际刑事司法协助在各国之间一般都是先有引渡条约,随后在引渡条约中增加与犯罪人有关的犯罪调查和文书送达而后才出现司法协助条约,再后出现刑事诉讼的移转管辖、外国刑事判决的承认和外籍囚犯的移交等。见张智辉:《国际刑法通论》(增补本),中国政法大学出版社1999年版,第352页。
    [5]关于该公约的影响,森下忠教授认为,这个公约真正具有划时代的意义,因为该条约规定:不论犯罪的种类或者刑事制裁种类如何,在广泛的范围内承认外国刑事判决的消极效力和积极效力。[日]森下忠:《国际刑法入门》,阮齐林译,中国人民公安大学出版社,2004年版,第221页。赵永琛教授认为,“它的影响已超出欧共体之外”,且“该公约是对欧洲刑事体系的重大修正”。赵永琛:《国际刑事司法协助研究》,中国检察出版社1997年版,第62页。
    [6]森下忠教授分析认为原因在于两个方面:一方面是该条约规定了不论犯罪的种类或者刑事制裁种类如何,在广泛的范围内承认外国刑事判决的消极效力和积极效力。,另一方面是因为设置了细致严格的程序规定,在实际操作上似乎难免令人感到繁琐。[日]森下忠:《国际刑法入门》,阮齐林译,中国人民公安大学出版社2004年版,第222页。
    [7]The council of Europeans Convention on Laundering, search seizure and confiscation of proceeds from crime, E. T. S. No. 141,30 I.L. M. 148(1991)。该公约于1993年9月1日生效。
    [8]此处使用的是“应予执行”,表明该规定属于强制性要求。见《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第5条。
    [9]此处所谓的“义务”是指强制性措施而非缔约国应予考虑或任择性的措施。见《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第13条第1款《联合国反腐败公约》第55条第1款。
    [10]http://www. fatf-gafi. org/pdf/40Recs-2003_en. pdf.
    [11]见《联合国反腐败公约》第54条第1款第3项。
    [12]见《联合国反腐败公约》第7条。
    [13]以上内容见《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第7条、第19条、20条、26条、27条。
    [14]见《联合国反腐败公约》第49条、第56条。
    [15]见《关于犯罪收益的清洗、搜查、扣押和没收问题的公约》第21条、第22条。
    [16]见《联合国反腐败公约》第34条、第57条第1、2款。
    [17]见《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第8条第4款。
    [18]见《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第14条、25条,《联合国反腐败公约》第32、35条。
    [19]见《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第14条第2款。
    [20]见《联合国反腐败公约》第31条第3款、第57条。
    [21]http://www.imolin.org/index.html.
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