美国检务公开的实践
2015/8/19 15:31:28 点击率[167] 评论[0]
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    【学科类别】检察院
    【出处】《人民检察》2014年第1期
    【写作时间】2015年
    【中文关键字】美国;检务公开
    【全文】

       美国社会是一个多元的、异质的、公开的社会。公开已经成为美国政府的基本行为准则,公开的理念已经深深地扎根于美国社会中。正如美国华盛顿大学教授威廉·R·安德森指出的,公开性在美国某种程度上已经成为“公民宗教”。[1]随着美国政府信息公开制度的不断发展,检务公开亦愈来愈受到关注。

       ―、美国检务公开的内容和方式

       1966年,美国政府颁布《信息自由法》(又译为“情报自由法”、“信息公开法”),该法坚持“最大程度的公开”原则,要求所有“机构”都要保证“任何人”都可利用所有“文档”。不公开的文件仅限于该法规定的九种例外情况。《信息自由法》颁布实施以来经历过多次修正。较近的一次修订是在2007年12月18日。该法律的修正案以《2007年政府公开法》的形式颁行。该法使得政府信息公开受到了更大程度的监督和约束。

       美国检察机关属于政府行政部门,其事务公开规则统一适用政府的《信息自由法》。鉴于检察官执法的特殊性,联邦司法部于1971年专门颁布了《处理媒体关系指南》(1975年修订),为包括检察机关在内的司法部各机构及其成员在刑事、民事案件和事务相关信息提供中确立了与美国《信息自由法》一致的具体指导。

       (一)检务公开的内容

       美国各级检察机关检务公开的内容包括业务流程、机构设置、人员编制及经费预算等。当然,最重要的内容当属案情公开,这常常会使得检察官左右为难。一般来说,“检察官应尽力保障公众特别是被害人案情知情权,向公众提供充分的信息,使得公众获知犯罪嫌疑人已被逮捕且有充足证据将其起诉。”[2]司法部《处理媒体关系指南》规定,向媒体公开的内容应当考虑“三种利益应当平衡:公众知情权;获得公正审判的权利;政府有效地实施司法管理的能力。”检务公开的对象,既涉及犯罪嫌疑人、被告人,又涉及公众。对象不同,公开的内容也不一样。对犯罪嫌疑人、被告人,主要是告知其相关的诉讼权利(权利告知)以及对其有利的无罪、罪轻的证据(证据开示)。对社会公众应当公开的信息和不应当公开的信息,具体有以下几个方面:

       一是应当披露的刑事案件信息。检察官应当将以下刑事案件的信息公布:(1)包含在起诉书中的实体性指控内容和其他公共信息。(2)调查人员和执行拘留的人员的身份,调查的时间和范围。(3)与拘留有关的直接信息,包括拘留的时间、地点,是否有反抗、追击情况,是否持有和使用武器,拘留时身上有何物品。这些披露不包括主观观察获得的信息。当然,为了更高的执法利益,一个案件是否公开应当由相应的联邦检察官或者检察长助理讨论。

       二是合理公开正在进行的与调查相关的信息。根据《信息自由法》的规定,九种例外情形可以免予公开。其中,例外七为“执法文件”。这一例外允许执法机关保留执法材料,以保护正当的执法行为,避免不必要的曝光。所以,对正在进行的执法活动,应当坚持“不公开为原则,公开为例外”。具体包括六种情况:(1)可以合理预见到会干扰执法程序;(2)会剥夺个人得到公平审判或者公正判决的权利;(3)可以合理预见到对个人隐私形成不法侵害;(4)可以合理预见到会暴露秘密信息来源;(5)会泄露执法调查或起诉的技巧和程序,或者会泄露执法调查或起诉的行动方针;(6)能够合理预见到会危及个人的生命或人身安全。[3]

       检察官不得对正在进行的调查的事务的情况进行公布,也不得发表对其性质、进度的评论。但是,已经实际上公开了的事务或者正在调查的事件,社会需要得到信息以保护公共利益、保障安全福利时,检察机关可以对这些事务进行确认或发表评论。在特殊情况下,与调查有关的官员将与联邦检察署或者司法部分支机构协商并得其批准以向公众发布有关信息。

       三是限制公开个人先前的犯罪记录。在调查或者审判中,检察官不能公开被告人或者以前犯罪的人的犯罪记录。但是,在某些特殊情况下,比如当以前的裁判是目前控诉的一部分,检察官为确认被告人的身份,可以公开被告人先前的犯罪记录。

