公海生物多样性保护的法律制度研究
2015/7/14 14:01:09 点击率[1004] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】海洋法与空间法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2015年
    【中文摘要】生物多样性问题不仅关乎环境,还关乎人类共同的生存和发展。公海生物多样性却因其共有物的地位和公海自由原则,常常被人们忽略。笔者从《联合国海洋法公约》对捕鱼自由原则的限制角度进行解释分析,参照《鱼种协定》和《生物多样性公约》,总结公约需要完善之处。并提出建立统一的渔业组织和公海特别保护区两个建议,以期更好地保护公海内濒危灭绝的生物,使公海生物多样性的保护成为海洋环境保护的新期待。
    【中文关键字】生物多样性;公海;特别保护区
    【全文】

        一、概述
     
        (一)公海自由与捕鱼自由
     
        公海自由原则的理论基础源于格老秀斯的《海洋自由论》,他在该书中主张:“海洋系属于共有物,应为全人类共有,任何人均不能对海洋主张所有权。”[1]并将公海自由原则中的捕鱼自由与航行自由结合起来:“适用于航行自由的那些原则也同样地适用于渔业自由,也即捕鱼对所有的人是开放自由的”;“如果某人意图禁止别人在海上捕鱼,他肯定难逃贪婪成性的指责”;同样的,“他国人民有权到海上的任何一地捕鱼而无需交纳任何过路费。”[2]
     
        如今捕鱼自由早已成为公海制度的六大自由之一,是海洋法的重要组成部分。1958年的《公海公约》,将捕鱼自由规定为公海自由中的一项重要内容,1982年《联合国海洋法公约》第87条又再度强调了这项早已成为习惯国际法中的重要原则:公海对所有国家开放,不论是内陆国还是沿海国,其国民均享有捕鱼自由。这也就意味着所有国家均有分享公海中所有资源的权利。
     
        (二)生物多样性与海洋生物多样性
     
        1992年的《生物多样性公约》将生物多样性定义为:“所有来源的形形色色生物体,这些来源除其他外包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体;这包括物种内、物种之间和生态系统的多样性。”可见,生物多样性可以分为三个层次:一是物种内部层次,即遗传多样性;二是物种间层次,即物种多样性;三是生态系统层次,即生态系统多样性。[3]
     
        《生物多样性公约》指出,在沿海和海洋深处拥有着最丰富的植物和动物物种,在一个大范围的海洋环境中生活着形形色色的生物族群,包括河口、滨海湿地、沙滩、潮间带、滩涂、潮下地带、珊瑚礁以及深海群落。生物多样性是百万年来自然选择和环境条件的产物。正如陆地的生物多样性,海洋生物多样性亦被理解为三个层次。在遗传基因、物种和生态系统这三个层次的生物多样性,均可能因为人类的行为而减少。
     
        (三)捕鱼自由与公海生物多样性的关系
     
        如果将捕鱼自由原则和保护公海生物多样性结合起来看,这二者是相矛盾的。捕鱼自由原则是指每个国家都享有在公海上捕鱼的权利。但若该原则没有得到有效的限制,势必会导致公海内鱼群种类的减少甚至灭绝。
     
        1、从现实的角度看捕鱼与公海生物多样性的关系
     
        捕鱼对海洋生物多样性在基因、种类和生态系统层次都有明显的影响。首先,捕鱼可能会通过改变种群的特征来减少遗传多样性,例如,年龄分布、种群结构或对鱼类繁殖的利用。通过有选择性地将特定大小的鱼作为目标,捕鱼可能会使本质繁殖更快的鱼迁徙,进而导致种群基因的改变。基因组染色体层次改变的结果是使得该物种对环境改变的适应能力下降。渔业技术的范围和效率以及一些捕鱼术会使得鱼类用来隐藏的自然避难所大量减少,一些海洋物种的消失是可以想象的。
     
        其次,在物种多样性的层次上,生物多样性是指物种组成的多样性和相对优势物种的特定组合。渔捕通过有选择性地消除目标鱼类和不属特定目标的被偶然捕获的鱼类,来影响物种多样性。多年来,在新英格兰的乔治海岸水域,对鳕鱼家族物种有选择性的捕捞,导致占主导地位物种的变化,比如白斑角鲨,以及一些寿命短暂的远洋物种,如鲱和鲭。
     
        最后,捕鱼也成为海洋生态系统发生重大变化的探因。特定的渔具,如网板拖网,会物理改变生物群的栖息地,扰乱底栖动物群落,导致这些生态系统产量潜在的长期改变。捕鱼还会改变目标种群和非目标种群的相对多度,导致一个系统内部能量流动的改变。加之渔业的国际性,这些在生态系统功能上的改变会减少海洋内生态系统的多样性。[4]
     
        2、从法理的角度看捕鱼自由与公海生物多样性的权利义务关系
     
        由《联合国海洋法公约》第87条规定可见,捕鱼自由是各个国家权利。而《生物多样性公约》也在序言中强调:缔约国意识到生物多样性的内在价值……还意识到生物多样性对进化和保护生物圈的生命维持系统的重要性,确认保护生物多样性是全人类共同关注的问题……关切一些人类活动正导致生物多样性的减少。故保护公海的生物多样性是每个国家的义务。
     
        从法理的角度分析,权利与义务是相互关联、对立统一的,没有无义务的权利,也没有无权利的义务。而且权利与义务在总量上是大体相等的。如果权利的总量大于义务的总量,有的权利就是虚设的;如果义务总量大于权利总量,就有特权。而捕鱼自由和保护公海生物多样性正是一对权利义务关系。现阶段的现实状态和法律规定,体现出捕鱼自由之权利过分膨胀,不仅威胁到义务的履行,还威胁到全人类共同的利益。所以,我们要限制捕鱼自由以保护公海生物多样性。
     
        (四)要限制捕鱼自由以保护公海生物多样性的原因
     
        1、二者的权利义务关系
     
        上文中已论证,捕鱼自由和保护公海生物多样性的权利义务关系,但其中捕鱼自由作为一项权利已经过分膨胀。所以从该角度看,应对权利加以限制,以达到权利和义务的平衡。
     
        2、历史前提
     
        按照格老秀斯的观点,海洋渔业资源是取之不尽,用之不竭的,公海是共有物。因此,公海捕鱼自由原则是建立在格老秀斯所谓海洋渔业资源无限丰富的思想基础之上的。然而,这个观点是错误的。以哈丁的《公共品的悲剧》为例,在一个公共牧场上,每个牧民都希望在公共地上多增加一头牛,但是公共草地就可能被过度放牧,从而不能满足牛的食量,致使所有牧民的牛都可能被饿死,这就是“公共品的悲剧”。公海渔业资源实际上就如同哈丁笔下的“公共品”。[5]在延续几百年且被奉为国际习惯法的公海捕鱼自由原则的庇护下,世界各国都竭尽所能地开发海洋生物捕捞技术,缺乏节制地向公海索取资源。为了避免“公共品悲剧”的发生,公海捕鱼自由原则就必然会受到越来越多和越来越严格的限制,渔业管理也必将走向全球合作合理化和制度化的轨道。
     
        3、海洋生物多样性本身的价值
     
        早在2006年,一国国际专家小组就从多方面论证了生物多样性对于海洋生态系统的重要性,32项小规模对比实验显示,物种丰富的海域生态系统更为稳定,其单位面积内的生物数量比物种贫乏海域高出80%以上。通过对12处入海口等海岸生态系统和64处大型海洋生态系统进行分析,专家们发现物种丰富的生态系统,其渔业资源更为丰富和高产。可见海洋的生物多样性会促进海洋渔业资源的产量、海洋生态系统的稳定、海洋环境的保护。
     
        故当今世界应意识到海洋生物多样性的内在价值,海洋生物多样性对进化和保护海洋生物圈的生命维持系统的重要性,提高对保护公海生物多样性的关注度。
     
        4、现实状态
     
        根据联合国粮农组织对116种大洋生物(经常栖息在公海浅水或深水海域的大洋生物)的统计数据,对于大洋生物的捕捞已经从1976年的300万吨飙升至2000年的850吨,几乎翻了3倍。另据统计,占世界海洋渔业产量约30%的前十位物种多数种群被完全开发,因此没有增加产量的潜力。东南太平洋的两个主要鳀鱼种群,北太平洋的阿拉斯加狭鳕和大西洋的蓝鳕被完全开发。东太平洋和西北太平洋的日本鲭种群被完全开发。[6]为规避各国在专属经济区内的渔业管制,远洋捕捞船转而向管制更少的公海作业。1992年公海捕捞仅占全球渔业的5%,到2002年达到至少11%。近30%的非法、未报告和无管制的捕捞活动发生在远离国家管辖且执行困难的海域。[7]海洋哺乳动物的情况更糟,19世纪末期在40年内捕获的鲸鱼比过去的4个世纪都多。北极斯氏大海牛从1741年被人类发现到1768年灭亡仅仅经过了26年的时间。19世纪末,露脊鲸几乎灭绝。由此可见,公海滥捕对海洋生态的维护和生物多样性的保护无疑是非常不利的。
     