       四是限制公开某些与预断相关的因素。为了防止某些信息的公开会对裁决产生预断,检察官将限制提供以下信息:(1)对被告人性格的观察;(2)被告人的陈述、自认、自白或者不在现场的陈述,或者被告人拒绝陈述或者没有陈述的情况;(3)调查过程中的推断,如指纹、图表、检验、弹道测试;取证事务,如DNA测试、或者被告人对测试和类似检测的拒绝的情况;(4)与证人的身份、作证情况、可信度有关的陈述;(5)与案件中的证据和辩论有关的陈述,无论这些内容在审判中是否使用;(6)任何被告人有罪的意见以及对指控进行有罪答辩的可能性或者减少罪责的答辩的可能性。

       五是慎重发表庭外言论。《美国律师职业行为规则》第3.8条(f)规定:“除了告知公众检察行为性质、范围和达成合法执法目的所必要的声明以外,避免作出实际上可能激化公众对被告人之谴责的司法外评论,并采取适当注意,防止侦查人员、执法人员、雇员或其他在刑事案件中帮助检察官、与检察官联合的人员作出规则第3.6条或本条禁止检察官作出的司法外声明。”在刑事诉讼中,检察官的庭外言论将产生其他问题,从而增加公众对被告人的谴责。这是因为,与辩护律师的言论相比,公众可能更相信作为公职人员的公诉人的言论。当然,若案情公开可协助执法进展、促进公共安全、辟谣或增进公众对刑事司法系统之信心,则检察官亦可向公众额外透露若干案情信息。

       美国《国家追诉准则》(第三版)第2-14.3条规定,在审前程序及审判中,检察官可就下列事项向媒体提供信息,发表庭外言论:(1)被告人的姓名、年龄、住址、职业、家庭情况及国籍;(2)诸如控告书、大陪审团起诉书与检察官起诉书等起诉书的内容或文本,以及在适宜的情况下控告人身份之公布;(3)有相当理由确信被告人触犯所指控之犯罪;(4)侦查或逮捕的机构,侦查的时限及范围,侦查程序的详细情况,以及执法人员在审查、逮捕被告人时的勤勉性和专业性;(5)与逮捕直接相关的情形,如逮捕的时间及地点、执行逮捕的警察或部门、拒捕、追捕、携带及使用武器、逮捕时或依据搜查令扣押物品时的说明;(6)已涵盖于公共记录之中的信息,而公开这些信息有助于公共利益。

       (二)检务公开的方式

       《信息自由法》规定了政府信息公开的三种途径:政府机关通过《联邦登记》公布政府文件;对不在联邦登记公布范围以内的文件,政府机关必须以其他方式公开,供公众查阅和复制;政府机关应公众的申请提供相关信息。一旦政府机关收到一个获取特定记录的请求,就得在二十个工作日内对此请求作出答复。不过,法院裁决指出,二十天的最终期限只是“指导性的”而不是“命令性的”。法院并未强制政府机关必须在《信息自由法》规定的时间期限内答复这些请求。如此一来,符合《信息自由法》的请求要得到答复可能得等上一年或者是更长的时间。许多联邦机关积压了大量符合《信息自由法》的信息请求。而对于从事及时性新闻报导工作的新闻记者来说,这种拖延常常是致命的。

       除了上述三种法定途径外,美国检务公开方式还有年报、网站、新闻发布会等。根据《处理媒体关系指南》的规定,新闻发布会仅仅在有最重要和最具有新闻价值的信息需要公布时举行;或者具有特别重要的预防和执法目的时也可以举行。发布信息和举行新闻发布会时应当慎重和谨慎。一般来说,在起诉后、判决前的阶段,与公共利益密切相关的信息可以发布。在这种情况下,向媒体和其成员提供的信息应当限制在起诉书的范围之内。在例外的情况下,在正式起诉以前也可以举行新闻发布会。这些例外案件包括:a)由于犯罪的特殊恶性和性质要求特殊的公共保护,需要有关当局采取快速、适当的处理措施;b)社会需要得到紧迫性公共安全威胁的告知;c)需要得到公众协助或者该信息在其他方面至关重要、需要公开。