        上述五个方面,从理论到实践,从历史依据到现状状态的论证,无疑得出一点结论:要想保护公海的生物多样性,其中一个必须要做的便是合理地限制捕鱼自由。虽然相关国际公约对捕鱼自由早有限制,但是否合理,以及还应该采取什么措施,正是下文需要阐述的。
     
        二、公海生物多样性保护的法律规制
     
        (一)《联合国海洋法公约》之相关规定
     
        《海洋法公约》第87条第2款清楚地载明六项公海自由的同时,继承了1958年 《公海公约》有关适当顾及其他国家行使公海自由利益的原则,即公海自由之限制基本原则之:适当顾及原则(the principle of due regard)。它是指任何公海自由权利之行使均应适当顾及其他国家利用公海之合法权益。1956年国际法委员会于其注解中认为:国家不得从事任何可能损害其他国家国民使用公海之行为。更详细言之,乃是指国家在行使公海自由时应当注意并考量其他国家使用公海自由,并且避免进行会影响他国行使公海自由之行为。其基本理念在于平衡各国使用海洋之利益与国际社会全体之利益。[8]
     
        此外,公海捕鱼自由也受到《海洋法公约》第7章第2节的限制。这些限制明定于第116条到第120条。
     
        根据116条的规定,公海捕鱼自由受到三方面的限制:第一,虽然所有国家均有权由其国民在公海上捕鱼,但是这并不保证捕鱼作业可在任何区域及任何时间中进行,这种自由仍须受到条约义务及海洋法公约中某些条款的约束。条约义务限制,对于条约双方来说,有着严格的拘束力;第二,(b)款中,对公海捕鱼自由的限制有对鱼种的限制、公海捕鱼渔具渔法的限制和作业渔区的限制等方面。具体而言,(1)是对鱼种的限制:这些鱼类种群包括了跨界鱼群(63条2款)、高度洄游鱼种(64条)、海洋哺乳动物(65条)、溯河产卵种群(66条)和降河产卵种群(67条)。一些海洋哺乳动物和鱼类,如鲸、海豹、金枪鱼、鲑鱼等,在大部分海域数量减少或濒临灭绝。如果不采取措施控制或限制捕捞,将会破坏生物资源和鱼类的生态平衡,后果不堪设想;(2)对公海捕鱼渔具渔法的限制:现金捕鱼技术与方法,如大型拖网船、深水脱网、电子仪器、红外摄像设备等在捕鱼中的运用,以及具有捕鱼、加工、冷冻、运输等完整设备的捕鱼船的运用广泛,如果不对各海区和各鱼种的捕捞进行限制,将使渔业资源枯竭而无法维持持久的捕捞活动;(3)是对作业渔区的限制:由于国家管辖下的海域扩大,公海范围明显缩小 ,一些海洋大国开始进行深海捕鱼,有必要加以限制;最后是;第三,第七部分第二节中规定的其他限制。[9]
     
        第117条在限制权利的基础上,明确规定了所有国家有“养护”的义务,进一步限缩了捕鱼自由的权利。第118条规定的是国家间应当如何养护与管理公共生物资源的问题,如互相合作、进行谈判、设立分区域或区域渔业组织。联合国跨界鱼类种群和高度洄游种群会议主席南丹(Nandan)指出:公海生物资源管理是成员国通过合作所履行的“分享的责任”(Shared Responsibility.)。没有合作,公海渔业就会存在问题。[10]由此可见,在养护与管理中,合作是主要的途径。这两条的限制主要体现了公海上渔业管理的合作义务。因为其表明各国应相互合作以养护和管理公海区域内的生物资源,这里的合作,除了远洋捕鱼国之间的相互合作采取养护公海生物资源的必要措施之外,必然还包括与沿海国之间所采取的合作,而且这种合作在实践中常常是更为主要的。这便使得公约规定的公海捕鱼自由成为附条件的,“除其他外”这几个字的规定使得公约附上了某种外围界限不确定的限制,而后三项明确限制的威力也不轻,“自由”成为非实质的。
     
        第119条规定的是如何对公海生物资源进行养护的问题。在决定可捕量和制订其他养护措施时,各国应考虑的相关因素:如最高持续产量、捕捞方式、种群的相互依存、关联或依赖鱼种以及国际最低标准。此款的重点在于最高可持续产量,所谓“最高可持续产量”(Maximum Sustainable Yield,MSY)是指在不降低种群繁殖力、不对与捕捞鱼群有关联或依赖该鱼种产生不利影响的前提下,在可持续的基础上获得的最大捕捞量。而“最高可持续产量”正是《联合国海洋法公约》中养护的目标。[11]
     
        第120条体现的是,对于公海的海洋哺乳动物,各国也应进行合作,通过适当的国际组织,致力于该种动物的养护、管理和研究。
     
        1982年《联合国海洋法公约》的制定虽然在法律制度上提供了一个解决国家间使用海洋资源冲突架构,但是该公约对于某些具有特殊生物习性的渔业资源,例如《公约》第63条和64条关于跨界种群与高度洄游鱼种,仅仅提出原则性规定,并未就捕捞此类生物资源之养护与管理做出完整的规则,因而在实务上,并无法完全消除国家间在渔业利益上所产生的纷争,这也就是酝酿出1995年《鱼种协定》的重要原因。
     
        (二)1995年《鱼种协定》的相关规定
     
        1995年《鱼种协定》之主要目标在于减少过度捕捞(overfishing)以及过剩之渔捕能力(excessive fishing capacity),确保永续利用渔业资源。因此在前言中即指出因公海渔业管理不足以及资源过度利用问题之存在,各国应透过合作以避免对海洋环境造成不利之影响,保持生物多样性,维持海洋生态系统之完整性,应尽量减少捕鱼作业可能产生长期或不可逆转影响的危险。
     
        《鱼种协定》促进了《海洋法公约》中与渔业活动有关条文的执行,并且具体补充了《海洋法公约》中对于跨界鱼群与高度洄游鱼种未能完整规范的部分,希望能够确保该些鱼种之长期养护与永续利用。因此,在相关的规范上,《鱼种协定》要求沿海国及进行渔捕之国家,应当合作采取措施,共同养护跨界鱼群及高度洄游鱼种,以确保该等鱼种之“长期可持续能力”(long-term sustainability)及“促进最适度利用”(to promote the objective of their optimum utilization)该等措施必须是根据可得到的最佳科学证据,使种群维持或恢复到能够产生最高持续产量的水平,而且必须考量各种经济环境因素,包括:发展中国家的特殊需求、捕鱼方式、种群的相互依存及任何分区域、区域或全球组织所建议并普遍接受最低国际标准。同时适用预防性措施(precautionary approach),亦即各国在资料不明确、不可靠或不充足时应更为慎重,不得以科学资料不足为由而推迟或不采取养护和管理措施。[12]
     
        (三)《生物多样性公约》的相关规定
     
        《生物多样性公约》确立了三个主要目标:生物多样性保护、生物多样性的可持续利用以及公平合理地分享因使用基因资源而获得的利益。[13]
     
        《生物多样性公约》 第4条在国家管辖范围做出了区分:在国家管辖范围内的区域,《生物多样性公约》既适用于生物多样性的组成部分,也适用于国家管辖或控制下开展的进程和活动。但在国家管辖范围以外地区,《生物多样性公约》的规定仅仅适用于在缔约方管辖或控制范围内开展的可能对生物多样性产生不利影响的活动和进程。从保护海洋生物多样性的层面上看,这便意味着《生物多样性公约》不适用于国家管辖范围以外海洋生物多样性的组成部分。也就是说,在没有主权或管辖权的公海上,缔约国对这些地区的生物多样性具体组成部分的养护和可持续利用是没有直接义务的。
     