       (三)对检察机关拒绝公开信息的救济

       在美国,政府机关如果拒绝信息公开申请,应告知申请人理由,申请人有权向机关首长提起复议。复议机关应当在20个工作日内决定,遇有特殊情况可以延期,延长时间最长不能超过10个工作日。政府机关不按照上述期限作出决定,或者拒绝申请人的复议请求,申请人可以据此向法院提起诉讼。联邦法院审理这类案件适用“秘密审理”原则,即法官有权在他的议事室内私下复查被请求的各类文件,并裁定政府机关拒绝请求的决议是否有效。法院审查政府机关据以作出拒绝公开的决定的事实是否已经证明时,不是适用实质性证明标准,而是适用重新审理标准。按照这个标准,法院可以完全不顾政府机关对事实的认定,用法院自己对事实的判断代替政府机关的判断。在这个标准之下,行政机关的证明必须达到法院完全承认的程度,必须符合法院判断的结果。因而这是一个最严格的证明标准。经审理,法官必须决定这些文件是否真正属于特定豁免的范围,以便判断政府机关将其保密的做法是否是正确的。如果认为政府机关拒绝公开文件是不当的,法院“有权根据控告制止该机关封锁文件,并命令其提供不正当地向原告封锁的机关记录。”如果政府机关拒不执行法院判决,法院有权以“藐视法庭罪”处罚政府机关的相关责任人。

       二、美国检务公开的实践状况

       自《信息自由法》实施以来,美国检察机关因其执法不透明而受到广泛的批评。可以说,在《信息自由法》规定的所有政府机关中,美国检察机关的透明度是最低的。相对于法庭审判的公开、透明而言,美国检察机关多数执法行为,如起诉、辩诉交易决定等,都是秘密进行的,从来都没有暴露在公众面前。即便在案件起诉后,辩护律师也无权获悉幕后发生了什么。

       (一)检察政策可以公开,也可以不公开。美国检察机关,尤其是处理大量同类案件的检察机关,经常运用政策以保持检察决定的连贯性和提高工作效率。不过,美国民众普遍认为,由检察官根据经验归纳而来的检察政策通常不具有司法上的强制性。同时,它们可能是公开的,也可能是不公开的。目前,美国司法部已经采纳并出版了大量有关侦查、起诉以及辩诉交易的政策,包括:在侦查阶段是否传唤律师、记者或者犯罪嫌疑人的亲属,是否提出RIC0[4]指控,以及是否对某个法人犯罪宽大处理等。检察机关也可能针对一些特定对象制定一些非公开的检察政策,如侵占特定数额以内财物的银行出纳员以及持有特定数量以内毒品的人。

       (二)决定是否起诉程序不公开。在决定是否起诉问题上,美国检察官具有较大的自由裁量权。虽然检察官在作出起诉决定之前,有时候会征求刑事被害人的意见,但是,是否起诉则由检察官独立决定,并且是秘密作出的。被害人通常只了解起诉决定的结果,对起诉决定的过程并不了解。“几乎所有是否提出检控的决定、几乎所有对这些决定造成的影响、几乎所有决定的理由都被严格保密,结果除了碰巧被公开的情形,并不存在选民的复审。显而易见的事实是,地方检察官百分之九十以上的决定都是不受监督或审查的。”[5]

       (三)辩诉交易程序不公开。在美国,几乎所有刑事案件都以被告人作出有罪答辩而得到解决。很多人相信,如果废除辩诉交易,整个刑事司法制度就会崩溃。辩诉交易通常是一个非常不正式的程序,它可以发生在作出起诉决定后的任何时刻,甚至发生在提出正式指控之前。检察官决定是否提议辩诉交易,以及进行何种交易,他不必向法官、辩护律师以及除所在检察院的督办检察官外的其他任何人证明他同意或者拒绝辩诉交易的正当性。在作出辩诉交易决定时,检察官可能会考虑一系列的因素,包括合法的因素,也包括非法的因素。但是,检察官并不会提供使被告人得以作出知情的决定所必要的一切相关信息。检察官也不会披露案件存在的不足,更不会告知被告人对其辩护有用的信息。正是由于程序缺乏透明,加剧了公众对辩诉交易的不信任。