        世界上存在大面积的公海,既不在缔约国的领土范围内,也不在公约的管辖范围内,而海洋生态系统中富含生物多样性。因此,海洋生态系统中的生物多样性保护就陷入了两难境地。缔约国根据其科学技术和工艺咨询附属机构(SBSTTA)提出的第13/3号建议开展讨论,这份建议包括附录一——为了保护(公海和深海动物栖息地)确定生态或生物多样性重要的海洋地区的科学标准,附录二——选择构建(包括公海和深海栖息地在内的)代表性的海洋保护区网络的地区的科学标准,以及附录三——构建具有代表性的海洋保护区的四个首要步骤。按照现行的海洋法制度,公海是国家管辖范围外的海域,其法律地位的核心是公海自由原则,而公海保护区在区域选择、管理主体和管理机制以及各国在保护区内的权利限制等问题上,都对现行海洋法的公海法律制度带来挑战,是海洋生物多样性保护领域的新问题。[14]
     
        三、《联合国海洋法公约》在保护公海生物多样性上的缺陷
     
        (一)公约在养护的管理措施上存在不足
     
        首先,公约中对“养护”概念的界定体现出人类中心的特性。它并没有直接表明禁止或限制人类对海洋生物资源的开发;[15]其次,其他保护动植物的国际法律文件中“养护”措施既包含“合理利用”、“管理”,又包含了对生物多样性和对生态系统的关注。如世界自然保护联盟在其宪法序言中明确表明,“养护”包括对可再生自然资源的管理,也包括人类为了自身经济利益的需要对自然的保护。[16]
     
        而公约第61条第3款规定:养护渔业资源的主要目标是为了获得渔业生产的最高持续产量。使得养护措施侧重于经济、社会效果,而非对海洋资源的保护。波尼和波义尔认为,最高可持续产量最初的表述已不再是令人满意的保护目标了,因为它既没有考虑经济目标,也没有考虑多重生态关系,包括物种之间的关系、物种与栖息地之间的关系,以及栖息地的质量状况,也没有考虑具体地区有限的生物量和一些干扰环境的因素等。所以,公约对渔业资源养护目标的规定已经明显过时,且存在一些潜在的问题。
     
        (二)公约在限制滥捕上只是框架性的规定
     
        海洋法公约虽然限制了公海捕鱼自由原则,规定各个国家虽可以在公海内自由捕鱼,但必须采取措施对公海的生物资源进行管理和养护,保护公海的生物资源,并在这一领域的全球或区域进行合作。不过,在公海生物多样性保护的问题上,公约的限制只是框架性的,其中并没有更为具体详细的规定,对各个国家也没有规定直接的义务。秦天宝教授认为,《联合国海洋法公约》的制定处于国际环境法保护生物多样性的“内在价值保护阶段”[17]。它虽被视为一次较为全面的海洋法编纂,但对海洋生物多样性的关注却不够。其中只有两个一般性条款直接涉及保护稀有和脆弱的生态系统,以及保护海洋环境和海洋物种。[18]即第194条采取措施防止、减少和控制海洋环境污染以及第196条防止技术的使用或外来的新的物种的入侵对海洋环境造成损害。在规定公海渔业的养护和合作等义务时没有具体的强制力,效力有限,实质上基本是无效的。
     
        现实中,很多国家为了追求利益的最大化并未采取养护措施,更加没有履行养护义务,加之公海渔业缺少有效的监督和控制机制,对于公海鱼类的养护大多是靠捕鱼国和沿海渔民的自律来完成,这种恶性的循环使公海渔业资源承受越来越巨大的捕捞压力。如果不针对养护和合作等义务制定具体的有强制力法律规范,单靠框架性效力有限的条款,公海生物的生物多样性资源将会进一步枯竭。
     
        (三)没有建立起公海生物资源的分配规制
     
        鉴于海洋生物资源的有限性,“养护”脱离不了各国对海洋生物资源的分配问题、海洋生物资源与国家利益的问题这两个争议议题。然而公约只是强调:“有关国家应确保养护措施及其实施不在形式上或事实上对任何国家的渔民有所歧视。”此种原则虽然符合公海自由原则,但在具体的公海生物资源养护和管理方面起到了限制的作用。当一个积极采取各种措施进行公海生物资源养护和管理的国家与其他国家没有采取措施的国家在公海中享受的权利是完全相同的情况下,又有哪个国家愿意无偿付出。公海的生物资源是有限的,如果公海生物资源的分配机制没有完善的确立起来的话,公海生物多样性将无法得到更好的保护。
     
        四、保护公海生物多样性的措施
     
        保护公海生物多样性的措施有许多,包括防止鱼类过度捕捞,显著减少或消除捕获非目标物种和海洋野生生物,禁止使用破坏性的渔具渔法,特别在诸如珊瑚礁、拥有不同组合海洋生物的软基地区域等敏感的海洋栖息地。这些措施应该包括控制数量、渔具类型、渔船的捕鱼水平、国际合作和设置保护海洋区域的避难所或“禁捕区”.虽然越来越多的组织和机构呼吁这些措施,但几乎没有任何具体的法律标准来采取这些行动。[19]
     
        笔者试图从国际合作和设置保护区两方面来谈谈如何对公海生物多样性进行保护。
     
        (一)构建统一的渔业组织
     
        从《公共地的悲剧》一文中也可以看出,要避免因为过度放牧造成公共地贫瘠的情况发生,一是可以采取制度规范的方法,二是采取道德约束的方法。如果针对保护全球渔业资源的情况来看,无疑采取相关的制度规范是最为妥帖的,这也从根本上要求全球各个国家集体开展行动,制定相应的规则,对渔业的开发加以合理的规制。
     
        就目前保护公海生物多样性的措施来看,主要是建立区域性渔业组织,这些组织都是在区域性渔业管理协议的基础上建立起来的。例如在北大西洋为了保护鲜鱼资源建立的鲜鱼养护组织,在北太平洋建立的溯河鱼类委员会,在大西洋建立的养护大西洋的金枪鱼国际委员会和在印度洋建立的金枪鱼委员会等都在公海渔业管理方面,发挥着极其重要的作用。
     
        因为在公海范围内的渔业资源的养护和在公海内的捕鱼活动都是与现代的公海渔业管理息息相关的。单靠区域组织在整个过程中恐怕是难以达到公海渔业资源保护的目的。区域性渔业组织都有其管辖范围,不可能照顾到所有的领域,为了克服其局限性,就要建立国际性渔业组织,解决出现的问题在越来越重视国际合作的全球背景下,各个区域性的渔业组织与管理之间越来越重视相互之间的合作,要实现保护公海渔业资源的目的,就是要在全球范围内建立一个高效和公平的管理机构。
     
        建立一个统一的渔业管理组织是实现在全球范围内的公海进行高效和公平的管理公海渔业资源保护的需要。
     
        新建公海渔业的统一管理组织,应具有的功能:
     
        第一,在《联合国海洋法公约》的框架下,对各个沿海国家的具体义务加以具体和详细的规定说明,对各个国家规定一些具体的直接义务。
     
        第二,对目前存在的区域性的渔业管理组织进行重新整合,主要是为了使珍贵领域和珍贵物种得到全球性保护。
     
        第三,渔船在公海活动时,其行为要符合国际条约和协定的规定,不仅要求渔船有责任遵守与国际条约或协定规定的义务,还要强调渔业管理组织对于海域内的生物资源负有共同承担监测和管理的义务。
     
        (二)建立公海特别保护区
     
        1、法律根据
     
        《生物多样性公约》的核心保护概念之一:生态系统办法,对养护和可持续利用国家管辖范围外海域生物多样性具有重要意义。生态系统办法是综合管理海底、水域和生物资源的战略。在《生物多样性公约》第二条关于“保护地”的定义是:一个划定地理界限为达到特定目标而指定或实行管制和管理的地区。[20]将二者结合来看,建立公海生态保护区便是保护公海生物多样性的一种有效方式。
     
        根据上文《生物多样性公约》缔约方会议的科学技术和工艺咨询附属机构(SBSTTA)提出的第13/3号建议附录二——选择构建(包括公海和深海栖息地在内的)代表性的海洋保护区网络的地区的科学标准和附录三——构建具有代表性的海洋保护区的四个首要步骤,下文将探讨如何建立公海特别保护区。
     
        2、如何设置
     
        第一,科学划区。
     
        公海的面积广袤,且分布着众多种类的鱼群。所以要根据生物的分布范围和活动规律,有针对性的进行保护。在公海中,大部分生物都有固定的生活区域,按照他们的生活习性划分特别保护区,可以提高生物资源的价值。将公海海域化整为零,对每个地区根据其自身的实际情况采取一些具体的措施,就要把公海特别保护区化定为大小合适的区域。可以惨遭的是菲律宾建立的苏迷米龙岛海洋保护区,通过九年的努力,保护区内的鱼类数量增长了527倍。
     