       (四)大陪审团会议不公开。大陪审团是一个聆听证据并决定是否对被告提出有罪指控的主体。联邦所有重大的刑事起诉都始于大陪审团的起诉,而且许多政治上最敏感、最具有新闻价值的州级案件也是始于大陪审团的起诉(《宪法第五修正案》要求大陪审团只对重大的联邦一级的案件进行起诉而不对州一级的案件进行起诉)。不过,大陪审团会议几乎总是不对外公开的。在一定程度上,这样做目的就是不让犯罪嫌疑人知道发生了什么事,并防止他在受到指控以及逮捕之前逃脱。

       (五)决定是否提出死刑建议程序不公开。在美国,“没有检察官就没有死刑”[6],只有检察官才可以决定在具体案件中是否请求判处死刑。如果检察官不提出适用死刑建议,无论是法官、陪审员,还是其他个人或组织,都无权直接对被告人适用死刑。虽然是否最终判处死刑要由陪审团来决定,检察官却决定了哪些案件要作为死刑案件来审判。死刑案件几乎总会受到媒体的关注。但是,媒体所知道的,通常只是检察官作出的是否请求判处死刑的决定。至于为什么要作出请求判处死刑的决定,可判处死刑的案件之事实和情节,媒体与公众都不清楚。

       三、美国检务公开的改革方向

       为什么美国检察官的大多数执法行为都不公开,且不受司法审查?主要原因在于,联邦最高法院担心,要求检察官向其他机构解释其决定会导致执法秘密泄露给罪犯而影响刑罚的执行。正是由于检察业务不透明性,公众很难了解到检察官在做什么,是怎样做的。他们难以对检察官实施有效的监督。尽管美国检察官由选举产生,但是,选举程序并没有能够成为使检察官对选民负责的有效机制。安吉娜。J.戴维斯认为,“选民要选举他们的检察官并使之对他们负责,应当获得远比目前得到的多得多的信息。首先,他们需要更好地了解检察职能——检察官每天在做些什么,他们是如何履行其义务责任的。其次,他们需要了解所在社区检察院的具体信息——他们所在城市或县的地区检察官是如何履行其职责的。”[7]为了增加检察院的透明性,可以从以下两个方面进行改革:

       第一,发起公共信息运动,向公众提供有关检察义务和职责的日常信息。这些运动不会提供有关具体案件的信息或其他可能妨碍执法的信息。相反,它们应教育公众检察院是如何运作的及其目的、义务和责任。例如,运动可以提供关于起诉决定、大陪审团、辩诉交易的一般信息。这一信息可以以小册子的方式发布,且能够从法院大楼或其他公共建筑获取。也可以在市镇集会和其他公共论坛节目上,以及电视和收音机公共服务声明和节目中提供这些信息。

       第二,设立检察审查会,告知公众特定检察院履职情况。这主要是借鉴日本的做法,但检察审查委员会的功能有所不同。检察审查委员会的目的,在于审查申诉,并对检察决定进行随机审查,以防止不端行为以及专横决策。检察审查委员会不但要审查公众提交的特定申诉,还要随机审查日常的检察决定。委员会可以仔细审查起诉和辩诉交易决定,看其是否遵守美国律师协会的检控标准。这些随机抽查将鼓励检察官书面阐述他们的决定之理由。委员会成员可以会见检察官、被害人和证人,以查明检察官是否遵守既定准则。完成抽查以后,委员会将制作公开报告。报告不得披露具体案件的任何信息,但是可以报告违背或遵守《美国律师协会检察职能标准》的具体做法或政策。委员会也可以把特定检察院作为促进公平司法的模范。

    【作者简介】
    段明学,重庆市人民检察院第一分院研究室主任。
    【注释】
    [1][美]廉·R·安德森:《美国<信息公开法>略论》,彦廷等译,载《南京大学学报》(社会科学版)2008年第2期。
    [2]张鸿巍著:《美国检察制度研究》(第2版),人民出版社2011年版,第47页。
    [3]方向主编:《信息公开立法》,中国方正出版社2003年版,第10—11页。
    [4]RI⑶,全称是《The Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act》,主要是针对犯罪集团的部分犯罪行为科以更重的刑罚。
    [5][美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯著:《裁量正义》,毕洪海译,商务印书馆2009年版,第235页。
    [6][美]吉安娜·J·戴维斯著:《专横的正义:美国检察官的权力》,李昌林等译,中国法制出版社2012年版,第80页,第194页。
    [7][美]吉安娜·J·戴维斯著:《专横的正义:美国检察官的权力》,李昌林等译,中国法制出版社2012年版,第80页,第194页。

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