        第二,公海特别保护区由谁设置
     
        虽然说,选择是否建立公海特别保护区是各国的权利,但笔者认为涉及相关海域实际利益的国家有建设、管理位于公海保护区的义务。因为公海特别保护区的建立有助于区域内生物多样性的保护,同时也会促进附近国家海域的一系列环境保护功能,这也是对于相关的建设管理国家的一种回馈。故相关海域实际利益的国家建立公海特别保护区的权利和义务。
     
        第三,制定公海自然保护区的权利义务规则。
     
        在过去,人们对保护公海生物多样性主要依靠国际公众舆论和环境组织呼声,却没有一个制度将这一呼吁落到实处。要想让公海特别保护区由理论走向现实,就必须建立和完善一套法律制度来规范公海特别保护区的建立和管理。通过具体权利义务规定来归置各个国家的捕捞行为,增强对公海渔业资源的实际管理,使公海生物多样性得到应有的保护。
     
        第四,将公海特别保护区纳入《联合国海洋法公约》
     
        《联合国海洋法公约》是全球海洋管理的最高级别的国际性法律文件。建立公海特别保护区最有效、最便利的方法就是将建立公海特别保护区纳入公约,而该目标只能等到下次修改公约时才有可能实现。然而,在这之前,相关国家在不违背现有法律制度的前提下,是可以通过磋商或协商,签订区域性协议以建立一个特别保护区被,以达到保护公海生物多样性的目的。
     
        3、建立公海特别保护区的意义
     
        对生物资源的时间和空间进行上限的控制是保护生物多样性的一个非常有效的、低成本的措施。沿岸国家从20世纪七十年代,开始实施禁渔期的措施,对领海和专属经济区采取划分禁渔区和规定禁渔区的措施来保护其管辖范围内的渔业资源。然而,目前现实存在法律制度下对公海渔业资源的保护却属空白。
     
        而建立公海特别保护区便得以弥补这一空缺。虽然说,建立公海特别保护区在一定程度上,是将各国的义务范围扩展到公海。但从其回馈来看,不仅对于沿海国的海洋环境保护有着积极的作用,还维护全人类共同的利益。所以,各国在养护好本国管辖范围的海域的渔业资源的同时设置公海特别保护区,也是用一种更高远的眼光,去看待公海生物多样性的保护。
     
        五、总结
     
        生物多样性问题是现代人类社会越来越关注的问题,它不仅关乎环境,还关乎人类共同的生存和发展。作为海洋生物多样性的一个重要方面,公海生物多样性却因其共有物的地位和公海自由原则,常常被人们忽略或无计可施。笔者从《联合国海洋法公约》对捕鱼自由原则的限制角度进行解释分析,参照《鱼种协定》和《生物多样性公约》,总结公约需要完善之处。并提出建立统一的渔业组织和公海特别保护区两个建议,以期更好地保护公海内濒危灭绝的生物,使公海生物多样性的保护成为海洋环境保护的新期待。

    【作者简介】
    林欢,中国政法大学国际法学院国际法专业2014级硕士研究生。
    【注释】
    [1]格老秀斯(荷兰):《海洋自由论》,华东师范大学出版社,2005年4月版,第24页。
    [2]格老秀斯(荷兰):《海洋自由论》,华东师范大学出版社,2005年4月版,第100页。
    [3]秦天宝:《生物多样性国际法导论》,元照出版有限公司,2010年5月版,第9页。
    [4]Alison Rieser, “International Fisheries Law, Overfishing and Marine Biodiversity” Georgetown International Environmental Law Review,Vol.9, Issue2(1997), pp.254-255
    [5]刘丹:《海洋生物资源保护的国际法》,上海人民出版社,2012年4月版,第64-65页。
    [6]http://www.zgsc123.com/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=109&id=53943 《世界海洋渔业资源状况》,最后访问时间:2014年12月4日
    [7]Kristina M Gjerde, High Sea Fisheries Management under the Convention on the Law of the Sea, In Freestone David & Barnes Richard(ed.), The Law of the Sea: Progress and Prospects, Oxford University Press, 2006, pp.157-158.
    [8]姜皇池(台):《国际海洋法总论》,学林文化事业有限公司,2001年9月版,第512页。
    [9]王冠雄(台):《全球化、海洋生态与国际渔业法发展之新趋势》,秀威资讯科技股份有限公司,2011年3月版,第2-10页。
    [10]Satya N.Nandan, The Draft Agreement on the Conservation and Management of Straddling Fish stocks and Highly Migrator Fish Stocks, In Myron H. Nordquist(eds.), 1994 Phodes Papers: Enter Into Force of the Law of the sea Convention, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, p.292.
    [11]A.W.Koers, International Regulation of Marine Fisheries: Some Problems and Proposals, 1 Annals of International Studies, (London) Fishing New Ltd., 1973, p95.
    [12]王冠雄(台):《全球化、海洋生态与国际渔业法发展之新趋势》,秀威资讯科技股份有限公司,2011年3月版,第29-34页。
    [13]林灿铃:《国际环境条约选编》,学苑出版社,2011年12月版,第212页。
    [14]UNEP/CBD/COP/DEC/IX/20, delivered on 9 October 2008.
    [15]United Nations, Report of the Secretary-General, Oceans and the law of the sea(A/61/154), 14 July 2006,pp.33-34.
    [16]Patrica Birnie and Alan Boyle, International Law and the Environment, (2nd  edition), Oxford University Press, 2002, p.674.
    [17]秦天宝教授把保护生物多样性的国际环境法分为三个阶段:(1)利用价值保护阶段:20世纪五六十年代之前保护生物多样性的国际法处于萌芽状态。(2)内在价值保护阶段:二战后现代意义上的保护生物多样性国际法开始正式形成和发展。(3)生态系统保护阶段:20世纪90年代前后,可持续发展的理念逐渐深入人心,保护生物多样性的国际环境法也经历了较为迅速的发展时期。
    [19]Alison Rieser, “International Fisheries Law, Overfishing and Marine Biodiversity” Georgetown International Environmental Law Review,Vol.9, Issue2(1997), pp.255
    [20]林灿铃:《国际环境条约选编》,学苑出版社,2011年12月版,第214页。
    【参考文献】
    {1}格老秀斯(荷兰):《海洋自由论》,华东师范大学出版社,2005年4月版。
    {2}秦天宝:《生物多样性国际法导论》,元照出版有限公司,2010年5月版。
    {3}王冠雄(台):《全球化、海洋生态与国际渔业法发展之新趋势》,秀威资讯科技股份有限公司,2011年3月版。
    {4}姜皇池(台):《国际海洋法总论》,学林文化事业有限公司,2001年9月版。
    {5}刘丹:《海洋生物资源保护的国际法》,上海人民出版社,2012年4月版。
    {6}韦贵红:《生物多样性的法律保护》,中央编译出版社,2011年4月版。
    {7}史学瀛:《生物多样性法律问题研究》,人民出版社,2007年11月版。
    {8}秦晨晨,《论国际海洋法对公海捕鱼自由的限制》,中国政法大学硕士论文。
    {9}李肖,《保护公海生物多样性的法律制度研究》,辽宁大学硕士论文。
    {10}张璇,《公海生物多样性保护问题的探究--建立公海特别保护区》,山东科技大学硕士论文。
    {11}Alison Rieser, “International Fisheries Law, Overfishing and Marine Biodiversity” Georgetown International Environmental Law Review,Vol.9, Issue2(1997)。
    {12}Patrica Birnie and Alan Boyle, International Law and the Environment, (2nd  edition), Oxford University Press, 2002.
    {13}Kristina M. Gjerde, High Sea Fisheries Management under the Convention on the Law of the Sea, In Freestone David & Barnes Richard(ed.), The Law of the Sea: Progress and Prospects, Oxford University Press, 2006.
    {14}Kristina M. Gjerde, Participant Report of the Expert Workshop on Managing Risks to Biodiversity and the Environment on the High Seas, including Tools Such as Marine Protected Areas: Scientific Requirements and Legal Aspects, International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.16, Issue3(Sep.2001)。
    {15}A.W.Koers, International Regulation of Marine Fisheries: Some Problems and Proposals, 1 Annals of International Studies, (London) Fishing New Ltd., 1973.

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